貫徹十九大精神 推進新時代水土保持發展

姜德文(水利部 水土保持監測中心，北京100055)

貫徹十九大精神推進新時代水土保持發展

姜德文
(水利部 水土保持監測中心，北京100055)

十九大；新時代；生態文明；水土保持

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化，滿足人民日益增長的美好生活需要是我們工作的出發點和落腳點。十九大把生態文明建設作為千年大計，把堅持人與自然和諧共生作為新時代中國特色社會主義的基本方略，把生態文明、美麗中國作為建設社會主義現代化國家的重要內容。十九大確定的經濟轉型發展、鄉村振興戰略、區域協調發展戰略、重大生態修復工程等，都為水土保持的發展創造了新機遇。宏觀戰略方面，將水土保持目標責任納入生態文明建設考核評價體系，制定水土流失生態環境損害評估細則，監測并公布地方年度水土流失綜合影響指數，充分利用綠色發展時機創新水土保持體制機制，從高位推進新時代水土保持工作。重大舉措方面，以劃定水土保持生態保護紅線為抓手，加強重點區域的保護與修復；以高標準生態清潔小流域山水林田湖草系統治理為抓手，促進美麗鄉村建設；以生產建設項目水土保持精準高效監管為抓手，堅決防止人為活動造成的水土流失危害；以水土保持監控能力建設為抓手，全面提升保障和支撐能力。

黨的十九大明確了中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。十九大開啟了決勝全面建成小康社會，全面建設社會主義現代化國家新征程，提出了加快生態文明體制改革、建設美麗中國的新目標、新任務、新舉措。我們要深入學習、全面貫徹、積極踐行黨的十九大精神，不忘初心，砥礪前行。

1 新時代生態文明建設的新高度及其重要意義[1]

1.1 把生態文明建設作為千年大計

十九大報告明確指出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”，昭示了以習近平總書記為核心的黨中央加強生態文明建設的堅定意志和決心。習近平總書記早在2013年4月中央政治局常委會大力推進生態文明建設集體學習會上就指出，要以對人民群眾、對子孫后代高度負責的態度和責任，真正下決心把環境污染治理好、把生態環境建設好，努力走向社會主義生態文明新時代，為人民創造良好生產生活環境。十八大確立了突出生態文明的“五位一體”總體布局，近年來我國的生態文明建設成效顯著，十九大報告指出了生態文明建設存在的不足和難點，如發展不平衡不充分，生態環境保護任重道遠，脫貧攻堅任務艱巨等。

中國特色社會主義新時代的主要矛盾中，發展不平衡不充分，包含“五位一體”中生態文明建設總體滯后于經濟建設，一些地方依然重GDP增長、輕生態環境保護，是發展的短板；水土流失嚴重地區的經濟社會發展落后于其他地區，成為扶貧攻堅的難點；人與自然發展的不平衡；等等。人民日益增長的美好生活需要，包括人民對美好生態環境的期盼，對更多優質生態產品的需求，對天更藍、地更綠、水更清的美麗中國的期望。

1.2 把堅持人與自然和諧共生作為新時代中國特色社會主義的基本方略[2]

習近平總書記作出了“生態興則文明興，生態衰則文明衰”的重要論斷，十九大報告指出人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。人類只有遵循自然規律才能有效防止在開發利用自然上走彎路，深刻揭示了人類文明發展的規律，深刻揭示了人與自然的關系在人類文明進步中的地位。十九大報告指出，我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國，為人民創造良好的生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻。

1.3 把生態文明、美麗中國作為建設社會主義現代化國家的重要內容

十九大開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程，作出了戰略安排，提出了戰略目標。

從現在到2020年，是我國全面建成小康社會的決勝期。十九大報告提出要統籌推進經濟、政治、文化、社會、生態文明建設。針對發展不平衡不充分的問題，提出了堅定實施鄉村振興、區域協調發展、可持續發展等七大戰略。要求突出抓重點、補短板、強弱項，特別是要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰。

從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，基本實現社會主義現代化。現代化的目標中明確生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現。

從2035年到2050年，在基本實現現代化的基礎上，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，生態文明將全面提升。現代化強國中特別增加了“美麗”的目標。

2 新時代的水土保持發展新機遇

2.1 經濟轉型發展的新機遇

十九大報告明確我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。要形成基于節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，牢固樹立社會主義生態文明觀，讓生態環境保護的理念在法律和政策中得到更多體現，成為社會各界的共同遵循。大力推進綠色發展，加快建立綠色生產和消費的法律政策，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，構建綠色技術創新體系，等等。水土保持的基本任務和最終目標是保護水、土資源，保護和改善生態環境，促進經濟社會的持續健康發展，在新的歷史發展中發揮更大的作用。

十九大報告在創新發展中提出推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，水土保持信息化、互聯網+服務、大數據開發與應用、移動終端等，既是工作體制機制的創新，也是高新技術應用的創新，應積極推進[3]。

2.2 鄉村振興戰略的新機遇

針對我國城鄉發展不平衡不協調，農業農村農民的發展不平衡不充分的突出問題，十九大報告指出必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，首次提出了鄉村振興戰略，并且提出了產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求。這是補齊短板，建設社會主義現代化國家的重大舉措。生態宜居就是按生態文明建設的要求，因地制宜，揚其所長，發展綠色產業，綜合整治農村環境，建設山清水秀的美麗鄉村。水土流失地區的農業農村農民發展應緊緊抓住鄉村振興戰略的機遇，以新的發展理念，新的體制機制，推進生產、生活、生態協調發展，走上現代化建設的新征程。

2.3 區域協調發展戰略的新機遇

我國發展不平衡不充分的問題，在水土流失嚴重地區、生態脆弱地區，在革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區，更加突出。十九大報告明確提出了區域協調發展戰略。這些地區的水土流失問題、生態環境問題是制約發展的重要因素，我們要緊緊抓住機遇，加大對這些地區的支持、幫扶力度，加快水土流失治理，提高生產條件，改善生態環境，為經濟社會的全面發展提供基礎條件。

2.4 重大戰略部署及重大生態修復工程的新機遇

十九大報告關于區域協調發展戰略中，明確提出了三大戰略性工程。一是以城市群為主體的大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局建設，各地應從規章制度、技術標準、監督管理、社會宣傳等方面大力推進城市水土保持工作，共建“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”的美麗城鎮，促進新型城鎮化建設。二是以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協同發展，高起點規劃、高標準建設雄安新區。水土保持要創新體制機制，樹立京津冀一體化的大生態大水保觀念，統籌規劃，協同治理，整體推進。三是以共抓大保護、不搞大開發為導向推動長江經濟帶發展。我們要貫徹習總書記的重要講話精神，實施好水土流失及巖溶地區石漠化治理、水土保持、生態保護修復等工程，增強水源涵養、水土保持等生態功能。十九大報告明確提出實施重要生態系統保護和修復重大工程，優化生態安全屏障體系(即“兩屏三帶”：青藏高原生態屏障、黃土高原-川滇生態屏障，東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶)，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，提升生態系統質量和穩定性。水土保持要在重大生態修復、生態質量提升方面作出新的努力和貢獻。

3 新時代的水土保持高位推進戰略

3.1 落實地方政府水土保持目標責任，并納入生態文明建設考核評價體系[4]

黨的十八大以來，中央要求把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，并大幅增加考核權重，強化指標約束。2016年中央印發了《生態文明建設目標評價考核辦法》，明確了生態文明建設目標評價考核的內容、方式、結果應用等，確定了以“綠色發展指數”評價地方黨委、政府每年生態文明建設的成效，其中包括水土保持指標。根據水土保持法的規定，在水土流失重點預防區、重點治理區實行地方政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。在當前對地方各級政府實施綜合考核的大背景和趨勢下，一是要積極將水土保持目標責任納入生態文明考核體系中，在重點預防區和重點治理區、水土流失嚴重地區和生態脆弱地區加大水土保持指標的考核權重；二是要科學設置考核指標，以“水土流失影響綜合指數”取代單一的考核指標，用綜合指數綜合評價地方政府水土保持工作成效，該綜合指數包括水土流失預防保護、水土流失綜合治理、水土流失變化狀況等客觀性指標，也包括水土保持目標責任落實、水土保持基礎條件及監控能力建設、人為活動引發水土流失危害事件等主觀性指標。根據中央對生態紅線管控的要求，以“轄區內水土流失面積不增加，水土流失強度不加劇，水土保持功能不降低”作為評價和考核底線。根據評價結果對地方黨委、政府及主要責任者進行獎懲。

3.2 加快制定水土流失生態環境損害評估細則，納入問責機制

2015年中央印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》，規定了發生20多種情形之一時應追究責任的制度。水土流失是生態環境損害的重要內容，應根據中央設立的生態環境損害情形，具體細化水土流失生態損害的界定標準，如由于水土流失導致生態環境狀況明顯惡化的、生態遭受嚴重破壞的、生態環境和資源問題突出的，等等，明確與之相對應的水土流失生態損害情形表述，為考核部門界定并追究相關責任人的責任提供依據。水利部政策研究中心李發鵬、王建平等[5]，水利部水土保持監測中心姜德文做了相關研究，提出了思路和具體意見，可供各地參考。

3.3 推進全國水土流失狀況年度動態監測，公布地方年度水土流失綜合影響指數

十九大強化了以人民為中心的理念，新時代社會主要矛盾發生轉變，過去人們盼溫飽、求生存，現在盼環保、求生態。水土保持要把滿足人民日益增長的優美生態環境、優質生態產品需求作為目標和方向。水土流失狀況如何、發生了什么變化、對群眾生活環境有什么影響等，都是人民群眾最關心、最直接的切身問題。開展全國性的水土流失動態監測，并以老百姓能聽得懂、看得清的方式公告出來，才能滿足人民群眾的知情權、參與權、監督權[6]。要改變以往水土保持公告的水土流失強度、徑流、泥沙等專業性很強的數據為便于社會公眾理解和參與的數據，建議以“水土流失影響綜合指數”告知全社會水土流失狀況及其產生的綜合影響，綜合指數的升與降，都會引起公眾、媒體、政府的關心，形成全社會關注水土保持、投入水土保持的氛圍。

3.4 充分利用綠色發展要求，創新水土保持體制機制

十九大報告明確提出推進綠色發展，加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系、綠色技術創新體系，發展綠色金融。壯大綠色產業，推進綠色生產方式，倡導綠色低碳的生活方式。今后，各行各業、社會組織、公眾都要參與到綠色發展中，綠色發展將成為新時代的品牌標志和檢驗標準。水土流失綜合治理中應積極構建政府為主導，企業、社會、公眾共同參與的新機制，探索多種所有制方式、多種組織形式、多種融資機制的治理體系，使企業、社會、農民都能參與到綠色產業、治理項目中，并從綠色發展中受益。水土保持監督管理也要充分貫徹綠色發展的要求，對建設單位、施工企業提出更加嚴格的綠色設計、綠色施工要求，引入第三方治理模式，全面落實水土流失防治義務，提升治理水平。

4 新時代的水土保持新舉措

4.1 以劃定水土保持生態保護紅線為抓手，加強重點區域的保護與修復

十九大明確提出了完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作的任務。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017年2月印發了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，按生態功能重要性、生態環境敏感性與脆弱性劃定生態保護紅線，包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域，以及水土流失和土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。劃定步驟：①國家制定生態保護紅線劃定技術規范(已印發《生態保護紅線劃定技術指南》)，提出各省生態保護紅線空間格局和分布意見，明確保護區的面積；②各省按要求開展劃定工作，形成生態保護紅線；③國家有關部門組織對各省生態保護紅線進行技術審核并提出意見，報國務院批準；④各省級政府發布實施，將生態保護紅線落實到地塊，全國生態保護紅線向社會發布。劃定工作的時間要求：2017年底完成京津冀區域、長江經濟帶沿線各省劃定，2018年底完成其他省劃定，2020年底全面完成全國生態保護紅線劃定，勘界定標。生態保護紅線區的總體要求是生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。

國務院2010年印發的《全國主體功能區規劃》中劃定了25個國家級重點生態功能區，其中以水土保持功能為主的重點生態功能區共4個，包括黃土高原丘陵溝壑地區、大別山地區、桂黔滇喀斯特石漠化地區、三峽庫區等；以水源涵養功能為主的重點生態功能區共8個；以防風固沙功能為主的6個區域。國務院2015年批準的《全國水土保持規劃(2015—2030年)》劃分了23個國家級水土流失重點預防區，多為江河源頭區、飲用水水源保護區、水源涵養區、生態脆弱區，劃分了17個國家級水土流失重點治理區。各省在劃定水土保持生態保護紅線中，應統籌協調，全面論證，廣泛征求意見，可將水土保持生態功能十分重要、對國家生態安全有重大影響的核心區域劃定為水土保持生態保護紅線區，同時要考慮到各地經濟社會發展水平、區域生態環境突出問題等因素，不強求一個標準，生態紅線的落地建議以自然生態線、地塊進行劃定，不宜大面積連片劃分。同時，要研究建立水土保持生態保護紅線的管理制度，將保護區域納入全國水土保持監測對象，開展動態監測和監控，為考核、評價提供支撐和依據。

4.2 以高標準生態清潔小流域山水林田湖草系統治理為抓手，促進美麗鄉村建設[7]

十九大報告明確指出要統籌山水林田湖草系統治理，水土保持綜合治理的總體規劃與措施布局完全吻合了中央提出的系統治理思想。生態清潔小流域以生產生活生態綜合發展為目標，山水林田湖草統一規劃，系統治理農村污水、垃圾、水土流失等臟亂差的環境，防控農藥化肥等面源污染，修復河道溝渠等濕地生態，全面實施水土流失治理措施，將改變農村生產條件，整治村容村貌，促進農村生產發展、農民生活提高、生態環境改善。在當前決勝全面建成小康社會之際，大力推進生態清潔小流域建設，對山區、農村牧區的扶貧攻堅，老少邊貧地區實現小康，具有十分重要的作用和深遠的歷史意義。建議：一是組織編制《全國生態清潔小流域建設規劃》，緊密結合中央深改組2017年第一次會議提出的農村人居環境整治行動，積極爭取專項資金，搭建社會共建平臺，統籌生產生活生態，建設美麗宜居村莊；二是廣泛總結各地的實踐經驗，因地制宜地提出不同類型的生態清潔小流域建設模式，如在自然條件較好、交通較便利的地方推廣以生態旅游休閑為方向的模式，在遠山偏山推廣以生產優質生態環保產品為方向的模式，等等；三是編制并推廣《生態清潔小流域建設指南》，系統介紹治理鄉村垃圾、整治溝河水系、控制農藥化肥的施用和面源污染等生態修復措施，以及發展綠色產業的技術、方法，為廣大農村農民提供技術指導；四是根據水土保持法的規定，在河流兩岸、湖泊和水庫周邊、侵蝕溝的溝坡和溝岸營造植物保護帶，調節來自坡面的地表徑流，吸附、過濾、凈化徑流泥沙中攜帶的農藥化肥等可溶性化學物質，減輕河流面源污染，保障水質安全。

4.3 以生產建設項目水土保持精準高效監管為抓手，堅決防止人為活動造成的水土流失危害[8]

當前和今后一定時期，中國仍將處于工業化、城鎮化快速發展，進而走向現代化的階段。加強生產建設項目的水土保持監測監控、監督管理，防控對生態環境造成影響，是新時代水土保持工作十分重要的責任。一是各級水行政主管部門要更加嚴格地審批水土保持方案，嚴格控制擾動地表及挖填土石方的范圍、時間、強度，全面限制不合規的施工行為，事先防控可能造成的水土流失；二是對生產建設項目實施精準監控、高效監管，全面推廣高分遙感、無人機、視頻監控等技術方法，提升監控的及時性、準確性，做到監管全覆蓋；三是監控與執法聯動，通過快速、高效的監控，發現違規項目、違規活動，及時反饋給監督執法機構，進行精準、高效的監管；四是突出重點區域、重點內容，對水土保持重點預防區、重點治理區、水土保持生態紅線區實施全面監控，對水土流失程度屬極嚴重程度類的公路、鐵路、露天礦、林漿紙一體化，屬嚴重程度的機場、核電站、水利樞紐和工業園區等生產建設項目加大監督力度，對大型棄渣場、取土場等水土流失敏感點實施全過程監控監管，堅決防止可能造成的重大生態環境破壞和嚴重水土流失危害；五是加大執法力度，按中央要求堅決制止和懲處破壞生態環境的行為，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度，對各類環境違法違規行為實行零容忍。

4.4 以水土保持監控能力建設為抓手，全面提升保障和支撐能力

2015年中央印發了《生態環境監測網絡建設方案》，明確了建設“天地一體、上下協同、信息共享”的監測網絡目標，中央要求顯著提高信息化能力和保障水平，監測與監管聯動，監測要為監控、管理提供強有力的支撐。2015年《國務院關于全國水土保持規劃(2015—2030年)的批復》(國函〔2015〕160號)明確要求，完善水土保持監測體系，推進信息化建設，加強跟蹤監測、督促檢查和考核評估。2016年水利部編制的《全國水土保持監控能力建設規劃(2017—2020年)》，從體制機制、監測手段、監管方法等方面要求全面提升能力和水平，建立健全與國家生態文明建設要求相適應的綜合監管體系，為政策法規制定、政府決策、目標考核、責任追究等提供支撐和保障。

[1] 楊偉民.建設美麗中國[M]//本書編寫組.黨的十九大報告輔導讀本.北京：人民出版社，2017：371-377.

[2] 本書編寫組.黨的十九大報告學習輔導百問[M].北京：學習出版社,黨建讀物出版社，2017：54-171.

[3] 姜德文，趙輝，鄭梅云.基于大數據支持的建設項目水土保持工作指南與應用[J].中國水土保持，2016(10)：36-39.

[4] 姜德文.水土保持目標責任考核初探[J].中國水土保持，2017(3)：6-9.

[5] 李發鵬，王建平，孫嘉,等.水土保持領域生態環境損害責任追究制度[J].中國水土保持,2017(9)：6-8.

[6] 姜德文.論生態文明建設中的水土保持監測與公共服務[J].中國水土保持科學，2016(6)：131-136.

[7] 楊進懷.北京市生態清潔小流域與美麗鄉村建設[J].中國水利,2014(20)：18-20.

[8] 姜德文，亢慶，趙永軍,等.生產建設項目水土保持“天地一體化”監管技術研究[J].中國水土保持，2016(11)：1-3.

S157

C

1000-0941(2018)01-0001-05

姜德文(1959—)，男，內蒙古阿拉善左旗人，教授級高級工程師，博士，享受國務院政府特殊津貼專家，水利部“5151人才工程”部級人選，水利部綜合事業局首席專家，水利部水土保持監測中心原副主任，長期從事生態保護與水土保持工作。

2017-12-08

(責任編輯 張培虎)