環(huán)境影響評價與排污許可制度銜接研究

鐘石長

（于都縣環(huán)境保護局，江西 贛州 342300）

工業(yè)革命以來，人類在改造自然和發(fā)展經(jīng)濟方面取得了巨大的成就。但與此同時，自然資源的過度開發(fā)利用也造成了嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。相關研究表明，人類經(jīng)濟活動是導致資源能源消耗急劇增長、環(huán)境污染加劇的主要原因。目前，在我國環(huán)境污染源治理工作中，環(huán)境影響評價和排污許可制度是兩個重要的管理制度，是降低不良污染物環(huán)境影響的重要途徑。國務院提出改革環(huán)境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源（位置固定、具有一定規(guī)模、可核查且可監(jiān)測的污染源）的企業(yè)排污許可制度，關鍵在于整合銜接現(xiàn)有各項污染源環(huán)境管理制度，其中一項重要任務是做好環(huán)評與排污許可制度的銜接研究[1]。

1 環(huán)境影響評價與排污許可制度銜接的必要性與相關方法

1.1 環(huán)境影響評價與排污許可制度銜接的必要性

目前，國家印發(fā)了諸多生態(tài)環(huán)境保護政策文件，對現(xiàn)階段環(huán)境治理工作進行規(guī)范，其中便將環(huán)境影響評價制度和排污許可制度列為建設項目的環(huán)境準入門檻。相關建設項目需要在環(huán)評審核通過后方可施行，而在日常經(jīng)營管理事務中，廢水、廢氣、廢料的排放與傾倒也需要符合排污許可制度的相關規(guī)定[2]。

環(huán)境影響評價制度與排污許可制度二者相輔相成，均是貫徹落實國家綜合環(huán)境治理工作相關政策的主要制度，二者的銜接可使得環(huán)境污染治理和污染源管理同步進行，在治污的同時減排，弱化重大環(huán)境影響項目對生態(tài)環(huán)境的影響，對于規(guī)范排污、環(huán)保建設的積極推行具有重要意義。

1.2 環(huán)境影響評價的方法

現(xiàn)階段，環(huán)境影響評價方法可分為定性與定量評價兩種方法，定性評價要求評價人員能夠深刻理解生態(tài)學的基本概念和原理，努力做到熟練、充分地應用生態(tài)學原理分析評價工程建設對生態(tài)的影響。定量化方法則是通過具體的量化標準確定環(huán)境影響評價的具體目標。目前一般采用定性評價與定量評價相結合的方法。常見的方法有列表清單法、綜合評分法、生態(tài)機理分析法、生態(tài)圖法和景觀生態(tài)學分析法等。

定量評價要求明確環(huán)境的基本特性，如對區(qū)域環(huán)境的整體性與區(qū)域性、變動性與穩(wěn)定性、資源性與價值性進行相應的研究。其次對環(huán)境影響按照不同的影響層面進行分析，包括按照影響的來源、影響的效果、影響的性質(zhì)等。通過分析環(huán)境影響評價，得出量化的環(huán)境質(zhì)量評價分、環(huán)境影響預測與評價分等，繼而實現(xiàn)對區(qū)域環(huán)境影響進行全面評價的目標。

2 環(huán)境影響評價與排污許可制度銜接存在的問題

2.1 兩項制度的銜接缺乏制度安排

環(huán)境影響評價制度和排污許可制度在污染源管理方面存在差異，前者重在事前預防，對排放不達標和存在潛在環(huán)境影響風險的項目不予頒發(fā)環(huán)評合格證書，同時督促整改，使其更好地適應環(huán)保制度。而排污許可制度重在事后監(jiān)管，是載明排污單位污染物排放及控制有關信息的“身份證”，許可證是排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法、社會監(jiān)督護法的依據(jù)之一。

環(huán)評工作和排污許可制度的關系密切，但一直以來我國相關監(jiān)管部門對二者的結合重視程度不足，比如環(huán)評結果在排污許可證的頒發(fā)過程中沒有起到相應的作用。而一些既有企業(yè)的排污特征和排污量數(shù)據(jù)也未能應用到之后類似企業(yè)的環(huán)評工作中[3]。環(huán)保評價制度和排污許可制度長期以來獨立運行，二者結合的統(tǒng)籌安排尚不明確，制度不明。

2.2 兩項制度的銜接缺乏技術基礎

環(huán)境影響評價制度和排污許可制度都需要計算待評價項目或企業(yè)的污染源強度，但是二者的計算方法不盡相同。《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》中對于不同污染物類別、強度和污染物產(chǎn)生量以及排放強度等都有不同的規(guī)定[4]。環(huán)境評價制度更傾向于事前管理，因而更加明確考量排放強度的環(huán)境影響，而排污許可制度側重于從污染物排放對水體、土壤、大氣等的事實影響進行定量分析。由此可以看出，這兩項制度的銜接缺乏一定的技術基礎。二者還多有不相匹配的地方，因而目前尚無法實現(xiàn)良好的銜接。

2.3 兩項制度的銜接管理缺乏聯(lián)動機制

環(huán)境影響評價制度和排污許可制度在目前環(huán)保管理體系運行中的聯(lián)動管理存在一定的問題，主要表現(xiàn)在多頭監(jiān)管和“重發(fā)證，輕監(jiān)管”的問題仍然存在。眾所周知，實現(xiàn)環(huán)境影響評價制度和排污許可制度在制度規(guī)范和實施層面的銜接意味著要統(tǒng)一認定和管理標準，對污染源類型和污染物排放水平的確定要形成系統(tǒng)化的管理體系，但是長期以來環(huán)保部門行政監(jiān)管效能以及地方政府環(huán)保立法權的干擾，使得“政出多門”和“多頭監(jiān)管”現(xiàn)象嚴重阻礙了兩項制度標準的統(tǒng)一，環(huán)評標準的改變?nèi)狈εc排污許可制度的聯(lián)動管理，常常造成環(huán)評審核通過的項目在事后監(jiān)管過程中出現(xiàn)排污超標等現(xiàn)象，造成監(jiān)管漏洞和經(jīng)濟損失[5]。

3 完善環(huán)境影響評價與排污許可制度銜接的對策

3.1 制定相應的法律法規(guī)

2017年，國務院頒發(fā)了《國務院辦公廳關于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕81號），作為對《建設項目環(huán)境保護管理條例》的進一步完善和細化，同時也提供了環(huán)境影響評價體系和排污許可制度銜接的基礎。而早在2016年，原環(huán)境保護部《排污許可管理暫行規(guī)定》便從國家層面對排污許可管理進行了規(guī)定[6]。目前，我國在環(huán)境影響評價和排污許可制度分項管理方面的法律法規(guī)已較為完善，加強環(huán)境影響評價與排污許可制度銜接需要從上述制度出發(fā)，在排污許可管理中承認環(huán)評報告書或相關審批文件的有效地位，將依據(jù)環(huán)評合格報告書給相應企業(yè)和項目頒發(fā)排污許可證作為制度性規(guī)定。同時，將排污許可證執(zhí)行情況作為現(xiàn)有工程回顧評價的主要依據(jù)。現(xiàn)有工程應按照相關法律、法規(guī)、規(guī)章關于排污許可實施范圍和步驟的規(guī)定，按時申請并獲取排污許可證，并在申請改擴建項目環(huán)境影響報告書（表）時，依法提交相關排污許可證執(zhí)行報告。這一過程可實現(xiàn)制度保障層面的銜接，使得環(huán)境影響評價與排污許可制度的銜接更有效率。

3.2 結合綠色發(fā)展體系，統(tǒng)一兩項制度的技術基礎

綠色發(fā)展理念在當代環(huán)境治理中經(jīng)過了長期的積淀，生態(tài)環(huán)境保護的總體實現(xiàn)與綠色可持續(xù)發(fā)展的理念有較大的關聯(lián)，可以減少污染源對人類和環(huán)境的風險。社會發(fā)展的綠色化從本質(zhì)上來說是一種針對人類參與改造和利用自然環(huán)境過程長效化、整體式的環(huán)境預防策略，旨在通過技術層面的綠色創(chuàng)新，應用清潔技術、環(huán)保材料，以最大限度地減少生產(chǎn)活動對環(huán)境造成的損害，同時實現(xiàn)環(huán)境效益和經(jīng)濟利益的最大化。而環(huán)境影響評價制度和排污許可制度的銜接在很大程度上也需要以綠色發(fā)展理念作為先導，全面修訂現(xiàn)有環(huán)評導則總綱、各要素導則和行業(yè)導則，簡化、瘦身環(huán)評技術要求，實現(xiàn)環(huán)評與排污許可在技術體系上的銜接。同時，完善《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》中污染物類型、污染物排放量以及環(huán)境影響力的計算方法，實現(xiàn)標準統(tǒng)一，可適用于環(huán)境影響評價制度和排污許可制度的全面銜接，減少制度發(fā)揮過程中的冗余因素，將國家和地方污染物類型、排放標準、環(huán)境質(zhì)量驗收標準等關鍵要素的核算方法寫入較為規(guī)范的技術手冊并與環(huán)境影響評價制度和排污許可制度一同運行，實現(xiàn)標準統(tǒng)一、制度鮮明。

3.3 強化監(jiān)督管理，建立聯(lián)動管理機制

環(huán)境影響評價制度和排污許可制度的全面銜接必然少不了監(jiān)管層面的積極作為，以往環(huán)評工作和排污許可證的發(fā)放由于受到多頭監(jiān)管的影響，無法突出各自的制度特征以便全面銜接工作過程，給環(huán)保工作質(zhì)量帶來一定負面影響。而了全面推進環(huán)境影響評價制度和排污許可制度的銜接，就要強化監(jiān)督管理。

首先，對建設過程進行環(huán)保控制。對建設項目的環(huán)評工作要求其實現(xiàn)低廢、少廢、清潔且高效的生產(chǎn)，建立規(guī)范化的生產(chǎn)空間、可靠的操作與控制流程、良好的衛(wèi)生規(guī)范，符合環(huán)保生產(chǎn)對質(zhì)量、生產(chǎn)環(huán)節(jié)的要求，必要時開展第三方監(jiān)督與管理，實現(xiàn)資源的有序利用和生產(chǎn)過程的環(huán)保化。比如，材料的選用和加工是建筑企業(yè)實施建設過程清潔化的重要環(huán)節(jié)，選擇材料是配合生產(chǎn)、提升建筑物生命周期的必然選擇，因而在選擇材料時要進行全面控制，保證使用簡便，同時具有良好的循環(huán)再利用特性，提高環(huán)境質(zhì)量和減少成本，獲得經(jīng)濟與環(huán)境收益；實行合理的材料閉環(huán)流動，主要包括原材料和產(chǎn)品的回收處理過程的材料流動、產(chǎn)品使用過程的材料流動和產(chǎn)品制造過程的材料流動，以便實現(xiàn)環(huán)境影響評價機制的高效運作[7]。

其次，生態(tài)環(huán)境部負責統(tǒng)一建設建設項目環(huán)評審批信息申報系統(tǒng)，并與全國排污許可證管理信息平臺充分銜接。建設單位在報批建設項目環(huán)境影響報告書（表）時，應當?shù)顷懡ㄔO項目環(huán)評審批信息申報系統(tǒng)，在線填報相關信息并對信息的真實性、準確性和完整性負責，此舉有助于實現(xiàn)環(huán)評工作和排污許可證頒發(fā)工作的政府直接監(jiān)管，利用信息平臺在線采集建設項目信息，避免審批手續(xù)的差異和信息采集方式的差異造成各級地方政府部門環(huán)評工作和排污許可證發(fā)放無法銜接。

最后，要求企業(yè)自覺進行環(huán)保情況檢查，自主提交排污許可證的后續(xù)執(zhí)行情況報告，對環(huán)評措施和落實情況進行主動公示，實現(xiàn)內(nèi)部與外部監(jiān)督體系的完善，促進監(jiān)管體系的效率性提升，使得環(huán)境影響評價和排污許可證制度銜接的最后一環(huán)得以閉合。

4 結語

目前，我國環(huán)境影響評價和排污許可證制度銜接還存在較多的問題，主要表現(xiàn)在缺乏制度安排、缺乏技術基礎以及監(jiān)管不到位。這體現(xiàn)出目前我國環(huán)保工作的規(guī)范化程度不足、環(huán)保工作過程缺乏有效監(jiān)督，同時也要求人們更加重視環(huán)境影響評價和排污許可證制度銜接的研究。本文從明確環(huán)境影響評價和排污許可證制度銜接的法律規(guī)范等方面論述了環(huán)境影響評價和排污許可證制度銜接的對策，以期推動環(huán)保工作規(guī)范開展。