行政審批改革中排污權交易管理工作新思路

李 雷 薛 雅 孫鵬飛 杜一松

（石家莊市公共資源交易中心 河北石家莊 050022）

引言

十九大將“建設生態文明”作為新時代中國特色社會主義必須堅持的基本方略，也明確提出“發展綠色金融”、“建立市場化、多元化的生態補償機制”[1]。建立排污權有償使用和交易制度（以下稱排污權交易），是我國環境資源領域一項重大的、基礎性的機制創新和制度改革，是生態文明制度建設的重要內容，將對更好地發揮污染物總量減排（控制）制度作用，在全社會樹立環境資源有價的理念，促進經濟社會持續健康發展產生積極影響[2]。從排污權交易與現行的環境管理制度銜接上看，排污權交易與環評審批、總量減排（控制）、排污許可證管理以及環境執法檢查密切相關[3]。涉及環境保護部門、行政審批部門和公共資源交易部門，在執行過程中也暴露了邊界不清、內容交叉等問題。在深化行政審批體制和公共資源交易體制改革的重要時期，亟需從宏觀角度系統總結制度間的差異，深入挖掘內在聯系，探討部門銜接的具體路徑，從而更好地適應政府職能轉變，建立便民規范、廉潔高效的審批體制和統一開放、競爭有序的排污權交易市場體系，發揮排污權交易在環境資源配置中的作用。本文以石家莊市排污權交易工作（新建項目）為例進行分析,并提出管理的新思路和新模式。

1 排污權有償使用和交易制度現狀

1.1 排污權交易和環境影響評價、排污許可制度的關系

排污權交易與環境影響評價、總量減排（控制）、排污許可制度密切相關。排污權交易是實現總量控制以及優化資源配置的重要環境經濟手段，是環境管理機制創新的重要體現；環境影響評價是建設項目的環境準入門檻，是申請排污許可證和進行排污權交易的前提和重要依據[4]；排污許可制度是固定污染源環境管理的核心制度，是企業守法、部門執法、社會監督的依據，是企事業單位生產運營期排污的法律依據[5]。

三者相同之處在于執行過程中涉及到對主要污染物總量指標的管理。不同之處在于各自目標管理分工和側重點。環境影響評價、排污權交易、排污許可制度分別側重于總量指標排放量來源核定、交易服務活動實施、排污許可審批。

排污權有償使用是指在滿足區域環境質量要求和排放總量控制的前提下，排污單位按規定繳納排污權使用費或通過交易獲得排污權的行為。排污權交易指在滿足區域環境質量要求和排放總量控制的前提下，排污單位與排污權交易管理機構之間或排污單位之間在指定交易平臺進行排污權指標購買或出售[6]。

環境影響評價指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估[7]，按照《建設項目總量指標審核及管理暫行辦法》，核定建設項目的排放總量指標及替代削減方案等內容[4]。

排污許可證是是確保環境影響評價提出的污染防治設施和措施落實落地的重要保障[4]。核發機關根據污染物排放標準、總量控制指標、環境影響評價文件及批復要求等，依法合理確定排放污染物種類、濃度及排放量[8]。排污許可證是排污權的確認憑證，是排污權交易的管理載體，企業的排污權交易量、來源和去向均應在排污許可證中載明，環保部門將按排污許可證載明的排污權交易量進行監管執法。

1.2 交易和環保、行政審批部門間的關系

為了進一步優化政府機構設置和職能配置，提高行政效能和公共管理服務質量，石家莊市于2017年2月、2017年12月先后成立了行政審批局和公共資源交易中心[9]。排污權交易在實施過程中，涉及的部門有環境保護部門、行政審批部門、公共資源交易部門。環保部門負責建設項目的排放總量指標及替代削減方案的審核、排污權交易市場準入資格的審核以及事中事后的監管；行政審批部門負責建設項目的環境影響評價審批和排污許可證核發（排污權確權）事項；公共資源交易中心負責組織交易服務活動（公開出讓、合同簽訂、費用繳納、交易鑒證等）。

現有的流程銜接和管理模式已經不能滿足當前精簡審批、減輕企業負擔的時代要求。因此，排污權交易工作需要與各項環境管理制度及管理部門做好全方位銜接，依托排污許可制，銜接環境影響評價管理制度，融合總量減排（控制）制度，為排污收費、環境統計、排污權交易等工作提供統一的污染物排放數據，減少重復申報，減輕企事業單位負擔，提高管理效能，形成部門之間的統一流程化管理體系[5]。

2 排污權交易現存問題

2.1 流程設置不合理

部門整合后，由于頂層設計的“零散化”和各部門“各自為政”的體制約束，排污權交易體系呈現出“碎片化”[7]。

一是多級申報。排污單位在排污權交易辦理過程中，需要分別到行政審批部門、環保部門、公共資源交易部門申請，多級申報、效率低下。各部門的交易平臺系統之間互相獨立，對于不同的環節，需要通過不同的平臺分別申報，并沒有實現各系統間的融合和全流程線上管理，造成系統平臺重復設計開發，電子化、信息化的效用低下。

2018年9月3日，以“致敬中國汽保人”為主題，知名汽車后市場社群線上直播訪談欄目“島主有約”特別策劃—走進首屆中國汽車后市場店面運營綜合解決方案展在廣州保利世貿博覽館二號館現場直播室開播，直播活動由優汽(北京新汽聯科技有限公司)、車盟鏈聯盟、《汽車維修與保養》雜志社、中國機械國際合作股份有限公司聯合主辦，優汽小閉環贊助，中國汽車保修設備行業協會支持。優汽CEO張科與《汽車維修與保養》雜志記者作為主持人，對行業協會領導、優質參展企業代表及汽保行業領軍人物進行現場采訪。受訪嘉賓分別分享了新產品、新觀點、汽車后市場發展趨勢等行業熱點話題，重磅觀點一拋出，干貨滿滿。

二是申報材料重復。申報材料重復提交、審查和證明。比如，排污單位基本信息、建設項目基本情況、營業執照、授權委托書等材料。同時，也存在提交同一材料各部門所需的版本不一致的情形。

三是部門銜接不暢。各部門之間流程銜接過程中的共同認定的批準文件設置不合理。目前，企業要先取得環保部門市場準入審核意見、排污權交易意見，到公共資源交易部門進行交易（合同簽訂、繳納費用），在取得繳款憑證之后返回環保部門領取交易意見，最后持環保部門交易意見和公共資源交易部門的繳款憑證辦理污許可申請手續。導致辦事企業跑彎路、跑回路。

2.2 排污權交易辦理時間節點和有效期不明確

排污權交易過程中涉及的時間概念主要包括有效期、有償使用收費年限、交易年限、閑置期、建設期等[10]，時間節點多且不確定性大。一是排污權交易辦理及指標獲取時間不明確。當前，排污權指標核算和總量指標調劑、確認作為環評審批的一項并聯審核內容。根據《河北省排污權有償使用和交易管理暫行辦法》（冀政辦字〔2015〕133號）規定，新建、改建、擴建項目新增排污權，必須在建設項目試生產前通過排污權交易獲得[6]。2017年7月16日，國務院發布《關于修改<建設項目環境保護管理條例>的決定》（國令第682號），取消建設項目試生產審批，取消環境保護部門對建設項目環境保護竣工驗收的審批，建設單位按照規定自主驗收[11]。所以，建設項目排污權交易相關時間節點模糊，會造成以下情形：（1）排污權交易在環評審批之前，當環評不能通過審批時，造成排污權交易收費不合法；審批過程中環評總量指標發生變更，會造成環評批復量與排污權交易量不統一。（2）排污權有效期時間起點不明確，如果以簽訂合同或者完成交易之時為起點，可能會出現排污單位取得排污權后，工程建設期時間較長，導致排污權閑置時間過長，降低市場活躍度；如果以排污單位實際產生排污行為之日起開始計算，沒有可以共同認定的確切時間。

二是排污權有效期與排污許可證有效期不一致。根據《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》《控制污染物排放許可制實施方案》和《排污許可管理暫行規定》（環水體〔2016〕186號），排污權有效期設置為5年，現有企業自核定初始排污權當年起計算，新（改、擴）建項目自試生產當年起計算[2]。排污許可證自發放之日起生效，首次發放有效期為3年，延續換發為5年[5]。排污權交易辦理時間節點和有效期不明確，不僅造成排污單位之間的不公平，而且增加管理成本、降低政府公信力，不能充分發揮排污許可證是排污權交易的確權憑證的作用。

隨著排污許可制度按行業分步實現對固定污染源的全覆蓋、排污權交易二級市場的建立，需要在最大程度保證公平和效率的基礎上，明確并統一辦理時間節點和有效期認定問題，對于落實排污許可證是排污權的有效載體將奠定良好基礎。

2.3 交易指標量和排污許可量不統一

環境影響評價、排污許可及排污權交易工作的交叉點是排污指標量。嚴格來講，排污單位通過排污權交易獲取的指標量不能作為排污單位排放污染物的合法依據，企業的合法排放量通過排污許可證體現，交易指標量和排污許可量如何實現對應統一，是排污權交易管理過程中的一個技術難題[3]。

交易指標量、環評給出的總量指標均依據《建設項目主要污染物排放總量指標審核及管理暫行辦法》采用污染物排放標準（或績效值）進行核算，現已實現兩者的統一；根據《排污許可證管理暫行規定》[8]和《排污許可證申請和核發技術規范總則》[12]要求，2015年1月1日及以后取得環評審批意見的排污單位，排污許可量根據污染物排放標準、總量控制指標、環境影響評價及批復要求等合理確定[8]，目前石家莊市采用上述核算數據綜合取小值的方法確定排污許可量。

排污許可與排污權交易指標量的不一致，會極大增加管理部門對指標動態管理的難度，影響二級市場的有效運轉，而且不能充分發揮排污許可證作為排污權交易的確權憑證的作用。

2.4 適用范圍不一致

環境影響評價和排污許可分別按照《建設項目環境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》進行審批管理，排污權交易目前在國家層面沒有明確的名錄，河北省目前按照行業類別和排污量的不同確定交易范圍分類管理，對污染物新增排放量在0.1噸/年以下和城市基礎設施中污水集中處理及生活垃圾集中處置的新、改、擴建項目，不再進行排污權交易[13]。管理范圍不同導致制度之間不能很好銜接，出現有排污權無排污證或有排污證無排污權的情形。

3 建議

3.1 合理優化排污權交易全流程

一是將排污權交易業務實現“一站式”辦理，通過一個服務窗口、一個平臺網站，實現窗口綜合受理、部門分類審批、窗口統一出件。

企業只需進行一次申報，窗口將申報信息及材料同時分發給環保部門、交易部門、行政審批部門，各部門并聯審批。厘清不同部門的邊界，明確工作職責，并做好協調溝通，最終出具互認的意見。同時，對提交的申報材料進行整合，刪減重復冗余材料，精簡統一材料格式。提交一次材料，不同部門共同分享、各自辦理，一方面減輕企業負擔，另一方面提高辦理效率。

二是環保、交易、行政審批三個部門出具的意見需要互通互認，提高溝通協調效率。環保部門主要出具排污權交易市場準入資格審核意見，內容包括：是否符合環境質量要求、是否需要交易、是否有總量指標來源、是否跨區域交易、排污權交易總量指標等內容；公共資源交易部門主要出具排污權交易鑒證書、交易合同、審核意見，內容包括交易方式、交易合同、成交價格等信息；行政審批部門主要出具環評審批意見及排污許可證。

共同文件認可整合后，即：環保部門出具的市場準入審核意見（同時行政審批部門出具環評審批意見）由公共資源交易中心認可后進入組織交易服務流程，公共資源交易中心出具進場審核意見后，經行政審批部門認可后進入排污許可審批程序，行政審批部門審核確定排污許可量后，公共資源交易中心（組織簽訂合同完成繳費后）和行政審批部門分別出具排污權交易鑒證書和排污許可證。

因此，建議依托現有行政審批大廳整合為“一站式”業務辦理大廳、形成各部門合署辦公的線下全流程排污權交易模式。同時整合各部門線上系統平臺，通過構建全市公共資源交易系統平臺為基礎，將環保總量核定系統、排污許可管理系統進行有機整合，形成數據互通、分權管理的排污權交易全流程綜合平臺。

通過業務辦理事項和流程的優化重組與整合再造，使排污權交易業務逐步實現從“線下集中辦公”到“線上網絡辦公”標準化集中管理的飛躍，實現信息互聯、數據共享、網上審批互通的線上全流程排污權交易模式。

3.2 明確排污權交易辦理時間節點和有效期

依托“一證式”固定污染源環境管理的核心制度，逐步形成排污權與排污許可證有效期限的統一動態管理，可以更大限度的信息共享，節省大量的管理成本，實現科學高效的管理。

建議將排污權交易辦理限定在兩個時間節點之間，一是向行政審批部門申請環評審批（同時向環保部門申請排污權指標總量核定）之日，二是產生實際排污申請辦理排污許可證之日，在此期間完成排污權交易。即：環評審批（總量核定）、交易申請-交易組織（公開出讓）-排污許可審批（許可總量核定）、交易費用結算和鑒證。同時，企業應綜合考慮建設項目的建設周期和排污權交易市場指標供需情況，選擇合理的時間節點申請辦理排污權交易。

排污權的有效期可設置為從實際產生排污行為之日起計，即與排污許可證有效期限一致。同時，將排污權有償使用費繳納年限和周期與排污許可證核發年限協調一致。

3.3 優化總量減排（控制）、排污許可與排污權交易制度的銜接

建議一是推動總量控制、排污許可與排污權交易制度的協同改革。取消或打破現有總量減排指標、指標調劑模式，充分發揮總量減排指標紐帶角色作用，將年度計劃總量減排指標與總量控制指標掛鉤，建立基于排污許可的固定污染源行業排放總量減排計劃。在排污許可量、排污權交易指標核算銜接時，減排指標任務下達后，以污染源為減排單位，將五年的減排指標直接分配到排污單位，分年度核算排污權交易量和排污許可量，在核算排污許可量和排污權交易量時直接先行核減總量減排指標（見下例）。逐步實現由行政區域污染物排放總量減排向排污單位污染源排放總量減排轉變，控制的范圍逐漸統一到固定污染源[5]。二是全面停止政府預留和出讓排污權，鼓勵發展二級市場。依托環保部門提供的環境統計指標排放量、減排指標任務和市場供需情況，在公共資源交易平臺建立唯一的排污權交易指標儲備庫和高度市場化的排污權交易指標出讓預算管理體系。三是排污權交易與環境質量指數（AQI）掛鉤。以空氣質量指數年度考核排名情況，確定市場指標出讓計劃（或交易方式）和排污權有償使用和交易費用的收繳比例：各縣、（市）區排名倒數的按基準價的2倍、居中的按1.5倍、第一的按交易基準價收繳或實行競價交易方式。通過實現排污權交易和各環境管理制度的協同改革和有機銜接，達到改善環境質量和優化環境資源配置的目的。

例：2015年某排污單位（2016年投產運行）環評排放總量指標為100噸/年，2016、2017、2018年下達減排任務指標分別為基數的5%、5%、5%，那么排污權交易量和排污許可量應為95噸/年、90噸/年、85噸/年（以上數據均為假設），實現污染源減排指標源頭控制、環評、排污權和排污許可指標的有機銜接，同時，也有效解決了排污權有效年限和繳費周期與排污許可證核發年限協調一致的問題。

除此之外，逐步將排污權交易范圍與《固定污染源排污許可分類管理名錄》統一銜接，實現排污權交易與排污許可的“權證統一”分類管理[4]。

結語

通過排污權交易流程優化、管理部門銜接和各項環境管理制度協同改革等措施，建立起設置科學、有機銜接、運行高效、精簡合理、管理精準的“一站式”排污權交易管理體系。