社保資金的又一道保障

文／謝 九

國有資本劃轉社保基金，短期之內對于我國的社保體系不會帶來明顯的影響，主要意義在于未雨綢繆，預防我國養老金體系未來可能出現的兌付風險。

2017年11月18日，國務院發布《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，這項討論多年的社保改革方案終于正式出爐。

按照《方案》規定，將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍，劃轉比例統一為企業國有股權的10%。劃轉的中央企業國有股權，由國務院委托社保基金會負責集中持有，單獨核算，接受考核和監督。

如果不考慮商業保險，我國的養老保險主要由三個部分構成：一是基本養老保險，目前結余大約為4萬億元，主要由各地方政府控制，這是我國養老體系的主力支柱；二是全國社會保障基金，專門用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑，屬于戰略儲備基金，目前總體規模大約1.6萬億元；三是企業年金，也就是職工單位自辦的補充保險，截至去年年底，企業年金的總體規模首次突破1萬億元。

此次國有資本劃轉社保基金，主要是補充全國社會保障基金，從承接對象來看，就不難理解，此次改革對于當前的社保體系沒有實質性影響，主要還是著眼長期，希望解決的是將來養老體系的可持續發展問題。

可持續問題已經成為我國目前養老體系的最大挑戰。我國人口老齡化壓力越來越大，上世紀90年代我國養老保險的撫養比是5∶1，也就是5個參保人養1個退休人員，但是現在的撫養比已經降到了 2.8∶1，即 2.8個人養1個人，未來撫養比還會繼續下降，在這樣的大趨勢之下，養老金的可持續問題已經迫在眉睫。另外，我國的養老金缺口壓力也越來越大，雖然從整體上看全國范圍內尚有結余，但這是建立在大量財政補貼的基礎上，而且不同省份之間貧富差距極大，根據人社部公布的數據，2016年收不抵支的地區增至7個，其中黑龍江負債高達232億元。

解決養老體系的可持續問題，長期依靠財政補貼顯然不是辦法。理論上而言，提高養老金繳費率最能起到立竿見影的效果，但是目前我國“五險一金”的繳納標準已經處于很高的水平，繼續提高繳費率將會大幅增加企業和個人的負擔，尤其是最近幾年，降低社保繳費標準已經成為大勢所趨。去年國務院常務會議提出：“從 2016年 5月 1日起兩年內，階段性降低企業社保繳費費率和住房公積金繳存比例，為市場主體減負、增加職工現金收入。”在社保繳費率下調的大背景之下，解決養老體系的可持續問題只能尋找別的出路，實力強大的國有企業自然進入人們的視野之中。最近幾十年來，隨著中國經濟的高速增長，國有企業迅速做大做強，積累了豐厚的利潤，去年全年，我國國有企業實現利潤總額為23萬億元，今年前10個月，國有企業利潤總額接近24萬億元，同比增長24.6%。理論上而言，國有企業屬于全民所有，對于解決養老體系的難題也責無旁貸，國務院此次發布《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，也明確提出“充分體現代際公平和國有企業發展成果全民共享”。

按照國務院的文件，此次國有資本劃轉“首先以彌補企業職工基本養老保險制度轉軌時期因企業職工享受視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口為基本目標”，所謂享受視同繳費年限形成的缺口，主要是指上世紀90年代全國推行企業職工基本養老保險改革時，當年大約2000萬的退休人員以前沒有繳納保險金，但是視同繳費，由此形成了養老保險轉軌時期的制度成本。此次劃轉10%的國有股權，首要目的是為了彌補這部分缺口，“今后，結合基本養老保險制度改革及可持續發展要求，若需進一步劃轉，再作研究”。

全國社保基金2000年成立以來，曾經有過兩次國有資本補充社保基金的舉措：第一次是2001年的減持國有股籌集全國社保基金。當年6月份，國務院發布《減持國有股籌資社會保障資金管理暫行辦法》，要求“新發、增發股票時，應按融資額的10%出售國有股”。此舉本意是為了充實社保資金，但是忽略了對于股市的沖擊，國有股減持最終引發股市大跌，于當年10月份被緊急叫停。

2009年，財政部、證監會等部委發布《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，規定國有股份有限公司首次公開發行股票并上市時，按實際發行股份數量的10%，將上市公司部分國有股轉由全國社會保障基金理事會持有。此次轉持吸取了2001年國有股減持的教訓，規定了嚴格的禁售期，加上規模總量不大，因此對于股市沒有形成明顯沖擊。不過，由于大部分大型國有企業已經上市完畢，已經上市的國有企業并不承擔劃轉股權的義務，因此實際轉持規模并不大，對于解決養老體系的實質作用也相對有限。

過去幾年，業界一直呼吁在國有股權劃轉社保基金上實施更大力度的改革，十八屆三中全會首次提出劃轉部分國有資本充實社會保障基金，今年十九大召開之后，國有資本劃轉社保基金開始正式實施。和2009年的辦法相比，此次覆蓋的央企范圍大大提升，不再局限于新上市企業，“將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍”。

此次國有資本劃轉將會極大充實社保基金的賬戶，能夠實質性提升社保基金未來應付養老風險的能力。截至去年年底，我國國有企業總資產132萬億元，所有者權益接近45萬億元，按照10%的劃轉比例，對應的劃轉規模大概超過4萬億元，考慮到“公益類企業、文化企業、政策性和開發性金融機構等”不在劃轉之列，實際劃轉資產規模可能在3萬億元左右。目前我國社保基金規模為1.6萬億元，基本養老金規模為4萬億元，經過此次劃轉之后，社保基金的規模有望超過基本養老金。

由于社保基金的作用主要著眼長期，因此，國有資本劃轉社保基金之后，主要收益來源將是股權分紅，社保基金扮演長期財務投資者的角色；其次，社保基金會經批準也可以通過國有資本運作獲取收益。另外，社保基金會等承接主體要履行3年以上的禁售期義務，并應承繼原持股主體的其他限售義務。考慮到社保基金變現對股市的潛在沖擊，劃轉部分國有資本充實社保基金，主要劃轉對象是中央和地方企業集團的股權，一般不涉及上市企業。

對于此次國有股權劃撥社保基金，財政部表示這并不意味著要通過大量變現國有資本用于彌補企業職工基本養老保險基金缺口。雖然從短期來看，社保基金主要依靠股權分紅來獲取收益，但是相比股權自身的價值，股權分紅的收益終究有限，如果劃轉股權不能變現，對于社保基金而言也就只是“紙上財富”。因此從長期來看，國有資本的變現可能還是難以避免，尤其是如果未來我國的養老體系出現兌付缺口，需要社保基金應急時，最終有可能不得不通過大規模變現國有資本來實現。