深度解讀萬億國資劃轉社保

文／周瀟梟 危昱萍

雖有個別省份出現養老保險基金結余“耗盡”的現象，但國資劃轉社保明確不會大量變現，不會用于應對短期支付壓力。

外界高度關注的社保改革，正在一點點破局。

2017年11月18日，國務院對外公布《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，明確將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍，目前統一劃轉比例為企業國有股權的10%。

方案明確，首先以彌補當年轉軌時期形成的基金缺口為基本目標，劃轉比例統一為10%。今后，若需進一步劃轉，將再做研究。

財政部隨后解讀表示，劃轉國資是一項長效機制，劃轉之后收益主要來源于股權分紅。當前我國養老保險基金有較大結余或存量，短期內不會變現國有資本。

劃轉的中央企業國有股權，由國務院委托社保基金會負責集中持有。全國社保基金會成立的主要職能，就是運營養老金戰略儲備基金。截至2016年底，社保基金會為未來基本養老金缺口準備的戰略儲備基金權益約為1.6萬億元。

國資的劃轉，將為養老金提供更多儲備資金。業內專家估算，劃轉國資規模可能超4萬億。財政部9月底數據顯示，全國國企（刨除金融類國企）所有者權益超50萬億元。加上金融類國企，刨除掉公益類、文化類國企，按10%比例計算，劃轉國企所有者權益有望達到4萬億元。

這無疑將緩解養老保險基金的支出壓力。不過，也有業內專家表示，劃轉社保的國資，其收益主要來自股權分紅。國企效益年度間有變動，國企分紅狀況也存較大差異，國資劃轉社保帶來的年度收益不好測算。

為什么：彌補歷史缺口

2017年5月份，全國社保基金理事會理事長樓繼偉在該機構第六屆理事大會第一次會議上，對外透露了這一消息——2017年“全力配合財政部完善劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案，推動劃轉實施方案按期出臺”。

國資劃轉社保，為業內討論多年的改革方向。地方實踐的并不多，山東是全國第一家，也是目前唯一的一家——山東2015年分兩批將省管企業30%的國有資本劃轉山東社保基金理事會持有，2015年總計劃轉國有資本180億元。

缺乏全國層面的改革方案，一直是此項改革推進的一大制約。此番國務院方案的出臺，為國資劃轉社保改革鋪平了道路。

《方案》明確，將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍。公益類企業、文化企業、政策性和開發性金融機構以及國務院另有規定的除外。

劃轉比例方面，目前統一為10%，首先以彌補企業職工基本養老保險制度轉軌時期因企業職工享受視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口為基本目標。

財政部相關負責人表示，之所以定10%的比例，是綜合企業職工基本養老保險基金缺口測算情況、基本養老保險制度改革正在推進以及國有企業發展現狀。

何謂“視同繳費年限政策”形成的基金缺口？社科院財經戰略研究院研究員汪德華表示，1997年全國推行企業職工基本養老保險時，轉入資金大概是600多億元，當年退休人口約2000萬人。這些退休人員以前沒有繳納保險金，視同繳費；除此之外，還有未退休但接近退休的人群等，這些都是轉軌形成的“歷史欠賬”。

武漢科技大學金融證券研究所所長董登新表示，改革開放前的社保叫勞動保險制度，當時不用繳費。從1991年試點、1997年全面推開企業職工基本養老保險，這需要單位、個人繳費。1997年之前沒有繳費的公民，將他們視同繳費公民——社保制度從無到有，形成了轉制成本。

怎么花：進行戰略儲備，不會大量變現

除了歷史欠賬外，隨著我國老齡化的加劇，養老保險基金支出壓力也在逐漸加大，區域分化明顯。

如我國養老保險基金年度“收不抵支”的省份數量在增多。根據人社部公布的數據，2016年收不抵支的地區增至7個。其中，黑龍江“負債”約232億元。

人社部數據顯示，企業職工養老保險基金可支付月數逐年下降，2016年全國平均可支付月數為17.2個月，比2015年下降0.5個月。其中，可支付月數不足10月的地區較2015年增加2個。

公共財政補貼力度在逐年提高。從1998年以來，中央財政累計對企業養老保險基金投入2.57萬億元。2016年，中央財政對企業養老保險基金補貼額度超4000億元，同比增長19.2%；2016年各省市縣財政投入合計668億元，同比增長79.6%。

盡管我國養老保險基金支付壓力在加大，在財政加大補貼以及多年資金積累下，企業養老保險基金整體仍有結余。截至2016年，企業養老保險基金累計結余約3.7萬億元，比上年增長8.4%。

雖有個別省份出現養老保險基金結余“耗盡”的現象，但國資劃轉社保明確不會大量變現，不會用于應對短期支付壓力。

財政部相關負責人表示，國有資本的收益主要來源于股權分紅，由社保基金會等承接主體持有。今后，由各承接主體的同級財政部門統籌考慮基本養老保險基金的支出需要和國有資本收益狀況，適時實施收繳。目前，我國企業養老保險基金總體上有較大規模的結余，基本養老保險基金有相當存量，短期內財政部門不會對劃轉的國有資本實施收益收繳，不會導致承接主體變現國有資本。

財政部明確，劃轉建立的是補充社保基金的長效機制，隨著國有資本的做強做優做大，將更好地體現國有企業發展成果全民共享，更好地保障和改善民生。在《方案》實施的過程中，不會也不允許出現大量變現國有資本的情況。

中國勞動和社會保障科學研究院院長金維剛接受媒體采訪時表示，劃撥國有資本充實社保資金，主要是解決國有企業職工基本養老保險制度初期遺留的已經參加工作的企業員工沒有繳費而視同繳費形成的缺口問題，有利于實現養老保險制度的可持續發展，為應對未來我國進入人口老齡化高峰時期養老保險基金支出壓力不斷增大而做好戰略儲備。

金維剛表示，作為戰略儲備資金，這筆專項資金不會輕易動用，主要是應對未來之需。動用儲備資金必須從長計議，目前短期內不需要動用。何時使用主要取決于未來我國城鎮職工養老保險基金的收支狀況和財政補助狀況。

劃多少：超3萬億國資劃轉

此次方案還明確了國資劃轉承接主體。

中央層面，劃轉的中央企業國有股權，由國務院委托社保基金會負責集中持有，單獨核算，接受考核和監督。條件成熟時，經批準，社保基金會可組建養老金管理公司，獨立運營劃轉的中央企業國有股權。

地方層面，劃轉的地方企業國有股權，由各省級人民政府設立國有獨資公司集中持有、管理和運營。也可將劃轉的國有股權委托本省（區、市）具有國有資本投資運營功能的公司專戶管理。

國資劃轉將分步推進。第一步，2017年選擇部分中央企業和部分省份開展試點。中央企業包括國務院國資委監管的中央管理企業3至5家、中央金融機構2家。試點省份的劃轉工作由有關省（區、市）人民政府具體組織實施。第二步，在總結試點經驗的基礎上，2018年及以后，分批劃轉、盡快完成劃轉工作。

10%的國有股份劃轉，會帶來多大的資金量？董登新表示，依據國資委的數據，截至2017年6月30日，全國國企總資產約140萬億，所有權益約50萬億，按照10%來劃轉大體相當于10萬億左右的資產，對應大約3萬億-5萬億的權益。保守來估計，如果2018年底這輪國資劃轉到位，有3萬億左右。

另有專家估算，劃轉國資凈資產規模可能超4萬億。據財政部2016年底數據，刨除金融類國企的全國國有企業所有者權益約45萬億，按10%的比例劃轉可能達到4萬億元（加上金融類國企，刨除公益、文化類國企）。按5%收益率來計算，2016年大致可貢獻2000億元利潤，這相當于2016年全國企業職工基本養老金收入的7%。

不過，也有專家指出，由于劃轉社保的國資收益主要來自股權分紅，受制于國企分紅比例，實際劃轉規模可能會打折扣。

中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈接受媒體采訪時表示，除了個人繳費、財政補貼、社保基金戰略儲備等渠道，此次劃轉部分國有資本充實社保基金無疑形成社保基金來源的重要渠道，更多渠道籌集資金，會有效緩解未來養老保險基金支出壓力。

金維剛表示，這一舉措有助于保障廣大職工合法權益，讓大家對城鎮職工養老保險制度運行的前景充滿信心。劃轉方案實施以后，國有資本將成為全國社保基金的重要資金來源，成為未來百姓如期領取養老金的重要保障。