將水土流失面積消長率作為水土保持目標責任制考核指標的研究

寧堆虎，杜鵬飛，屈麗琴(國際泥沙研究培訓中心/中國水利水電科學研究院，北京 100048)

實施地方政府水土保持目標責任制考核，是水土保持法明確的重大制度之一。十八大以來，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發了 《生態文明建設目標評價考核辦法》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等一系列重要文件，黨的十九大又提出“實行最嚴格的生態環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式”“加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度”等重大制度。這些都需要一套科學合理、能夠大范圍推廣應用的水土保持工作考核指標。近幾年，部分省級政府對縣級政府的目標考核中納入了水土保持工作內容，但因考核指標設置不夠科學合理，考核分數不能拉開檔次，致使考核的效果不理想，作用不明顯。為此，我們近兩年多次赴地方實地調研，同時廣泛征求有關管理人員和專家的意見，提出了一套簡單易行又客觀全面的水土保持目標責任制考核指標。

1 現有考核內容和指標

考核內容設置。目前是由省級水行政主管部門牽頭對縣級政府或業務部門實施考核的，考核內容相對全面，包含了水土流失治理、預防保護、水土保持宣傳等；將水土保持納入政府綜合目標考核或專項考核的，則大部分只有水土流失治理任務完成情況一項考核內容。

考核指標設置。對水土流失治理情況，大部分地方采用水土流失治理任務完成率作為考核指標；對預防保護情況，大部分地方將水土保持方案申報率、實施率和水土保持設施驗收率作為考核指標；對水土保持宣傳工作，一般以主流媒體正面報道的新聞數量作為考核指標。

水土流失治理任務完成率作為水土流失治理任務完成情況的考核指標比較合適，可以進行客觀的核查。而將水土保持方案申報率、實施率和水土保持設施驗收率作為預防保護方面的考核指標則不盡科學，受項目規模、實施主體、監管能力等因素的影響，應當申報方案的項目數量很難確定，相應的申報率、實施率和驗收率也就難以準確反映地方政府在水土保持預防監督方面的工作情況。

在省級水行政主管部門組織實施的考核指標中，有一些地方包含水土流失面積和強度變化等難以量測或因自然因素導致結果差異的指標，或者含有“領導重視”“工程建設管理”“預防監督管理”等需要進一步分解或難以定量化的主觀性指標。對于不能具體定量化的主觀性指標，實際考核時只能由考核人以個人掌握的情況進行打分，往往難以拉開檔次，也難以得到考核對象的認同，無法真正起到以考核推動實際工作的作用。

考核實施主體的層級越高，要求納入考核的內容和指標就越少，目前水土保持工作能夠納入省級綜合考核的大多數只有1個指標。國家發展改革委、國家統計局、環境保護部、中央組織部制定的《綠色發展指標體系》中只納入了“新增水土流失治理面積”1個指標，《生態文明建設考核目標體系》中目前尚沒有直接的水土保持指標。

在政府綜合目標考核中，只列入新增水土流失治理面積或水土流失治理任務完成率，多數地方往往只考核已有水土流失治理完成情況，沒有涉及預防保護的內容，容易產生錯誤的工作導向，出現邊治理邊破壞的局面，這與水土保持“預防為主、保護優先”的工作方針是相背離的。

2 建議將水土流失面積消長率作為水土保持考核指標

經充分討論，我們提出了水土流失面積消長率的概念，并建議將其作為考核地方政府水土保持目標責任制完成情況的指標。

水土流失面積消長率是指某一時段某一行政區域內水土流失治理面積與人為水土流失增加面積的差值占其行政區面積的比例。具體公式為：

水土流失面積消長率=

水土流失面積消長率為正數，表明該地區水土流失治理面積大于人為水土流失增加面積，水土流失面積為凈減少；若為負數，則表明該地區人為水土流失增加面積大于水土流失治理面積，水土流失面積為凈增加。

將水土流失面積消長率作為地方政府水土保持目標責任制完成情況的考核指標，主要出于以下幾個方面的考慮：一是該指標易于理解，影響因素明確，便于定量化測量和考核，并可由第三方進行客觀公正的評估；二是該指標既能滿足“可量化、可分解、可布置”的基本要求，便于工作布置和考核，也能滿足“自上而下定任務，自下而上報完成，再自上而下核數據”的要求；三是該指標較好地消除了降雨等自然因素導致的水土流失面積增加或減少，將考核的重點放在人為因素的影響上，只要地方政府重視水土保持工作就可得到較好的考核結果；四是該指標可同時反映水土流失治理和預防保護兩方面的工作內容。

3 考核指標的具體說明

計算水土流失面積消長率的關鍵是量測特定區域特定時段內的水土流失治理面積和人為水土流失增加面積這2個參數。

水土流失治理面積可以明確為在水土流失區對已有水土流失采取的各項治理措施面積的總和。其中應注意以下幾點：一是在非水土流失區采取經果林種植等，不能起到減少水土流失面積作用的，不應作為治理面積。二是對考核時段開始前已有的生產建設活動造成的人為水土流失面積，在考核時段內對其進行治理的，應當計入治理面積。在考核時段內因生產建設活動新增加的水土流失面積，不是已有水土流失，對其采取的預防和治理措施不計入水土流失治理面積。三是在水土流失區采取橫坡耕作、留茬覆蓋等防治措施的，雖然這些措施無法長期保存，但又確實發揮了控制水土流失的作用，在年度考核中，這些措施的面積應以一定的比例折算為當年水土流失治理面積。四是采取封育保護措施，實施面積大，與坡耕地整治、溝道治理等措施相比投入相對較小，又是長期發揮作用的治理措施，年度考核時，也應以一定比例折算為當年水土流失治理面積。

人為水土流失增加面積可以明確為因對生產建設活動水土流失防治工作不到位而增加的水土流失面積。實際操作時，應注意以下幾點：一是明確界定測算的范圍，新增水土流失面積必須是依法納入監管的生產建設項目和活動，應當采取防治措施但實際沒有采取措施增加的水土流失面積，不是所有生產建設活動，如一定規模以下的村民自建房屋導致的小范圍水土流失不應計入新增流失面積；二是上級政府根據控制人為水土流失的實際需要，考核時可以規定必須納入水土保持監管的生產建設項目類型和規模，如目前山區、丘陵區大規模的農林開發和鄉村公路建設，造成了較為嚴重的人為水土流失，但很多地方沒有將這些建設項目和生產活動納入水土保持監督管理，在考核時可以明確將此類建設活動引起的人為水土流失面積計入考核范圍，引導地方強化水土保持監管；三是因自然因素引起的滑坡、泥石流和崩塌等不計入人為水土流失增加面積，主要是考核人為因素作用的結果，這些自然災害大多數不是人為努力可以控制的，或者人為控制相當困難。

4 考核指標的靈活應用

水土流失面積消長率可以根據考核對象、區域和時段靈活應用。考核對象可以是中央對省級政府，也可以是省級政府對縣級政府。考核區域可以是全部行政區域范圍，也可以是國家重點防治區范圍。對平原區和山丘區過渡地帶的縣級行政區，可以只對山丘區部分進行考核，相應地將計算公式中的“行政區面積”改為“山丘區面積”。考核時段可以年度為周期，即特定區域內年度水土流失面積消長率，用于對地方政府年度水土保持工作的考核；也可以5年為一個考核周期，對某屆地方政府任期內的水土保持工作進行考核。在具體的考核中，可依據各地的實際情況，將水土流失面積消長率折算成相應的考核分數。

考核指標的設置，可以根據考核工作的實施主體和考核的導向，將水土流失面積消長率計算公式分解為水土流失治理率和人為水土流失增加率兩部分，分別賦予相應的考核分數。其中，水土流失治理率為水土流失治理面積與行政區面積的比值，人為水土流失增加率為人為水土流失增加面積與行政區面積的比值。如預防保護任務重而治理任務相對較輕的國家水土保持預防保護區，可以只考核人為水土流失增加率。也可以通過考核有導向性地強化預防保護工作，將人為水土流失增加率部分賦予更高的分數。

對自然條件差異較大的對象進行考核時，可根據不同類型區區別對待，盡可能消除自然因素差異對考核結果的影響。也可以將自然條件相近的歸為一類，同一類型內相互比較。如中央對省級考核時，黃土高原區涉及的省區和青藏高原凍融侵蝕區涉及的省區就應當區別對待，凍融侵蝕區有大面積的無人區或人類活動強度相對較低的區域，考核時可以將其從考核面積中扣除，只考核人類活動強度相對較高的區域。

5 考核指標的量測

目標考核必須有“自上而下定任務，自下而上報完成，再自上而下核數據”的完整過程。目前的水土保持考核一般為省級政府對縣級政府的考核，下一步應當盡快開展中央對省級政府的考核。考核中最關鍵的環節是對水土流失治理面積和人為水土流失增加面積的量測。

“自下而上報完成”時，縣級政府可依據當年治理任務完成情況和監管情況，通過實地量測，在一定比例尺的地圖上勾繪圖斑和量測面積，上報時可以將圖斑、統計表格和說明一并上報，作為上級復核的依據。

“自上而下核數據”時，水土流失治理面積可以在縣級上報的基礎上對治理圖斑抽樣核實，也可以全面核實。人為水土流失增加面積則需要在選定區域內進行全面核實，如省級政府對縣級政府考核時，可以通過高清遙感影像對整個縣級行政區考核期內新增加的生產建設項目和人為活動擾動圖斑進行全面核實，也可抽查核實其中的一個或幾個鄉鎮，通過遙感影像或無人機航拍等對抽查鄉鎮范圍內的生產建設項目和人為活動擾動圖斑進行全面核實。

6 問題討論

第一，水土流失面積消長率指標是針對國家生態文明考核和政府綜合考核需要提出的，旨在用一個能夠客觀量化的指標反映水土流失治理和生產建設項目監督管理水平兩方面的工作內容。目前一些地方是由水行政主管部門以政府名義組織實施的水土保持工作考核，這類考核可以納入較多的內容和指標，可以將預防保護、綜合治理、監測規劃、宣傳投入等均作為考核內容，按照“可量化、可分解、可布置”的要求選擇相應的指標，也可以將本文提出的水土流失治理率和人為水土流失增加率，分別作為綜合治理和監督管理的考核指標。

第二，水土流失面積消長率只考慮了人為水土流失治理面積和人為水土流失增加面積這兩個相對易于核實的指標，考核的面積僅限于采取水土保持措施的面積和人為新增加的水土流失面積。實際上，當地群眾生產生活方式的變化、政策因素、自然因素等都會導致水土流失面積的消長，這些因素引起的水土流失面積和強度的定量計算涉及土壤、植被和耕作措施等因子的人工賦值。人工賦值會在一定程度上影響考核結果的客觀性，并且其數據采集量和計算工作量也比較大，可以通過水土保持調查或普查進行全面了解。

第三，水土流失治理面積和人為水土流失增加面積沒有考慮治理的程度和可能達到的效果，一些治理措施可能難以達到完全控制水土流失的效果，一些坡地的經果林開發等措施在實施的初期還可能增加水土流失量。如考慮這些因素，將使考核變得比較復雜和難以操作，故本文提出的水土流失治理面積和人為水土流失增加面積均是簡單化對待。

第四，封育保護、橫坡耕作、留茬覆蓋等防治措施，應以一定比例計入年度水土流失治理面積，具體考核中應以多大比例計列，應做進一步的科學分析和研究。如各地的封育保護措施計列比例，應考慮封育保護實施的具體措施類型和相應措施下水土流失地塊能夠轉化為非水土流失面積的年限，分年限計列措施；橫坡耕作和留茬覆蓋等措施可考慮單位面積投入與一般綜合治理措施單位面積投入之比，以此比例計列橫坡耕作和留茬覆蓋等治理措施面積。