水土保持設施驗收中第三方機構工作探討

姜德文(水利部 水土保持監測中心，北京100053)

1 國務院行政審批改革及轉變驗收方式后的監管要求

根據國務院深化改革的統一部署，2017年9月《國務院關于取消一批行政許可事項的決定》(國發〔2017〕46號)明確取消了生產建設項目水土保持設施驗收的行政許可，即由水行政主管部門主持的驗收，改變為項目法人進行的自主驗收。同時，文件明確要求“取消審批后，水利部通過以下措施加強事中事后監管：①制定完善水土保持的有關標準和要求，生產建設單位按標準執行。②明確要求生產建設單位應當加強水土流失監測，在生產建設項目投產使用前，依據經批復的水土保持方案及批復意見，組織第三方機構編制水土保持設施驗收報告，向社會公開并向水土保持方案審批機關報備。③水利部強化生產建設項目水土保持方案審批，加強對水土保持方案實施情況的跟蹤檢查，依法查處水土保持違法違規行為，處罰結果納入國家信用平臺，實行聯合懲戒 。隨后，水利部于2017年11月印發了《關于加強事中事后監管 規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》(水?！?017〕365號)，進一步明確了具體要求。由于項目法人自主驗收、第三方機構編制驗收報告等都是以前沒有說過、沒有做過的事，故需要各地、各有關單位積極探索經驗，不斷總結完善[1]。

2 第三方機構的概念與工作原則

2.1 第三方機構的概念

第三方是指獨立于兩個相互聯系主體之外的某個組織。第三方機構通常是指獨立的、非政府的、第三方的服務機構[2]，其特征：要有獨立性，即與所涉及事項的第一方、第二方沒有直接關系，具體表現是與涉及的企業、政府沒有隸屬和利害關系；能夠獨立承擔責任，即能夠獨立承擔民事責任的企業法人、事業單位法人、其他組織；第三方是個機構，即依法設立的企業、事業單位，公民個人不屬于機構。引入第三方機制，是為了保證社會公平、正義，第三方與所涉及事項的利害關系較小或者不存在利害關系，可以從相對獨立、客觀的視角進行分析判斷，從而更有利于客觀、真實地調查研究、分析評價。目前社會上出現了較多的第三方，如第三方檢測、第三方評估、第三方認證、第三方支付等。

《中華人民共和國民法通則》第三十六條規定，法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。法人應具有四個成立要件：第一是依法成立，法人組織的設立要合法，設立的目的、宗旨、經營范圍、經營方式等符合法律的要求，法人成立的審核和登記程序符合法律、法規的規定。第二是有必要的財產和資金，法人擁有必要的財產或者資金，是其享有民事權利和承擔民事義務的基礎。第三是有自己的名稱、組織機構和工作場所，能夠開展相應的工作。第四是能夠獨立承擔民事責任，法人以自己所有的或經營管理的財產獨立負擔由自己的經營行為所產生的民事責任。法人的民事行為能力，是指法人以自己意志獨立進行民事活動，取得民事權利和承擔民事義務的資格。法人的民事行為能力的范圍，受到法人核準登記的經營范圍的限制。

2.2 第三方機構的技術條件

根據水利部文件，水土保持第三方機構是指具有獨立承擔民事責任能力且具有相應水土保持技術條件的企業法人、事業單位或其他組織。關于水土保持技術條件，即第三方機構履行職責所應具備的條件，主要是該機構應有水土保持及相關專業技術人員，機構和人員具有水土保持相關工作的業績，該機構具有開展工作所必須的查勘、量測、分析計算等設施設備。對于從事水土保持相關技術工作的機構，其綜合技術服務能力和水平，由中國水土保持學會、中國水利工程協會等行業組織開展類似評價，星級及動態升降情況可查詢了解。

2.3 第三方機構的界定與選擇

第一，為保證水土保持設施驗收報告編制的客觀、公正性，第三方機構應與所承擔項目的企業、當地政府部門保持相對獨立。以往鐵路、公路、電力、水利、煤炭、有色金屬、石油化工等行業設立的設計咨詢機構，在承接水土保持設施驗收報告編制業務時應避免與項目法人有同一隸屬或管理關系，存在直接關聯關系的應當主動回避，否則難以獨立、公正地開展第三方工作。

第二，水土保持工程的質量、數量結論是由水土保持監理機構做出的，水土流失情況、水土保持措施實施情況、防治成效等是由水土保持監測機構提交的監測報告的主要內容，因此水土保持監理、水土保持監測機構原則上均不能承擔同一項目的水土保持設施驗收報告編制工作，否則無法保證客觀、公正，很難進行公正地評價，并對建設單位和國家負責。

2.4 第三方機構的工作原則[3]

第三方機構在開展工作時應堅持以下原則。

第一，獨立性原則，即獨立于第一方(項目法人)和第二方(水行政主管部門)，能依據水土保持法等法律法規、規范性文件，以及國家標準，對生產建設項目的水土流失防治情況、水土保持設施建成與運行情況進行調查、分析和評價。不能以生產建設單位或水行政主管部門的觀點、看法為基調，不能帶著定調去開展工作，要真正做到獨立、自主地開展工作。

第二，客觀性原則，即實事求是、反映客觀情況。由于第三方所承擔的工作是依法依規開展的，評價結論具有法律責任，驗收報告還要接受項目法人、水行政主管部門、社會公眾的質詢、核查、驗證，并且要經得起歷史的考驗和驗證。因此，第三方機構應嚴謹、認真、客觀地開展工作，既是對本單位負責，也是對項目法人負責、對國家負責。

第三，公正性原則，即不偏向項目法人、不偏向有關部門、不偏向其他利益相關方，保持公正立場。水土保持相關工作開展得如何，水土流失防治措施及其成效如何，是否達到水土保持設施驗收標準，等等，都要公正地進行分析、評價。

第四，盡職盡責原則。水利部印發的“生產建設項目水土保持設施驗收報告示范文本”，提出了7個方面的內容，第三方機構應根據編制報告的內容要求，全面調查、了解、掌握相關情況和資料，對每一項內容都要認真地查實，編制全面、客觀、合規的驗收報告。

2.5 第三方機構的工作定位與法律責任

第三方機構承擔的水土保持設施驗收報告編制工作，應從第三方的角度，全面了解和評價項目法人水土保持工作開展情況，調查和評價項目水土流失防治情況，查驗和評價項目水土流失防治效果，對存在的遺留問題提出整改和處理建議，做出水土保持設施是否達到驗收標準的結論。

根據國務院《建設工程質量管理條例》及相關文件的規定，實行誰驗收誰負責制度。若未達到法律法規、技術標準的要求，存在重大水土流失危害隱患，就通過了水土保持設施驗收，驗收報告編制單位、驗收組織單位、驗收人員將承擔法律責任，并且是終身負責的法律責任。第三方機構在編制水土保持設施驗收報告過程中若存在弄虛作假行為，將不合格認定為合格的，則要承擔法律責任。

3 第三方機構工作內容與方法[4-5]

3.1 全面了解項目設計與建設情況

首先要全面收集、查閱工程設計、水土保持方案、水土保持工程監理、水土保持監測等資料，與主體工程設計單位、施工單位、水土保持技術服務單位進行溝通交流，了解項目法人水土保持管理情況，水土保持方案主要內容及審批文件中的要求，水土保持后續設計內容，水土保持措施分部工程、單位工程質量評定及驗收資料，掌握水土保持工程數量與質量的成果、建設過程中的水土流失監測情況、監測單位對防治目標達到情況及防治成效的評價，等等。梳理出需要在現場查勘時進一步確認、核實的事項。對于臨時防護措施，以收集、查看原始照片、影像等為主，加以核實。

3.2 全面查勘工程現場

第三方機構應組織相關專業技術人員，深入項目區，全面查勘工程現場。查勘的重點：一是水土保持措施的實施情況，工程措施的外觀質量，有無損壞情況；植物措施的成活、保存情況，林草植被的覆蓋度等。二是水土流失狀況，查看是否有未布設水土保持措施的場地，項目區水土流失總體情況是否超過國標規定。三是取土取料場、棄渣場的設置及防護、生態恢復等情況，有無水土流失危害隱患和風險，特別是棄渣場應全部進行現場查勘，查明棄渣場選址是否存在違反國標強制條款的情況，棄渣場是否采取了水土保持方案及批復文件確定的攔擋、排水、護坡等措施。四是查看和評價防治成效，要覆蓋各類施工場地、各個擾動地表區域，查驗采取的水土保持措施是否有效防控了水土流失，能否正常和長期發揮水土保持功能。

3.3 全面查驗相關數據及成果的來源與依據

第三方機構所做的工作是事后的檢查與評價，施工過程中的相關資料和評定結論是由其他有關單位收集和做出的，如施工質量的評定、完成的工程量及投資、擾動地表面積及防治責任范圍變化、土石方挖填數量、棄渣量等是由工程監理單位、水土保持監測單位、質量檢測單位等給出的，應查明這些數據的來源、原始記錄及相關文件、報告、圖紙等，以確認相關數據和結論的準確性、真實性。特別是所有水土保持分部工程和單位工程的質量評定成果和驗收資料，若存在缺失、不齊全的情況，則應向項目法人提出，由相關單位進行補充和完善。第三方機構不得在無支撐資料和成果的情況下，隨意下結論。

3.4 全面分析評價水土保持情況

在水土保持工作程序性規定方面，查明是否根據法律法規的規定報批了水土保持方案，是否開展了水土保持后續設計，重大變化變更是否履行了報批手續，施工建設過程中是否落實了水土保持工程監理，是否開展了水土保持監測，是否向水行政主管部門上報了監測季報、年報，是否依法繳納了水土保持補償費等。

在水土保持成效方面，分析評價施工建設全過程中的水土流失防治是否及時、有效，所采取的措施是否形成了綜合防治體系，實施的水土保持工程的等級、標準是否降低，現場是否存在水土流失及其危害問題，建成的水土保持設施能否持續穩定發揮作用，等等。

工作過程中需進行兩項社會調查。一是公眾調查，面向項目區周邊公眾開展滿意度問卷調查，主要是針對項目法人的水土流失防治工作及其是否存在對公眾的損害和影響等進行調查，匯總意見并向項目法人報告。二是了解水行政主管部門的意見，特別是當地水行政主管部門的意見，主要是歷次監督檢查的意見是否得到了整改，驗收中還需注意的問題等。

3.5 全面做出水土保持設施驗收結論

第三方機構應根據水土保持法等法律法規、國家技術標準的規定，對項目法人組織實施的水土保持設施是否達到了驗收的標準和條件，是否存在重大水土流失危害隱患和風險，能否組織驗收等，做出明確、具體的結論，為項目法人的后續整改或驗收工作提供正確、客觀的指導。若第三方機構做出了未達到驗收條件的結論，則項目法人不得組織驗收。

第三方機構應根據上述工作任務的需要，組建專業技術團隊，包括工程類、植物類、經濟財務類、綜合類等，從資料查閱、現場查勘、社會調查等方面開展工作。

4 第三方機構驗收報告編制

4.1 水土保持設施驗收報告的主要內容

水利部“生產建設項目水土保持設施驗收自驗報告示范文本”中，明確驗收報告包括7章29節。其主要內容：一是項目及項目區概況，主要包括項目建設內容、總體布局、建設起止時間及工程投資，征占地面積、土石方挖填借棄數量，項目區自然環境狀況及水土流失防治情況等。二是水土保持方案和設計情況，主要包括主體工程設計及水土保持后續設計、水土保持方案及變更情況等。三是水土保持方案實施情況，主要包括水土流失防治責任范圍變化情況、棄渣場設置及防治措施布設情況、取土場取料場設置及防治措施布設情況、建設項目水土保持措施總體布局及變化情況、水土保持設施建成及變化情況、水土保持投資及變化情況等。四是水土保持工程質量，主要包括工程質量管理體系構建情況、各分區的水土保持分部工程和單位工程質量評定和驗收情況、棄渣場穩定性評估情況、水土保持措施總體質量情況等。五是項目運行初期的水土保持效果，主要包括水土保持設施建成后正常運行情況、水土流失防治成效及定量指標的達到情況、項目區周邊群眾的滿意度等。六是水土保持管理，主要包括項目法人水土保持組織領導、制度建設、建設管理，水土保持監理、水土保持監測情況，水土保持設施管理維護、水土保持補償費繳納、水行政主管部門提出的監督檢查意見落實情況等。七是結論，主要包括是否達到法律法規、技術標準、水土保持方案及批復文件的規定和要求，是否存在遺留問題及處理意見。

4.2 編制驗收報告過程中應特別關注的事項[6]

水土保持設施是否達到驗收標準，生產建設項目能否投入運行，都是驗收報告所要提供佐證和提交成果的，水利部文件中明確提出了存在9種情形之一的不得通過水土保持設施驗收。第三方機構在編制驗收報告時應嚴格遵守，并應特別關注以下問題。

4.2.1 棄渣場的設置及風險評價

核查棄渣場設置有無違反相關規定，是否存在水土流失重大隱患和風險。特別是公路、鐵路、管道等線性工程，棄渣場與原批復方案中的會有許多變化，施工單位進場后做了很多調整，第三方機構應對全部棄渣場進行調查、評價。水土保持法第二十八條規定：生產建設項目排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應當綜合利用；不能綜合利用，確需廢棄的，應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產生新的危害?！堕_發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)中有三條強制規定：一是棄渣場的設置不得影響周邊公共設施、工業企業、居民點等的安全；二是涉及河道的，應符合治導規劃及防洪行洪的規定，不得在河道、湖泊管理范圍內設置棄土(石、渣)場；三是禁止在對重要基礎設施、人民群眾生命財產安全及行洪安全有重大影響的區域布設棄土(石、渣)場。可見，設置棄渣場的核心原則是不能產生危害。對違反上述規定的棄渣場第三方機構應明確提出整改要求，這是法律、國標的紅線約束，不可違反。

水利部《生產建設項目水土保持設施驗收報告示范文本》中明確，原則上4級及以上的棄渣場應開展穩定性評估；其他棄渣場應根據棄渣場選址、堆渣量、最大堆渣高度和周邊重要防護設施情況，開展必要的穩定性評估。涉及尾礦庫、灰場、排矸場、排土場等需要說明其穩定安全問題的，應說明其安全評價情況。根據《水土保持工程設計規范》(GB 51018—2014)的規定，堆渣量超過50萬m3或最大堆渣高度超過20 m或棄渣場失事后對主體工程(或環境)會造成輕度以上危害的，屬于4級以上的棄渣場。第三方機構沒有能力做出穩定性評估的，應由項目法人委托其他相關機構完成此專項工作。

4.2.2 防治措施體系建成及運行評價

能否有效防控和治理建設過程中的水土流失，建成的水土保持設施能否長期穩定發揮水土保持功能，水土流失防治體系的完整性、工程質量的可靠性是最重要的基礎保證。經批準的水土保持方案，其水土流失防治措施體系、防治措施工程等級和標準對主體工程后續設計、施工均有剛性約束作用。具體防治措施的結構、斷面等可以在后續設計中優化，但不能降低水土保持措施體系的總體功能。評價中，一是防治責任范圍內要形成完整的防治措施體系，全面防控水土流失，恢復生態環境。二是各防治分區要建成完整的防治措施體系，如棄渣場區的防治措施體系應包括：棄渣前剝離表土，集中堆放，并采取臨時攔擋、苫蓋、排水、沉沙等防護措施；棄渣場前沿，應布設臨時攔擋工程，做到先攔后棄；棄渣前和棄渣過程中在上游及周邊設置截水溝、排水溝、沉沙池等措施；棄渣結束后對渣面實施土地整治，渣場頂面布設擋水埂、排水溝、植物措施等；對渣體邊坡進行削坡，設置馬道、排水溝，邊坡采取工程與植物結合的防護措施；在坡腳布設永久攔擋、排水等防護措施，并順接排入自然溝道。三是主要防治措施的等級和標準應達到規范和批復文件的要求，水土保持方案批準的防治措施工程等級和防護標準不可降低(如將4級工程降為5級、將設防20年一遇降雨降為10年一遇，等等)，以確保水土保持設施達到發揮作用的等級標準，第三方機構在核查中應進行全面調查、分析和評價。

4.2.3 防治成效綜合評價

生產建設項目防治水土流失成效的檢驗標準是是否達到了法律法規、技術標準和水土保持方案及批復要求。根據《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)的規定，首先要達到綜合防治的基本目標，即：①項目建設區的原有水土流失得到基本治理；②新增水土流失得到有效控制；③生態得到最大限度保護、環境得到明顯改善；④水土保持設施安全有效。在此基礎上，《開發建設項目水土流失防治標準》(GB 50434—2008)規定了具體的量化指標，即擾動土地整治率、水土流失總治理度、土壤流失控制比、攔渣率、林草植被恢復率、林草覆蓋率等6項指標，批準的水土保持方案進一步明確了本項目的量化指標值。第三方機構及其工作人員不能錯誤地認為達到6項指標就合格了。6項指標達標表明基本目標實現了，若還存在未治理的區域(盡管治理度已達到90%)、有的棄渣沒有采取攔擋措施(雖然棄渣已攔擋95%)、林草植物僅達到了最低值(如15%)等情況，則不能認為達到了驗收合格條件。

4.2.4 隱患及風險排查與評價

一是棄渣場水土流失危害風險排查。根據水利部水土保持方案風險排查標準，對于棄渣量超過50萬m3、最大堆高超過20 m的棄渣場，匯水面積超過1 km2、渣場下游1 km范圍內存在居民點、公共設施、工業企業等敏感點的棄渣場，應進行風險分析和評價。不得存在對生命財產安全有直接威脅和影響的情況，否則應進行整改。二是超標準降雨的危害分析。當遇到超設計標準的暴雨時，分析可能會產生的危害及風險，項目建設和運營單位應建立預警制度和措施，制訂防災預案。

4.3 編寫驗收報告中有關問題處理[7]

4.3.1 違反程序性規定的問題及處理

水土保持法對生產建設項目應履行的水土保持程序作出了相應規定。一是在開工建設前報批水土保持方案，因此須報批水土保持方案而沒有報批的生產建設項目，不能進行水土保持設施驗收；二是項目地點規模發生重大變化的，以及審批水土保持方案的水土保持措施發生重大變更的，應向水行政主管部門報批；三是依法依規開展生產建設項目水土保持監測，并按規定上報監測季報、年報等成果；四是根據有關規定繳納水土保持補償費。

存在上述情況時，第三方機構應明確、客觀地指出存在的問題，并向項目法人提出整改意見。

4.3.2 存在水土流失防治未達到驗收條件的問題及處理

除違反程序性規定外，水利部還明確了水土流失防治方面的驗收條件。一是廢棄土石渣未堆放在經批準的水土保持方案確定的專門存放地的；二是水土保持措施體系、等級和標準未按批準的水土保持方案要求落實的；三是水土流失防治指標未達到批準的水土保持方案要求的；四是水土保持分部工程和單位工程未經驗收或驗收不合格的；五是水土保持設施驗收報告、水土保持監測總結報告等材料弄虛作假或存在重大技術問題的；六是存在其他不符合相關法律法規規定情形的。

存在上述情況的，第三方機構應明確告知項目法人單位積極整改，整改后第三方機構再次進行復核，直至達到驗收條件，并向項目法人提交最終的驗收報告。

4.3.3 存在需要改進事項的問題及處理

除存在不能通過水土保持驗收的剛性條件外，生產建設單位的水土流失防治工作還會有一些不足，也需要項目法人進行改進。如工程設計、建設的部分資料不夠齊全，水土保持監測、監理的成果和報告不夠規范，水土保持措施布設晚尚不能全面高效發揮良好的水土保持作用，個別損壞的防治措施未得到及時修復，未達到水土保持變更行政審批標準且設計變更手續不全，等等。這些問題第三方機構應進行全面查驗，列出清單，交項目法人及時改進。

4.4 驗收報告的支撐材料及圖件及處理

第三方機構進行的檢查、復核等工作都是基于建設過程中的工作基礎及資料，水利部明確驗收報告應附相關附件，主要是項目建設及水土保持大事記，項目立項(審批、核準、備案)文件，水土保持方案、重大變更及其批復文件，水土保持初步設計及施工圖設計審批(審查、審核)資料，分部工程和單位工程驗收簽證資料，重要水土保持單位工程驗收照片，水行政主管部門的監督檢查意見，其他有關資料等。驗收報告中還應附重要圖件，主要包括主體工程總平面圖、水土流失防治責任范圍及水土保持措施布設竣工驗收圖、項目建設前后遙感影像圖、其他相關圖件等。這些材料需由項目法人協調各相關單位共同完成，不能有缺項，并作為水土保持設施驗收的必備材料存檔。

[1] 牛崇桓.《關于加強事中事后監管 規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》解讀[J].中國水土保持，2017(12)：7-9.

[2] 張琳，李少明.淺論第三方質量檢測在工程建設中的作用[J].浙江水利科技，2006(1)：21-23.

[3] 王彬輝,黃捷.第三方機構量化評估法治政府建設實踐考察——以全國首例縣級政府法治形象評估為例[J].時代法學，2017(10):1-11.

[4] 秦百順.水土保持設施技術評估工作的探討[C]//中國水土保持學會預防監督專業委員會第九次會議暨學術研討會論文集.北京：中國水土保持學會，2015:393-401.

[5] 陳康，李斌斌.生產建設項目水土保持設施驗收技術評估重點[J].中國工程咨詢，2014(1)：24-26.

[6] 姜德文.水土保持方案的編審重點及對工程建設的約束作用[J].中國水土保持，2017(1)：19-23.

[7] 錢愛國，杜運領，李健，等.生產建設項目水土保持設施驗收技術評估的工作實踐[C]//中國水土保持學會預防監督專業委員會第九次會議暨學術研討會論文集.北京：中國水土保持學會，2015:402-406.