新時期水土保持項目管理機制創新的調查與思考

劉烈濃(上猶縣水土保持局, 江西 上猶 341200)

近年來，國家各級財政投資的水土保持項目不斷增多，投資規模不斷擴大，如何把財政投資水土保持項目的管理工作做好，提高資金使用效益，是水土保持部門的重要職責和義務。為此，筆者對上猶縣國家水土保持重點建設工程管理情況進行了調查研究。結果顯示，自2013年至今，上猶縣通過創新項目管理機制和項目實施理念，取得了良好的生態、經濟和社會效益，使國家水土保持重點建設工程真正成了項目區干部群眾心中的“民心工程”“德政工程”和精準扶貧的“示范工程”，水土保持工程在整個社會經濟中的重要作用和地位得到了充分體現。

1 上猶縣水土保持重點建設工程項目管理機制創新的主要做法

1.1 創新組織管理機制

縣政府組建了由縣長任組長的上猶縣國家水土保持重點建設工程項目領導小組。縣水保局成立了由局長任組長的水土保持項目管理領導小組，負責整個項目實施的協調和管理工作。各項目鄉鎮也成立了相應的領導機構，負責研究、協調、解決工程建設中遇到的問題，為工程的順利實施提供了組織保障。

1.2 創新預算聯審機制

在市水保局下達年度項目實施計劃后，及時編制年度項目資金使用預算，并報請縣政府投資項目預算聯審小組審查，通過召開由縣財政局牽頭，縣水保局、縣發改委、縣審計局、縣公共資源交易監督管理局等部門派員參加的年度國家水土保持重點建設工程預算聯審會議，確定項目工程單價和年度項目投資預算。最后報請縣政府常務會研究，待批準后實施。

1.3 創新項目管理機制

(1)規范實施流程，明確管理責任。根據水利部制定的《國家水土保持重點建設工程管理辦法》(水保〔2013〕442號)相關要求，縣政府將每年度項目實施方案下發至有關縣直單位和項目實施鄉鎮，明確目標任務、方法步驟和具體的責任要求。縣水保局制訂年度項目實施工作方案，明確具體的項目管理流程和項目管理責任人，并召開年度項目實施動員大會，會上各有關項目鄉鎮領導向縣政府領導遞交責任狀，形成了“一把手親自抓、主管領導重點抓、分管領導主動抓、業務部門具體抓”的良好格局。

(2)優化組織方式，確保工程進度。從水土保持工程項目點多面廣、資金額度小等特殊情況出發，除依法必須實行招投標的外，其余根據水土保持工程類別及資金規模，采取多種方式組織施工。對通過租賃、承包、股份合作形式開發經營的水土保持林、經濟果木林及其坡面水系配套工程，實行以獎代補或先建后補，由受益業主自行施工；對分散的小型民生類水土保持項目，由村民理事會或農村合作社組織人員施工；對封禁治理項目，由項目村村委會聘請當地村組人員負責管護，管護工資由村委會直接發放。例如：護岸護坡、谷坊、攔沙坎等公益性的小型水土保持工程，對單項工程施工合同總投資超過200萬元的，必須進行公開招投標；對單項工程施工合同總投資在50萬～200萬元的，由縣水保局采取依法招標(邀標)的方式確定具有相關資質的工程隊或承包人施工；對單項工程施工合同總投資低于50萬元的，由縣水保局通過招標代理或所在鄉鎮公共資源交易管理站采取依法招標(邀標)的方式確定施工隊伍。又如，對“兩茶一苗”農業產業基地內有明確業主的蓄水池、沉沙池、排灌溝渠、生產道路、坎下水平竹節溝等小型蓄排工程，采取獎補的形式，對業主給予資金補助，并在縣政府下發的實施方案中明確具體的補助標準。

(3)規范管理制度，確保工程質量。在堅持責任主體制、招投標制、項目監理制、合同管理制等四項管理制度，規范工程建設管理的前提下，監督施工方嚴格按照項目設計要求施工。對確實需要變更設計或增加工程量的，必須由項目所在村委會或施工方提出申請，縣水保局會同財政局、發改委、審計局及監察局等相關單位到現場進行認定，由縣水保局發文同意后，施工方才能按文件辦理。如2014年實施的園村小流域河堤整治工程，施工單位在施工過程中，發現園村河上游的園村漂流項目每天兩次放漂，如果采用原設計則無法正常施工，因此申請更改施工方案，由原來的漿砌石施工改為現澆混凝土施工。縣水保局與財政局、發改委等單位經過現場勘查，認為施工方申請屬實，由縣水保局擬發了《關于園村河堤整治工程變更及單價調整的批復》(上水保字〔2014〕39號)，同意了施工單位變更施工方案的申請。

(4)規范財務管理，確保資金安全。嚴格項目資金管理制度，項目實施過程中建立了專賬管理制、縣級報賬制、年度審計制，杜絕了項目資金被截留、挪用現象的發生。此外，還堅持了“三單一書一票”制度，即每項工程款的支付都必須有合同書、預算單、驗收單、結算單和納稅發票，同時還必須有驗收人(兩人以上)、主要領導、分管領導、財務負責人等多人的簽字。縣水保局在項目驗收后憑施工合同、驗收單、結算單和稅票到縣財政報賬，經縣財政審核后及時撥付工程款。各項工程驗收時，縣水保局都邀請縣財政局、發改委等單位到現場進行監督，縣財政局會隨時跟蹤工程進展情況，視工程實施情況撥付項目資金，并監督使用情況。年度項目實施竣工決算后，縣審計局對項目資金使用進行年度審計，并編制審計報告。

1.4 創新責任追究機制

一是細化責任分工，根據縣水保局制訂的年度項目實施工作方案，將重點項目管理工作全部分解到項目管理責任人，量化任務指標，強化工作措施，細化責任分工，實施反向追究，層層抓落實，確保工作有人抓、項目有人管、工程有人干、責任有人擔；二是落實項目負責人為項目黨風廉政建設第一責任人制度，實行“一崗雙責”，嚴格實行工程質量主要領導責任制、分管領導責任制和工程質量終身負責制；三是要求施工單位簽訂施工廉政承諾書，明確相關廉政承諾事項，自覺接受相關部門的監督檢查，保證工程在公正、廉潔的環境下實施。

1.5 創新社會監督機制

定期向項目區群眾公布項目建設內容及投資情況，積極受理群眾的投訴和舉報。投資額度稍大的單項工程，都有1名以上當地的村干部或村民小組長作為質量監督人進行現場質量監督。同時，經常性地主動邀請財政、發改、審計等部門，對項目的資金使用、工程施工和質量安全進行有力、有效的監督監管，做到項目建設全程有群眾監督、有組織監管、有部門督查，確保了水土保持重點建設工程項目安全、廉潔、高效。

1.6 創新建后管護機制

為落實管護責任，全面鞏固治理成果，創新了責、權、利明確，所有權與使用權明晰的建后管護機制。一是抓封禁管護，每個項目村都配備了專職水保管護員，明確了管護范圍和責任。二是抓工程移交，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰管護”的原則，將產業基地內所有的水土保持措施，在竣工驗收后交由業主使用、維護。按照“誰的山、誰管護，誰管護、誰受益”的原則，將已經實施完成的林草措施交還給山主進行自行管理撫育，并由村委會跟山主簽訂管護合同，落實管護責任。三是抓監督管理，加強項目區內監督管理能力建設，嚴格落實“三同時”制度，加大生產建設項目的監督管理力度，著力提高生產建設項目的水土保持方案編報率、實施率和水保設施驗收率。

2 水土保持重點建設工程項目管理工作中的難點和問題

2.1 項目開工審查審批費時

水土保持重點建設工程項目開工前期審查審批工作程序較為煩瑣，項目投資控制、工程單價審核涉及發改、財政、審計、監察、公共資源交易監督管理等多個部門，年度項目實施方案需要經過縣政府研究、審批、發文，周期較長，拖延了年度項目建設的開工時間。

2.2 “建、管、用”三位一體問題突出

水土保持重點建設工程項目資金靠財政無償撥付和使用，長期以來一直實行“建、管、用”三位一體的建設管理體制，項目責任主體單位的職能不清，出現了“既當運動員又當裁判員”的現象，投資預算、項目管理、驗收結算等工作全部由作為責任主體的水土保持部門大包大攬，致使內在投資責任約束力不強，有滋生腐敗的風險，難以保障項目資金安全和水保干部安全。

2.3 監管執行還有差距

在項目建設管理的具體操作過程中，受主觀和客觀因素的影響，對單項工程全過程的動態跟蹤監管相對弱化，加之項目責任約束機制不夠完善，后評價工作不夠到位，后評價成果應用不足，水土保持效益監測滯后，致使水土保持項目建成后無法及時對資金使用情況、投資效益、社會綜合效益等進行準確的綜合評估。

3 進一步創新水土保持項目管理機制的思考

3.1 創新引進市場機制

徹底改革“建、管、用”三位一體的建設管理體制，引進市場機制，將部分工作委托給符合資質條件、信譽較好的專業機構代為完成。委托內容可以包括工程單價和投資預算控制編制、工程驗收和工程結算審核審計。將受委托機構出具的單項工程審計報告作為工程竣工決算的依據，并由受委托機構對出具的審計報告承擔法律責任。通過將部分職能以合同化、規范化的形式委托給中介、咨詢機構，能夠促進責任機制的建立，有利于逐漸消除傳統體制對水保部門工作能效考核與監督不到位的缺陷，有效降低滋生腐敗的風險，真正確保項目資金安全和水保干部安全。

3.2 創新項目建管機制

(1)創新以獎代補機制。應進一步加大以獎代補力度，鼓勵發展農業產業。對規模較大、自主開發種植經濟果木林的業主，只要能夠相對集中連片，可以由受益農戶或當地組建的專業合作社進行統一開發建園，實行項目資金獎補，完成苗木定植后移交給受益農戶或專業合作社進行統一撫育管理。對農業產業基地內有明確業主的蓄水池、沉沙池、排灌溝渠、生產道路、坎下水平竹節溝等小型水保工程，則采取獎補的形式，直接對業主給予資金補助，并在項目預算聯審時明確具體的補助標準。

(2)探索村民自建機制。在遵循統一規劃的前提下，逐步推進村民自建，讓受益群眾的意愿和主體地位得到充分體現。實施區內的水土保持措施由村民自選、自建、自管、自用，可結合當地實際就地取材，減少相關環節，節約建設成本，落實管護責任，實現建設、使用與管理相統一，提高資金使用效益，切實增加農民收入。工程建設要充分尊重群眾意愿，推行受益農戶全過程參與的工作機制，實行群眾投勞承諾制、群眾質量監督員制和工程建設公示制。也可以采取受益村級集體經濟組織自主建設管理模式，投資、任務、責任全部到村，由村民民主產生項目理事會作為項目建設主體組織村民自建，項目建設資金實行公示制和報賬制。同時，要盡快研究制定水土保持工程村民自建的相關管理制度，如鼓勵實施區群眾自行在自己的責任山上高標準營造水土保持林或速生豐產林，經驗收合格的，可以按照林業部門造林補助標準予以資金補助。也可以逐步探索應用“PPP”模式加快項目建設進度。

3.3 建立自我約束機制

切實完善廉政風險防控體系，確保一切權力在陽光下運行。參與水土保持項目建設管理的人員都要嚴格遵守項目管理制度和廉政制度，不該干的堅決不干，不該拿的堅決不拿，保證每一個單項工程都監管到位、每一項監督管理措施都于法有據并公開透明，努力打造一支風清氣正、廉潔高效的水土保持項目建設管理隊伍。