長江經濟帶水污染防治領域行政公益訴訟對象初探

文 鄒鯤

“長江經濟帶”發展戰略不僅是經濟發展的需要，更是生態文明建設的需要，“共抓大保護，不搞大開發”主要涉及行政管理部門的職責協調和落實。我國負有水管理職責的部門眾多，這對檢察機關行使行政公益訴訟提出了新的要求。

2005年，國務院發布《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中首次提出“推動環境公益訴訟”。十余年來隨著我國“生態文明”國家戰略的確立，檢察機關提起行政公益訴訟制度正式寫入法律，實踐工作如火如荼在全國范圍內開展起來。“長江經濟帶”發展戰略不僅是經濟發展的需要，更是生態文明建設的需要，“共抓大保護，不搞大開發”主要涉及行政管理部門的職責協調和落實。我國負有水管理職責的部門眾多，這對檢察機關行使行政公益訴訟提出了新的要求。

長江經濟帶檢察機關行政公益訴訟的發展

黨的十八屆四中全會所作《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。2015 年 7 月 1 日《全國人大常委會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》基礎上進行的行政公益訴訟改革試點。根據全國人大常委會的授權，最高人民檢察院和最高人民法院先后出臺了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案試點工作實施辦法》，由檢察機關提起環境行政公益訴訟的規范依據基本確定。2017 年 6 月 27 日，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》正式通過，明確規定人民檢察院有權在“生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓”等領域提起行政公益訴訟。數據表明，檢察機關行政公益訴訟啟動三年來，案件線索高度集中于生態環境和資源保護領域——2017年6-11月間，全國檢察機關收集的12103件公益案件線索中，生態環境和資源保護領域8151件，占67.35%。

2016年1月5日，習近平總書記在重慶推動長江經濟帶發展座談會上的講話首次提出長江流域11省市要協同發展“共抓大保護，不搞大開發”。2018年4月26日，在深入推動長江經濟帶發展座談會上（武漢）習近平總書記再次強調新形勢下推動長江經濟帶發展，關鍵是要正確把握整體推進和重點突破生態環境保護和經濟發展，堅持共抓大保護、不搞大開發，加強改革創新、戰略統籌、規劃引導，以長江經濟帶發展推動經濟高質量發展。以上發展戰略思想可見，長江經濟帶“共抓大保護，不搞大開發”主要圍繞水體保護和污染防治展開各項工作的貫徹落實。在長江經濟帶發展戰略下，明確負有水污染防治管理職責的行政機關是檢察機關行使行政公益訴訟權力的基礎。

長江經濟帶水污染防治行政公益訴訟的對象

我國在水污染防治管理領域已基本構建“最嚴格生態環境法律保護體系”

《憲法》第26條規定國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。2015年實施的《環境保護法》不僅規定了污染防治的一般事項，而且就水污染防治作出了專門規定。該法要求，加強對水的保護，建立和完善相應的調查、監測、評估和修復制度;防治水土流失、水體富營養化和水源枯竭。該法同時要求在財政預算中安排專項資金，以支持農村飲用水水源地保護、生活污水和其他廢棄物處理等。2018年1月1日正式實施的《水污染防治法》作為水污染防治領域的專門立法，對水污染防治的原則、管理體制、制度、措施等方面作出了全面規定。

此外，我國涉及水污染防治管理的法律規定還包括：《中華人民共和國水土保持法》（2010）、《中華人民共和國農業法》（2013）、《中華人民共和國水法》（2016）、《中華人民共和國海洋環境保護法》（2017）、《中華人民共和國環境保護稅法》（2018）、《中華人民共和國水土保持法實施條例》（2011）、《城鎮排水與污水處理條例》（2014）、《畜禽規模養殖污染防治條例》（2014）、《防止拆船污染環境管理條例》（2016）、《城市市容環境衛生管理條例》（2017）、《河道管理條例》（2017）、《防治船舶污染海洋環境管理條例》（2017）、《取水許可和水資源費征收管理條例》（2017）等國家法律法規。以湖北省及武漢市的地方法規為例，還包括《湖北省農業生態環境保護條例》（2006）、《湖北省湖泊保護條例》（2012）、《武漢市防洪管理規定》（2001）、《武漢市城市排水條例》（2003）、《武漢市水土保持條例》（2009）、《武漢市城市公園管理條例》（2010）、《武漢市濕地自然保護區條例》（2010）、《武漢市水資源保護條例》（2011）、《武漢市城市綜合管理條例》（2013）、《武漢市湖泊保護條例》（2015）等。

法律規定的負有水污染防治管理的職能部門眾多，職責范圍交叉

盡管立法對于長江經濟帶的岸上岸下、上游下游、全局與地方進行了全面的制度設計，但水體被破壞、被污染、愈加惡化卻是我們不得不面對的事實。《水污染防治法》規定的負有水污染防治監督管理職權部門的有生態環境主管部門、交通主管部門的海事管理機構、水行政部門、國土資源部門、衛生部門、建設部門、農業部門、漁業部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構等九個之多。此外，我國法律法規體系中規定的水管理部門除各級政府、環保、水務部門以外，還包括規劃、發改委、土地、城建、城管、交通、財政、稅務、物價、農業十余個部門，可謂有責部門眾多，職責交叉特征顯著。

例如，湖北省素來被譽為“千湖之省”，武漢市為“百湖之市”，做足做好水資源保護是各級政府工作的重中之重。湖北省政府為深入推進長江大保護九大行動，突出整治非法碼頭和采砂場，保護飲用水源地，“關改搬”沿江化工企業。持續抓好中央環保督察反饋意見整改落實。推進治污水、防洪水、排澇水、保供水、促節水“五水共治”。責任部門包括環保廳、發改委、經信委、國土資源廳、住建廳、交通運輸廳、水利廳、農業廳、林業廳、安監局以及各市州政府。武漢市政府推進共抓長江大保護。以“四水共治”為突破口，持續開展建設安瀾、清潔、綠色、美麗、文明長江“五大保護行動”。強力推進工業污染防治，開展涉水工業污染源“大排查、大整治、大監督”，強化重點企業污染防治，依法關停、搬遷嚴重污染水環境的企業。

水污染防治領域行政公益訴訟趨勢

行政公益訴訟對象不再單一，可能為多個行政部門

如上分析，我國負有水管理職責部門眾多，造成了通常所說的“九龍治水”的局面，政策沖突、多重執法、責任推諉等問題時有發生，因而一旦發生導致水污染防治管理事件可能會存在多個職能部門的紀檢監察追責，檢察機關啟動行政公益訴訟后的訴訟對象將不再單一。例如某市沒有工業污水集中處理廠，工業污水經廠區處理后排入城市生活污水處理廠或者直排長江。污水處理廠隸屬市排水公司，其一期項目雖然通過環評審批，批復要求設置400米衛生防護距離。污水處理廠建成投運后，因防護距離內拆遷未完成，一直未能通過竣工環保驗收。污水處理廠實際運營多年，水務管理部門向排污企業發放排水許可證，處理后排入長江。環保部門曾立案處罰其未驗先投環境違法行為。2018年，該廠自行組織一期項目污染防治設施驗收，并通過企業網站、生態環境部公示平臺信息公開。這個案例中存在工業污水集中處理廠的規劃審批、污水處理廠防護距離內的拆遷、排水部門發放許可證的合法性、價格部門確定排污費的依據、環保部門對排出廢水超標的處罰、國有企業依法經營等諸多問題，涉及了規劃、水務、物價、環保局、建設單位、運營管理單位等多個水污染防治和管理單位。這個案例中，即便不出現污染長江水體的后果，檢察機關亦有權行使行政公益訴訟權力，但公益訴訟的對象顯然不是單一的。

行政公益訴訟管轄有必要提級于市級檢察院統一行使

目前我國的行政公益訴訟實行地域管轄，由縣區級檢察機關分別行使，這在國土資源、食品衛生等公益訴訟領域有助于提升行政公益訴訟效率，但在生態環境與資源領域并不是最合適的管轄方式。如上本文對于我國水污染防治管理法律規定的羅列、對負有水管理職責部門的分析來看，如果把水污染防治管理行政公益訴訟的啟動權設置在縣區級，將會有兩種可能：一種是多個檢察機關作為原告聯合起訴，另一種是局限于目前“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的困境中。立法機關建立行政公益訴訟制度，既為督促行政機關在個案中改善執法質量，也著眼于提高行政機關在制度層面依法行政的水平。隨著行政公益訴訟的全面鋪開，檢察機關更有必要通過影響性行政公益訴訟推動行政機關依法行政中存在的深層次問題的解決。因而，為提高長江經濟帶水污染領域行政公益訴訟效率，有必要將地域管轄的范圍提級為市級檢察院。

黨的十九大報告提出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態治理做出貢獻”的國家戰略，我們有理由相信，法律賦予了檢察機關在落實新時代國家戰略中勇擔行政公益訴訟的法定職責，必將充分發揮生態環境監督人和保護者的職能，有效踐行“綠水青山就是金山銀山”的歷史使命。