江蘇省同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點(diǎn)關(guān)鍵問(wèn)題分析

任麗軍+繆連榮+葉曉青

摘要 本文通過(guò)分析同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整工作的實(shí)施情況，在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)存在的問(wèn)題提出了建議，并對(duì)試點(diǎn)工作的內(nèi)在需求與發(fā)展?jié)摿M(jìn)行展望。

關(guān)鍵詞 村莊建設(shè)用地；布局調(diào)整；試點(diǎn)；同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)；江蘇省

中圖分類(lèi)號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2018）01-0292-02

為優(yōu)化鎮(zhèn)村建設(shè)用地布局，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地“減量化”，促進(jìn)節(jié)約集約用地[1]，在總結(jié)江蘇省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新地提出同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點(diǎn)工作，該項(xiàng)試點(diǎn)工作實(shí)施2年多以來(lái)，累計(jì)有59個(gè)縣（市、區(qū)）76個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成布局調(diào)整試點(diǎn)工作，在優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的同時(shí)，在一定程度上緩解了重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用地矛盾。

1 概述

同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和鎮(zhèn)村布局規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，將同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)規(guī)劃撤并村莊涉及的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于鎮(zhèn)村建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成布局調(diào)整區(qū)，通過(guò)實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾以及建設(shè)用地和農(nóng)用地的布局調(diào)整、優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量有增加、建設(shè)用地總量有減少、鎮(zhèn)村布局更優(yōu)化、農(nóng)村環(huán)境有改善[2]。要求建新地塊新增建設(shè)用地面積應(yīng)當(dāng)?shù)陀趶?fù)墾形成的農(nóng)用地面積的90%，建新地塊占用的耕地面積應(yīng)當(dāng)?shù)陀趶?fù)墾形成的耕地面積的90%。

2 試點(diǎn)實(shí)施情況

2014年11月3日江蘇省國(guó)土資源廳下發(fā)《江蘇省同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點(diǎn)辦法（試行）》通知后，依各市、縣級(jí)人民政府申報(bào)，批準(zhǔn)南京等11個(gè)市33個(gè)縣（區(qū)）的37個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展第1批試點(diǎn)工作；結(jié)合第1批試點(diǎn)實(shí)施情況，同意徐州、南通等7個(gè)市26個(gè)縣（區(qū)）39個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展實(shí)施第2批試點(diǎn)工作。2個(gè)批次共完成拆舊規(guī)模約3 240 hm2，落實(shí)建設(shè)用地減量化任務(wù)約324 hm2。

3 試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)

3.1 建立領(lǐng)導(dǎo)小組，做好宣傳引導(dǎo)工作

同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整是農(nóng)村建設(shè)用地“減量化”，農(nóng)村土地利用集約化的主要手段。做好試點(diǎn)工作必須由政府主導(dǎo)，有積極主動(dòng)的群眾支持。在工作中建立政府領(lǐng)導(dǎo)小組，明確項(xiàng)目責(zé)任，進(jìn)行有力的宣傳引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)村民調(diào)整布局的積極性和主動(dòng)性，保證推動(dòng)布局調(diào)整工作的順利開(kāi)展。

建湖縣通過(guò)召開(kāi)村民大會(huì)、個(gè)別座談、入戶(hù)調(diào)查和印發(fā)宣傳資料等形式，開(kāi)展廣泛宣傳，并建立領(lǐng)導(dǎo)小組先后與項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)單位一同到泰州、大豐等地考察學(xué)習(xí)，積極做好項(xiàng)目區(qū)調(diào)研，做到“先規(guī)劃后建設(shè)”。

南通市成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開(kāi)鎮(zhèn)村干部會(huì)議，研究拆舊完成進(jìn)展，分析工作中存在的問(wèn)題，并進(jìn)行逐村點(diǎn)評(píng)。每周六黨政聯(lián)席會(huì)黨政負(fù)責(zé)人共同研究解決推進(jìn)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整過(guò)程中的問(wèn)題。

3.2 多因素綜合分析，合理選擇拆舊和建新項(xiàng)目區(qū)

在拆舊地塊的選擇和建新安置的選址中綜合考慮行政因素、社會(huì)因素和經(jīng)濟(jì)因素，其中行政因素包括土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、相關(guān)政策文件要求等。社會(huì)因素主要包括社會(huì)傳統(tǒng)、農(nóng)民意愿和村莊整理潛力。經(jīng)濟(jì)因素主要包括拆舊補(bǔ)償成本、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和財(cái)政狀況。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及的村莊有較大的整理潛力，具有項(xiàng)目實(shí)行的必要性。拆舊和建新地塊符合規(guī)劃是項(xiàng)目合法性的保證，農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性是項(xiàng)目可行的前提，資金供給大于項(xiàng)目成本是項(xiàng)目可行的有力保障。

試點(diǎn)工作之前對(duì)各類(lèi)規(guī)劃進(jìn)行仔細(xì)研究，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各村特點(diǎn)，有效合理地選擇拆舊和建新地塊，做到既保持鄉(xiāng)村特色，又美化農(nóng)村環(huán)境，提高農(nóng)民居住條件。

3.3 堅(jiān)持以民為本，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整的范圍主要是農(nóng)村居民點(diǎn)，其權(quán)益主體是農(nóng)民。在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，如果不從農(nóng)民權(quán)益出發(fā)，容易損害農(nóng)民權(quán)益，造成社會(huì)不穩(wěn)定。

項(xiàng)目實(shí)施中對(duì)拆舊涉及的居民進(jìn)行逐戶(hù)走訪(fǎng)和調(diào)查，統(tǒng)計(jì)拆遷補(bǔ)償?shù)囊蠹鞍仓梅绞降倪x擇，實(shí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方案聽(tīng)證與公告制度，及時(shí)公布拆遷公告和調(diào)整方案，保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。做好拆遷過(guò)渡和安置工作，提高農(nóng)民生活條件水平，達(dá)到美化農(nóng)村環(huán)境的目標(biāo)，保障農(nóng)民的居住權(quán)和其他社會(huì)權(quán)益。在土地權(quán)屬調(diào)整過(guò)程中應(yīng)遵循公開(kāi)、公平、公正、效率和自愿相結(jié)合的原則，協(xié)調(diào)權(quán)利主體之間的利益關(guān)系，保護(hù)拆遷農(nóng)戶(hù)的合法權(quán)益。

啟東市自開(kāi)展實(shí)施項(xiàng)目以來(lái)，以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，始終堅(jiān)持將維護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在首位。充分尊重農(nóng)民意愿，依法維護(hù)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)。

3.4 工程款分期支付，保障項(xiàng)目資金有效周轉(zhuǎn)

項(xiàng)目的實(shí)施按照“先拆后建”的原則進(jìn)行，在項(xiàng)目實(shí)施中拆舊補(bǔ)償支出發(fā)生在安置房回購(gòu)款流入之前，而安置回收款有限，需要分期支付工程款，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。

建湖縣項(xiàng)目總投資3.6億元，其中房屋征收和回遷安置投資2.3億元、項(xiàng)目建設(shè)資金1.3億元。房屋征收和回遷安置投資主要由開(kāi)投公司投入1.58億；項(xiàng)目建設(shè)資金由土地整理補(bǔ)助4 777萬(wàn)元、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助3 000萬(wàn)元，其余由建湖興業(yè)農(nóng)業(yè)發(fā)展公司通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)等形式用3年時(shí)間補(bǔ)足。開(kāi)投公司通過(guò)利用土地和社會(huì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行質(zhì)押融資，獲取收益。工程款按“四三三”分3年兌付。

3.5 安置指標(biāo)先借后還，做好農(nóng)民安置工作

項(xiàng)目實(shí)施按照“先拆后建”原則，而安置房開(kāi)發(fā)周期一般較長(zhǎng)，先借用安置指標(biāo)及時(shí)進(jìn)行安置建新，盡早完成回遷房項(xiàng)目，穩(wěn)定農(nóng)民的情緒，保證項(xiàng)目的順利推進(jìn)[3]。

4 試點(diǎn)工作中存在的問(wèn)題

4.1 試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展空間受到限制

同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目必須符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地整治規(guī)劃等?，F(xiàn)有規(guī)劃體系存在種類(lèi)繁多、功能龐雜、內(nèi)容交叉、管理分割、空間規(guī)劃不一致、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)、規(guī)劃周期不統(tǒng)一等問(wèn)題，在進(jìn)行建新區(qū)的選址時(shí)存在一定難度。endprint

同時(shí)，因開(kāi)展同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)是參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行，隨著試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的拆舊不斷推進(jìn)，現(xiàn)有規(guī)劃流量將不斷消失，建設(shè)用地總規(guī)模也不斷縮小，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展空間受到限制。

4.2 資金來(lái)源有限，試點(diǎn)項(xiàng)目資金緊張

項(xiàng)目實(shí)行中資金主要來(lái)源于政府的財(cái)政支出和安置房的回收款。由于項(xiàng)目成本估計(jì)偏差或者安置房回購(gòu)款不能及時(shí)收回或者估價(jià)過(guò)高等原因造成項(xiàng)目實(shí)施的資金不足，阻礙項(xiàng)目的實(shí)施。同時(shí)，試點(diǎn)辦法中規(guī)定試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建新地塊新增建設(shè)用地面積應(yīng)當(dāng)?shù)陀趶?fù)墾形成的農(nóng)用地面積的90%，建新地塊占用的耕地面積應(yīng)當(dāng)?shù)陀趶?fù)墾形成的耕地面積的90%。而試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)施拆舊中投入了大量的人力財(cái)力，用地指標(biāo)打折導(dǎo)致試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以收回成本，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施困難。

4.3 項(xiàng)目期限短，難以保證實(shí)施到位

在試點(diǎn)辦法中規(guī)定，項(xiàng)目的實(shí)施年限為2年。由于復(fù)墾拆舊項(xiàng)目區(qū)分散，項(xiàng)目中拆舊的前期工作考慮因素多，程序復(fù)雜，對(duì)拆舊進(jìn)程產(chǎn)生影響。而項(xiàng)目“先拆后建”，前期工作的滯后直接影響建新項(xiàng)目開(kāi)展。同時(shí)，建新項(xiàng)目屬于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)，拆舊和建新工作在2年內(nèi)完成存在難度。

4.4 拆舊項(xiàng)目區(qū)分散，后期管護(hù)難度大

在試點(diǎn)中大部分拆舊地塊補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低、安置壓力相對(duì)較輕、拆舊難度相對(duì)較小的較分散，使得項(xiàng)目零散，單體面積較小，后期的管護(hù)難度較大。

5 試點(diǎn)工作建議

5.1 積極推動(dòng)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，保證指標(biāo)需求

推動(dòng)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，保留拆舊規(guī)劃流量。保留試點(diǎn)拆舊產(chǎn)生的規(guī)劃流量，在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)保持動(dòng)態(tài)平衡，以保障試點(diǎn)工作順利推進(jìn)。同時(shí)，在市、縣、鄉(xiāng)3級(jí)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作中，重點(diǎn)考慮試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)需求，通過(guò)統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，優(yōu)化建設(shè)用地規(guī)劃增量和流量指標(biāo)配置，切實(shí)保障試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間。

5.2 推動(dòng)多規(guī)融合，整合項(xiàng)目資源，擴(kuò)大建新選址范圍

以同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)為契機(jī)，推動(dòng)“多規(guī)融合”，整合各類(lèi)規(guī)劃，優(yōu)化布局，有效增加建設(shè)用地實(shí)際可用空間，節(jié)約集約高效利用土地。在堅(jiān)持大原則的前提下，更好地整合其他項(xiàng)目資源，在項(xiàng)目區(qū)建設(shè)內(nèi)容不重復(fù)的情況下，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，合理利用現(xiàn)有資源，全力打造高效農(nóng)業(yè)樣板區(qū)、設(shè)施農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

5.3 拓寬資金來(lái)源渠道，保障充足項(xiàng)目資金

項(xiàng)目資金來(lái)源主要財(cái)政支持，拆遷安置成本和建新成本高，項(xiàng)目資金緊張。需要做好前期項(xiàng)目資金籌集。資金以政府財(cái)政投入為先行主導(dǎo)，形成先期的整理基金，協(xié)調(diào)金融部門(mén)施行優(yōu)惠政策，吸引市場(chǎng)資金的投入，同時(shí)引導(dǎo)農(nóng)民勞動(dòng)力的投入。在項(xiàng)目的進(jìn)行過(guò)程中同時(shí)采用項(xiàng)目融資、直接融資和間接融資方式，保證充足的項(xiàng)目資金。

5.4 項(xiàng)目實(shí)施年限改為3年，保證質(zhì)量和指標(biāo)的有效使用

拆舊工作直接關(guān)系到農(nóng)民的權(quán)益，需要做好充分的引導(dǎo)、方案的論證及拆遷的過(guò)渡工作。復(fù)墾為耕地的技術(shù)復(fù)雜，建新工程期限較長(zhǎng)，需要3年的時(shí)間才能保證項(xiàng)目的全面有效完成。

5.5 差別化對(duì)待減量指標(biāo)，提高土地集約利用程度

在農(nóng)村建設(shè)用地“減量化”中，區(qū)別對(duì)待10%的減量指標(biāo)。放開(kāi)建新地塊用地指標(biāo)打折的規(guī)定，或同意剩余10%的復(fù)墾形成的農(nóng)用地（耕地）指標(biāo)可用于試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他建設(shè)項(xiàng)目的占補(bǔ)平衡指標(biāo)。另外，對(duì)于試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建新方案實(shí)施完成后指標(biāo)仍有結(jié)余的，同意在縣域內(nèi)統(tǒng)籌安排。

5.6 明晰土地產(chǎn)權(quán)，及時(shí)開(kāi)展土地登記

拆遷前確認(rèn)由各村（居）委負(fù)責(zé)對(duì)拆舊區(qū)內(nèi)農(nóng)民宅基地進(jìn)行登記造冊(cè)，與村民逐一核實(shí)，簽訂土地權(quán)屬現(xiàn)狀確認(rèn)書(shū)。涉及土地權(quán)屬主體調(diào)整的以書(shū)面形式簽訂權(quán)屬認(rèn)定書(shū)或協(xié)議書(shū)，明確各土地權(quán)屬主體及其相鄰主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。工程實(shí)施竣工后，按照協(xié)議重新分配土地權(quán)屬，依法確認(rèn)土地所有權(quán)和土地使用權(quán)，并辦理相關(guān)的登記手續(xù)，保護(hù)農(nóng)民合法土產(chǎn)權(quán)[4]。

6 試點(diǎn)工作內(nèi)在需求與潛力分析

新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的提出了新要求。為了適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)提高農(nóng)村土地集約利用程度需要對(duì)現(xiàn)有居民點(diǎn)進(jìn)行布局調(diào)整，優(yōu)化空間布局，美化農(nóng)村環(huán)境，改善農(nóng)民居住條件，提高農(nóng)民生活條件。

同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)有利于村莊整理，結(jié)合撤并規(guī)模較小的自然村、鎮(zhèn)中村和園中村改造，加大村莊土地復(fù)墾力度，促進(jìn)農(nóng)村低效和空閑土地盤(pán)活利用，推動(dòng)串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星城式新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)有利于盤(pán)活鄉(xiāng)鎮(zhèn)囤積的農(nóng)村建設(shè)用地，通過(guò)內(nèi)部挖潛，有效推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地“減量化”，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)建設(shè)騰出指標(biāo)和空間。同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)有利于促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)，農(nóng)村宅基地拆遷復(fù)墾后，建新地塊布局規(guī)劃勢(shì)必要優(yōu)先考慮農(nóng)村轉(zhuǎn)移進(jìn)城落戶(hù)人員的用地需求，保障進(jìn)城人員住房、教育、醫(yī)療等民生項(xiàng)目和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施用地。

當(dāng)前，江蘇省的村莊建設(shè)用地分布零散，土地利用集約程度較低，具有很大的集約利用潛力。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)居住條件的改善具有很強(qiáng)的意愿，為工作的開(kāi)展和實(shí)施提供了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)劃建設(shè)中城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求不斷增加，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地“減量化”有利于為城鎮(zhèn)發(fā)展提供更多的建設(shè)用地指標(biāo)。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，在保障農(nóng)民合法權(quán)益、不大拆大建的原則下，通過(guò)實(shí)施同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，典型引導(dǎo)，全面推廣，可以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局更為優(yōu)化，低效農(nóng)村居民點(diǎn)用地梯度減少，農(nóng)村公共服務(wù)條件顯著改善，建設(shè)宜居的美麗鄉(xiāng)村。

7 參考文獻(xiàn)

[1] 江蘇省國(guó)土資源廳. 江蘇省同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點(diǎn)辦法（試行）[A/OL].（2014-11-27）[2017-08-15].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/dfflfg/201411/t20141127_1336508.htm.

[2] 國(guó)務(wù)院.關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知.國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)[A/OL].（2011-04-02）[2017-08-15].http：//www.gov.cn/zwgk/2011-04/02/content_1837370.htm.

[3] 國(guó)土資源部.關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知.國(guó)土資發(fā)〔2011〕224號(hào)[A/OL].（2011-12-28）[2017-08-15].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201112/t20111228_1051488.htm.

[4] 國(guó)土資源部辦公廳.關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)在線(xiàn)監(jiān)管工作的通知.國(guó)土資廳函〔2014〕134號(hào)[A/OL].（2011-12-28）[2017-08-15].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201112/t20111228_1051488.htm.endprint