流動人口聚集地社會治理模式研究

易璇

摘要：城市化的推進使得外來務工的生活空間增大，流動人口聚集地在不斷擴大。流動人口目前主要集中于“城中村”和企業與政府共同成立流動人口安置小區。市場的參與導致了流動人口聚集形式的多樣化。這樣的管理發展模式存在著什么樣的邏輯，是否有利于外來人口的城市融入。筆者依托搜集到的南京市清水西苑小區的資料，展開分析和討論。

關鍵詞：流動人口聚集地；城市化；社會治理

改革開放以來，中國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，社會由“大政府小社會”轉變成“小政府大社會”，人由單位人變成社會人。政府試圖主要依靠“單位”來實現社會整合己不大現實。上世紀90年代末，政府開始逐漸把單位承擔的部分整合功能逐漸向社區組織轉移，把社區特別是基層社區建設為實現社會整合的基地。20多年后，“一委一居一站”的城市社區基本格局遍布全國，諸多農村社區也逐漸完善“一委一居一站”框架下的全套組織架構。然而，城市化的進程中大量的外來務工人員進城，城市高額的住房成本讓多方出資出力建設流動人口安置社區，形成“邊緣社區”，即流動人口聚集地。流動人口聚集地成為新的聚落形式，區域聚落形式多元（城鄉結合部、“城中村”或市區），土地形式多樣（集體土地或國有土地），因此在治理上增添了不少難度。

本課題選取了南京市江寧區清水西苑小區作為實證調研，該社區南京市最大的專門為外來務工青年提供居住生活服務的新型區域，也是南京市流動性較強的流動人口聚居地之一。結合實證資料，對比前人學者們的文獻，進行模式歸納和匯總，從而概括出流動人口聚集地安置日趨多元這一現象背后的邏輯。

一、流動人口聚集地：“鄉城移民”的邊緣化區域

諸多學者們在流動人口聚集地案例的選擇上比較傾向于研究城市或者城鄉結合部這種類型的社區聚落，可分為兩種小的類型，一種“城中村”，流動人口在城郊的集體土地租賃原住民的房屋安頓；另一種半以該地流動人口最主要的來源地命名，“村”指出了該流動人口聚集地的土地性質是村集體土地。因此將這一類型的流動人口聚集地換以“城中村”為名也在情理之中。當然并不能將流動人口集中地完全等同于“城中村”，然而將“城中村”視為早期的流動人口聚集地有一定的道理。考慮到原來越多外來務工人員聚集在城鄉結合部，政府主張改變從前的戶籍管理制度，實行屬地化管理制度，主要由當地社區將外來流動人口登記在冊，協助外來務工人員辦證、體檢、接種疫苗，并且能夠提供社會保險、就業幫扶計劃的一些咨詢。這些是現有的住在“城中村”的外來務工人員能夠享受到的社會支持方式。然而面對城市集體土地的拆遷，眾多外來務工人員沒有房屋租用證書，無法得到同等份額的錢物安置補償，這樣一來如何面對生存空間的銳減？另一種以政府牽頭企業為導向的流動人口聚集地油然而生。

現代化的進程中并不是只有像 “城中村”這樣的形式，征地拆遷的進程讓城市中的集體土地逐漸縮減，更多的外務工人員需要相對便宜的房源，于是政府或企業牽頭打造的企業外來務工宿舍型住宅區成為新型的流動人口聚集地。南京市最大的外來務工聚集地——清水西苑小區就屬于這樣的類型——以區級政府為第一管理者，企業為第二管理者，物業為橋梁的單位型小區。

（一）基本情況簡介

清水西苑由國家級開發區江寧經濟技術開發區投資興建，開發區管委會下屬的現代置業有限公司現場管理，位于蘇源大道南端，緊鄰東大商業街，出口加工區及東南大學，總面積214856平方米，商鋪面積6606平方米，可容納30000人居住得到大型員工生活居住小區。區內共有14幢建筑共計3778間，已入住3483間，入住率達92%。入住人數近2萬人，平均人員年齡層次為18-25歲，平均男女比例3：1。目前是南京市規模最大的流動人口“三集中”小區。

清水西苑建成投入使用于2006年，目前入駐于清水西苑的企業有華寶通訊（南京）喲西按公司，長安馬自達有限公司、上美塑膠（南京）有限公司、大唐環保、金龍客車，民生物流等29家。入駐人員均是開發區內企業員工。

（二）社會治理模式

1、基本流程

目前按照社區“一委一居一站”的組織架構，社區的治理可以在“市區政府是主導、鄉村組織是樞紐、社區成員是核心、社會團體和社會單位（企業）是支撐、專業NGO是助推器”的合作治理框架下運轉。然而清水西苑小區作為流動人口聚集地，即便人口數不少但并不屬于任何常規的社區，也不屬于街道，直接由江寧開發區管轄，因此在管理上有一定的特殊性。對于區直屬小區，清水西苑的社會治理模式可以簡單擬合成一下的圖示：

這幅圖代表了以清水西苑小區為例諸多企業宿舍型外來人口聚集地的整個社會治理的框架。小區隸屬于江寧開發區，江寧開發區團工委負責直接處理區域發展的一系列的問題，主要負責的領域就是負責對小區的商鋪和企業招商引資。另一個作用就是引進物業，從2006年開始，清水西苑的物業一直是現代置業有限公司。現代置業有三個部門，物業管理科、工程部、行政財務部，物業征收小區的停車費包月150元，物業管理科主要負責兩大類一是物業管理二是三產經營。三產經營是負責商鋪一塊，另外還有我們在別的地方的負責開發區管委會的一些閑置固定置產的管理。

物業管理負責管理清水西苑的日常管理、負責督促物業公司衛生整潔、負責租賃宿舍給企業。企業通過招投標入住小區，同時在各大城市招募外來務工人員從事制造業和服務業的生產工業，比如手機零件安置、網線的安裝等等。企業招聘的務工人員入住宿舍。

對于社會服務這一部分，開發商團工委主要投資給社會組織購買服務，有地理區位臨近江寧大學城，因此多選取東南大學和南京曉莊學院的社會工作學生對小區內外來務工人員展開關于城市融入的介入服務。

2、優勢與不足

這一模式下小區的管理看起來井井有條。社區生活方面的瑣事統統交給物業，開發區一方面發展經濟建設，一方面投資社會服務，即合理又便民。然而在此模式下，真正完全掌控該地的社會治理模式的，并不是開發區團工委，也不是物業，而是企業。一個外來人員眾多且流動性很大的聚落能夠穩定發展的要素就是人的在地性。在這個模式中，小區居民的選擇權完完全全掌握在企業的手里。外來務工人員能夠留在自己家鄉之外的地方唯一的因素就是業緣關系，而當今社會對于這一部分人群的勞動保護是遠遠不夠的。所以，以企業作為社區最重要資源的控制方的社會治理模式一如曾經單位制的社會治理模式——單位全包一切，一旦從單位離開就無法享受到曾經的待遇。這對外來務工群體而言是一個潛在的風險。據長期在清水西苑小區實習的南京曉莊學院學生講述，已經有多起外來務工受到工傷找企業要補貼的時候直接被企業辭退的現象發生。由于市場能夠為企業提供更多廉價的外來務工勞動力，為了保證自己的經濟利益相對最大化，因而當地的很多職工受到工傷也就不了了之。即便有一些職工去開發區上訪依舊不無果而終。endprint

在這一過程中，物業雖然負責管理，但是基本是流于形式，雖負責對企業有一定的管理責任，但多半是走過場，企業每個月給物業交費而不是居住者個人交物業費的行為本身就能夠促使企業與物業站在同一利益方。企業通過招商引資進入社區的過程將企業與政府（開發區）聯系得跟更緊，形成了表面上多方結合，實際上孤立外來務工人員的更邊緣化模式。

二、企業與政府：誰在治理流動人口聚集地

從城市化的進程開始，向城市遷移的農民就需要解決自己安身立命的問題，勞動方式的轉變使他們不再單純依靠土地養活自己。而如何“安身”的問題很大程度上和農民工們的戶口有關。不同于拆遷安置的進城農民，他們能夠得到政府的拆遷補償，從而成為拆遷安置社區的一員，并能獲取一部分貨幣補償，從而緩解自己的生存壓力。主動進城農民工進程多半以打工為業，長期被排斥在編制之外，戶口無法遷移到城市，因此政府對于他們的管理多半以統計在冊、監管不良行為為主，安置問題主要由自己解決。沒有經濟能力解決住房問題的流動人口如若不能回鄉只能睡臥在公共場所，從而給公共場所的秩序管理帶來不小的困擾。近幾年，很多企業選擇為農民工安置宿舍成為流動人口聚集小區，這一舉措能夠解決不少外來務工人員的安置問題，但從而也有自身管理上的不足。

首先以大形勢分析，即便政府與企業合作設置的安置小區數量在增多，然則不少外來務工者考慮到過高的城市生活成本還是選擇居住在“城中村”。伴隨著“城中村”的征地拆遷，這些居民由于沒有居住證無法拿到拆遷安置的貨幣補貼，又再次輾轉尋找其他廉租處。這樣的流動人口如何安置，如果他們所在的企業沒有租賃社區住在樓為其安置，這一部分人口很可能成為城市社區管理之外的“流浪兒”。

再者，在社區治理網絡的劃分中，企業租賃社區房屋成立的流動人口安置小區應該歸屬于某一個社區、某一個街道，繼而歸屬于區一級政府，然而依據上文“清水西苑”小區的例子，這樣的小區沒有社區認領，直接歸屬于區管理，那么，這樣的小區居民無法享受到社區能夠提供的服務臺口可以提供的服務，和他們直接對接的“問題解決方”不再是社區工作人員，而直接變成了物業，物業解決不了的，則推脫給企業。依據筆者前期的調研，不少企業解決這些小區的社會治理問題的方法僅僅是辭退反應問題的外來務工者。由此看來，企業承擔著解決流動人口聚集小區的社會問題絕大部分權力，政府在這一方面管理缺位。

三、小結與反思

城市化的進程帶來居住地形式的多樣化，在地域上從城郊到城郊與城市內部并存，聚集性是也從“村”發展到“村”與“小區”并存，但是外來務工人員被邊緣化的實施并沒有因為現代的企業宿舍的增多有非常顯著的改變。如何能夠發揮政府以及周邊社區的作用，改變以企業為中心的市場化社會治理模式，這是后續應該討論的話題。

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