日本城市防災(zāi)減災(zāi)對策研究

張 暄

北京社科院外國所，北京 100101

日本是自然災(zāi)害多發(fā)的國家，尤其是地震災(zāi)害頻發(fā)。日本政府歷來重視對城市災(zāi)害的防范工作，建立了一套切實可行的城市災(zāi)害綜合防范對策體系。這一體系的特點是重點規(guī)劃那些災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，強化這一地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)對策。日本十分重視地方自治體在防災(zāi)減災(zāi)方面的作用，認為它是防災(zāi)減災(zāi)的主體。防災(zāi)減災(zāi)的重點是不斷強化地方自治體自身防災(zāi)減災(zāi)能力，提高社會減災(zāi)能力。

1 城市防災(zāi)減災(zāi)對策

1.1 防災(zāi)減災(zāi)對策的視點

1.1.1 防災(zāi)減災(zāi)對策的地域性和自律性

災(zāi)害的地域性決定防災(zāi)減災(zāi)的地域性。地方自治體的市町村，是直接與居民相聯(lián)系的行政機構(gòu)，對居民福利水平的提高負有直接的責任。保護居民的人身安全，謀求其生活的安穩(wěn)，是其極其重要的任務(wù)，即防災(zāi)減災(zāi)是自治體的使命與職責。

在推進都市防災(zāi)減災(zāi)對策之際，居民的參加和協(xié)助是不可或缺的。如果缺少保護自己家園的這種自律性和相互的扶助性，都市防災(zāi)減災(zāi)的目的就不可能達成。

1.1.2 現(xiàn)代都市災(zāi)害的特點及對我們的要求

城市是人們依托自然環(huán)境，通過人工構(gòu)筑起來的。城市居民的生活環(huán)境和生活方式與自然環(huán)境越來越脫離，對各種生活服務(wù)系統(tǒng)的依賴也越來越強，這就使災(zāi)害對城市的破壞程度遠大于鄉(xiāng)村，對人們生活的影響也更為深刻。另外，由于超強的人口流動性，使人們感覺生活在一個陌生人的社會，這也加大了災(zāi)后應(yīng)急的難度。

現(xiàn)代都市的高速發(fā)展，其災(zāi)害發(fā)生呈多樣化、大規(guī)模化、常襲化、擴散化趨勢。這是由于城市的建設(shè)布局不斷向地下和地上延伸，高樓林立，高架橋占據(jù)城市重要交通要道。而地下鐵路、商業(yè)街及石油、天然氣管道等更是遍布整個城市地下空間，城市化越深化，城市災(zāi)害的后果和影響往往越嚴重。

現(xiàn)代都市災(zāi)害的多樣化，要求在制定防災(zāi)減災(zāi)對策時要有預(yù)見性和應(yīng)急性意識，努力提高預(yù)測和預(yù)見災(zāi)害的能力，提升在緊急事態(tài)下敏捷、靈活的應(yīng)對能力，這是日本政府制定防災(zāi)減災(zāi)政策的核心。

其次，面對災(zāi)害的大規(guī)模化，要求防災(zāi)減災(zāi)對策在預(yù)防性和應(yīng)急性的前提下，還要具有綜合性、計劃性。同時對以往的都市開發(fā)政策要有深刻的反省意識，從本質(zhì)上轉(zhuǎn)變觀念，將以往的以應(yīng)急對策和恢復(fù)重建對策為中心的防災(zāi)減災(zāi)，向著以預(yù)防對策和事前對策為中心的防災(zāi)轉(zhuǎn)變。

第三，關(guān)于災(zāi)害復(fù)合性問題。面對災(zāi)害的多樣化與大規(guī)模化，僅僅依靠單一的、個別的對策來防止災(zāi)害是相當困難的。因此，有必要通過組合多種、且內(nèi)容不同的對策，來防止災(zāi)害的發(fā)生。

第四，在謀求都市安全化時，必須要謀求去除受害基礎(chǔ)。但是，因為受害基礎(chǔ)范圍極其廣泛，且根深蒂固，要想去除并不是一朝一夕的事情。為此就要謀求防災(zāi)減災(zāi)對策的計劃性和戰(zhàn)略性。

最后，災(zāi)害擴散化的傾向。即隨著城市化進程，都市災(zāi)害呈現(xiàn)向地方性都市和中小都市擴散化的趨勢。這就要求強化并提升中小都市防災(zāi)減災(zāi)對策。

1.1.3 居民需求與防災(zāi)

都市災(zāi)害危險的多樣化和擴大化，使居民的防災(zāi)需要不斷增強。從其內(nèi)容看，位居第一的是對震災(zāi)對策的需求。居民最期待的是完善避難路和避難地，儲備應(yīng)急物資。

其次，由于都市化招致的災(zāi)害的急增，對土地利用和宅地開發(fā)的規(guī)制，避難體制和警戒體制的確立，防災(zāi)信息的公開等也成為居民的需求所在。

第三，期望取締身邊的違法建筑和違法停車等危險行為。

1.2 日本都市防災(zāi)行政的現(xiàn)狀

日本城市防災(zāi)行政和防災(zāi)對策是以《災(zāi)害對策基本法》和據(jù)此制定的地域防災(zāi)計劃為基礎(chǔ)的。在預(yù)防和應(yīng)對災(zāi)害方面，日本堅持“立法先行”，建立了完善的應(yīng)急管理法律體系。有“抗災(zāi)憲法”之稱的《災(zāi)害對策基本法》，對防災(zāi)理念、目的、防災(zāi)組織體系、防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)后修復(fù)、財政金融措施、災(zāi)害緊急事態(tài)等事項作了明確規(guī)定，是日本的防災(zāi)抗災(zāi)的根本大法。

目前，日本共制定應(yīng)急管理（防災(zāi)救災(zāi)以及緊急狀態(tài)）法律法規(guī)227部。日本地方自治體的防災(zāi)行政就是以上述法律為基礎(chǔ)展開的。各都道府縣及市町村在此基礎(chǔ)上獨自制定《防災(zāi)對策基本條例》等地方性法規(guī)。一系列法律法規(guī)的頒布實施，顯著提高了日本依法應(yīng)對各種災(zāi)害的水平。

1.2.1 謀求一元化指導(dǎo)的日本地方防災(zāi)體制

日本地方自治體防災(zāi)對策的基本框架是，防災(zāi)會議、災(zāi)害對策本部、自主防災(zāi)組織三者有機結(jié)合共同應(yīng)對災(zāi)害。防災(zāi)會議，基本上每年召開一兩次會議，開展地域防災(zāi)計劃的修正、防災(zāi)訓(xùn)練的研討、防災(zāi)相關(guān)機構(gòu)的聯(lián)絡(luò)調(diào)整等活動。防災(zāi)會議中會設(shè)置一些專業(yè)部門針對不同的對策種類進行縝密的研討。

1.2.2 覆蓋全面的防災(zāi)計劃

防災(zāi)對策范圍很廣，包括預(yù)防對策、應(yīng)急對策、恢復(fù)重建對策等。而預(yù)防對策又分為防災(zāi)計劃的制定和實施、防災(zāi)設(shè)備完善、規(guī)制土地的利用和開發(fā)及教育訓(xùn)練等。各都市會據(jù)此制定更為詳細的地域防災(zāi)計劃。其內(nèi)容包括；防災(zāi)設(shè)施的新建及改良、防災(zāi)調(diào)查和研究、教育及訓(xùn)練、信息的收集及傳達、預(yù)報及警報的發(fā)布、避難、防火、水防、救助、衛(wèi)生等。地域防災(zāi)計劃幾乎覆蓋了與防災(zāi)有關(guān)的所有領(lǐng)域，是綜合性的計劃。

1.3 防災(zāi)對策的方向性

對于地方自治體來說，要提高防災(zāi)對策的實質(zhì)性，就要在防災(zāi)性環(huán)境管理系統(tǒng)的確立、信息收集傳達的迅速化、防災(zāi)社區(qū)的培養(yǎng)等方面下功夫。

1.3.1 防災(zāi)性環(huán)境管理

所謂的防災(zāi)性環(huán)境管理指的是，通過以防災(zāi)的觀點來規(guī)制、引導(dǎo)、調(diào)整在都市開展的各種活動、行為，來防止危險化、維持防災(zāi)性。具體包括以下內(nèi)容：

（1）規(guī)制、指導(dǎo)與災(zāi)害危險的擴大化相關(guān)的土地利用和開發(fā)。（2）監(jiān)督和取締違法建筑和違法停車等危險行為。（3）努力進行防災(zāi)設(shè)施和設(shè)備的保養(yǎng)檢查，使其在緊急時刻能有效地發(fā)揮機能。（4）積極引導(dǎo)民間力量在防災(zāi)中發(fā)揮作用。（5）致力于社區(qū)的建設(shè)，使社區(qū)在緊急時刻能夠發(fā)揮相互扶助的機能。

防災(zāi)性環(huán)境管理在促進防災(zāi)對策的日常化方面具有重大意義。災(zāi)害發(fā)生之后，僅依靠防災(zāi)訓(xùn)練之時的防災(zāi)對策是遠遠不夠的。為了提高防災(zāi)意識，日常的教育和訓(xùn)練是必不可少的。為此，就必須保證防災(zāi)性日常管理的正常化。

1.3.2 防災(zāi)信息系統(tǒng)

都市自治體應(yīng)對信息需要，建立完善消防、救急無線和防災(zāi)行政無線、信息聯(lián)絡(luò)體制是十分重要的。

這種信息傳達系統(tǒng)，在促使防災(zāi)對策具有應(yīng)急性和自律性方面發(fā)揮著重要的作用。面對超預(yù)期的大災(zāi)害時，做到迅速地傳遞正確信息，將損失控制在最小范圍之內(nèi)非常重要。如1983年4月發(fā)生在日本東北地區(qū)的山火事件，久慈市由于靈活地運用了漁業(yè)合作社的有線廣播，不斷地播送具體的信息，才使得避難活動毫無恐慌，井然有序地進行。反之，同一年發(fā)生在日本海中部的地震和長崎暴雨災(zāi)害，由于信息傳遞延誤，致使傷亡數(shù)量增加。這表明，當災(zāi)害來臨之際，信息傳達往往起有生死存亡的重要作用。

在謀求信息傳遞系統(tǒng)的完善上，為了提高信息的可信性，在發(fā)布信息時，要明確信息的來源，要將具體的損失數(shù)量及時傳達出去。在此之前，有必要對接受信息的居民進行教育和訓(xùn)練，使其具有正確解讀信息的能力。同時改善和充實設(shè)施和設(shè)備，使其得到有效利用。

在突發(fā)公共事件應(yīng)急信息化發(fā)展方面，日本從應(yīng)急信息化基礎(chǔ)設(shè)施抓起，建立了覆蓋全國，功能完善、技術(shù)先進的防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)。

在經(jīng)歷了“阪神大地震”的浩劫后，日本政府深刻地認識到，防災(zāi)信息化建設(shè)的重要作用。為了準確、迅速地收集、處理、分析、傳遞有關(guān)災(zāi)害信息，更有效地實施災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急以及災(zāi)后重建，日本政府于1996年5月11日正式設(shè)立內(nèi)閣信息中心，以24h全天候編制，負責迅速搜集與傳達災(zāi)害相關(guān)的信息。

目前，日本政府基本建立起了發(fā)達、完善的防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)體系，包括：以政府各職能部門為主，由固定通訊線路(包括影像傳輸線路)、衛(wèi)星通訊線路和移動通訊線路組成的“中央防災(zāi)無線網(wǎng)”；以全國消防機構(gòu)為主的“消防防災(zāi)無線網(wǎng)”；以自治體防災(zāi)機構(gòu)和當?shù)鼐用駷橹鞯亩嫉揽h府、市町村的“防災(zāi)行政無線網(wǎng)”以及在應(yīng)急過程中實現(xiàn)互聯(lián)互通的防災(zāi)相互通訊用無線網(wǎng)等。此外，還建立各種專業(yè)類型的通訊網(wǎng)，包括水防通訊網(wǎng)、緊急聯(lián)絡(luò)通訊網(wǎng)、警用通訊網(wǎng)、防衛(wèi)通訊網(wǎng)、海上保安通訊網(wǎng)以及氣象通訊網(wǎng)等。

1.3.3 防災(zāi)社區(qū)形成的必要性

日本城市防災(zāi)的出發(fā)點在地域性和自律性上，其防災(zāi)對策的理想狀態(tài)就是：第一，要謀求地域?qū)嵡椴⑵浔M可能地反映在對策上。這需要詳細調(diào)查地域的災(zāi)害歷史，總結(jié)其中的教訓(xùn)，并將自古流傳的傳統(tǒng)性的防災(zāi)技法應(yīng)用到現(xiàn)在。而使這一切成為可能的途徑就是自主防災(zāi)組織和防災(zāi)社區(qū)。第二，在制定防災(zāi)減災(zāi)對策時，要盡可能使其應(yīng)用范圍小規(guī)模化。不管是進行災(zāi)害設(shè)想的場合，還是收集防災(zāi)信息的場合，最理想的就是在社區(qū)級別上開展。比如，和歌山市和國分寺市就是通過制作地域防災(zāi)記錄，按地區(qū)進行防災(zāi)診斷，并以此為基礎(chǔ)來制定防災(zāi)對策。東京的品川區(qū)各個町內(nèi)會也通過制作防災(zāi)地圖，努力使防災(zāi)成為居民身邊的事情。這些嘗試使自主防災(zāi)組織有了實質(zhì)性的內(nèi)容。摸索自下而上的防災(zāi)狀態(tài)，并不斷的嘗試實施，才可產(chǎn)生出真正的防災(zāi)能量。都市自治體的最大職責，就在于一邊援助居民，同時培養(yǎng)這種自下而上的防災(zāi)能量。