統籌城鄉規劃發展進程中村鎮規劃建設問題的相關探討

黃 暉

重慶市規劃設計研究院/規劃三所，重慶 404100

中國當前的城鄉規劃出現側重城市規劃而輕農村規劃的現象，這要求相關部門必須將村鎮規劃建設提升到戰略發展的高度，使二者平衡發展，這有利于統籌城鄉發展，有利于城鎮化進程的快速推進。

1 村鎮規劃中出現的問題

1.1 村鎮規劃相關管理法律落實不到位

由于有關城鄉的規劃管理制度的不完善，沒有推動城鄉規劃的有力實施，使得城鄉規劃難以落實，城鄉發展進程遲滯不前[1]。這主要有2個方面的原因：一是由于長時間內沒有明確的城鄉規劃的行政主要管理部門，在城鄉規劃的管理中多頭執法，混亂不堪；二是由于一些地方上長時間內根本沒有城鄉規劃的主要部門、沒有實行具體的規劃、沒有明確法律執行的權限，這使得有關城鄉規劃的管理工作舉步維艱。

1.2 村鎮規劃相關管理機構混亂

具體的有關于城鄉規劃的法律中暫時沒有關于管理機構名稱的設定條款。設置的具體的管理機構與相關法律規定權利與義務不對等，主要表現在2方面：一是機構的名稱設置不合理。具體有歸屬、級別等問題；二是城鄉規劃體系不完善。城鄉規劃體系所輻射的范圍有限、覆蓋區域狹窄。個別的地方上，沒有相關規劃的管理機構，亟待完善此方面的工作。

1.3 村鎮規劃相關管理權限界定不清

有關城市規劃的法律，清晰的規定了具體的行政主要管理部門可以有10種權限來依法推進城鄉建設的發展。但一些地區未按照法律的規定辦事，無視法規、釣魚執法甚至私自下放寬管理規劃的權限，阻礙了城鄉規劃建設的發展。

2 村鎮規劃應堅持的準則

2.1 統籌城鄉與統籌用地

統籌城鄉的目的是使社會平穩發展，具體是吸收城鎮化推進過程中的大量勞動力，穩定就業，用三種產業的聯動出擊來調整城鎮化推進過程中出現的產業發展失衡問題[2]。將農村的發展納入到城鎮化的推進過程中，使其搭上順風車，實現快速、均衡的發展。統籌用地就是實現土地資源的集約化使用，由于產業的大力發展極大地推動了城市的發展進程，這就要求實現每一單位土地資源的最大利用效率、進行土地使用的合理規劃和產業人居促進發展等。

2.2 生活性投入與生產性投入

政府部門在城鎮化進程的推進中應注重產業的發展，不要忽視拉動產業經濟發展的“投資馬車”的重要拉動作用。生活性投入主要包含：公共設施、市民消費、環境工程、安居工程等投入。生產性投入主要包含城鎮化推進過程中的公共設施、平臺服務、固定資產、生產服務等投入。政府通過生活性和生產性投入可以緩解城鎮化推進過程中的資金壓力，也提升了城鎮化推進過程中的兩大主力（企業和居民）的建設熱情，可以提升城鎮化推進過程中的建設成效。

2.3 主動性城鎮化和被動性城鎮化

主動性的城鎮化是非本地人由于就業的需求受城市良好經濟環境和就業情況的影響，主動來到此地。被動性的城鎮化是政府號召城鎮快速發展和當地居民進城就業。讓大城市的發展與廣大農村的發展來互相吸取各自的長處，使得農村散發著城市獨有的勃勃生機，也使得城市更具田園氣息，讓大城市的勃勃生機圍繞著如畫的田園風光。

2.4 平等的權利與義務

城鎮化進程推進過程中不管是主動性進城還是被動性進城，農民都為城市的發展做出了巨大的貢獻，因此農民也是城市大家庭的成員，其合法的權益和合理的收入應該受到有力的保障，有關政府部門應盡快出臺有關戶籍、教育和就業方面的政策，切實落實農民在身份認同、個人發展和受教育等方面的需求，能在多年奮斗的城市中享受奉獻帶來的甘甜。

3 村鎮規劃的實施方法與思考路線

3.1 擴展村鎮規劃的區域范圍

村鎮規劃范圍的擴大應該根據我國的相關規劃并結合本地的環境、資源、歷史與發展等實際情況來最優組合出城市發展的面積和具體定位，達成城市經濟增長目標與社會的發展要求，為土地資源的使用集約化、優化城市布局等作出統籌并有詳細的事實規劃。

3.2 加深村鎮規劃體系

加深城鎮規劃體系，就是為了使其更具前瞻性、整體性、優化性和可實踐性。城鎮規劃的加深具體表現為輻射到各個小村落、優化布局公共基礎設施、有效按照土地規劃辦事，從整個區域出發指引整個村鎮的治理與城鎮化的發展。

3.3 城鄉發展一體化的規劃

城鄉發展顧名思義就是城市與鄉村共同發展，可以形成重拳，有力解決城鎮化推進過程中出現的一系列難題。具體如城鄉規劃、行政管理、土地資源、人力資源市場、基礎公共設施、社保這一系列城鄉一體的體制。

3.4 專門的統籌城鄉規劃

城鎮化推進過程中肯定存在一些難以解決的令人頭疼的痼疾，這就需要專門的統籌規劃去具體解決，這些專門的統籌規劃必須依從總的規劃，其應是總的規劃中的主要一面、主要區域的開展、加深和形象化，必須與總的規劃相對接。

4 關于村鎮規劃中建設與管理的建議

4.1 村鎮規劃建設目標要結合農村發展的總目標

當推進村鎮規劃建設時，應牢記“量力行事、適當聚集、合理規劃、穩步發展”的準則，推進城鎮規劃建設中村民集居點和安居示范村莊的進度[3]。保留當下的村落建制，按照有效保留、擴大建設、重新建設等標準，落實建設村民集居點的實施規劃，在一定的時期內，完成對村民的整體動遷，并對規劃以外的原有村落進行恢復地力的墾殖工作。盡心的合理布局村落和安排具體的建設規劃，在其指導下使鄉村的發展合理而科學的前進，加大相關基礎設施的建設力度，并重點引導群眾早日達成自我組織和管理的目標。

4.2 發動人民群眾參與到村鎮規劃的全程中

城鄉規劃需要有其法律地位，應該從區域性指導規劃轉變為法律效力更強的規劃，在村鎮規劃的過程中，要使有關政府部門發揮宏觀調控的作用。村鎮的規劃建設應該層級清楚，分為城市、鄉鎮、村落這3個層級，形成自上而下、大眾參與度強的城鎮規劃管理的體系。在村鎮的規劃建設中再分配權力，使村民有良好的參與意識，可以增強對城鎮建設規劃的認同意識，有利于村鎮建設的發展。

4.3 村鎮規劃建設應設立監督管理機構

層級清楚的3級城鎮規劃管理建設體系，可據此圍繞3個層級建立村鎮規劃建設應設立的管理體制，主要工作是管理村莊日常的規劃與建設，可將鄉鎮這一層級的管理加入到城市這一層級的總的規劃中，按照具體辦法，補充相應內容，使得城鄉一體化的水平有所提升。小城鎮的規劃建設應該結合具體定位，堅持環保原則，盡量避免不必要的支出。

4.4 注重保留城鎮原有的特色

城鎮規劃建設中要著重保護城鎮中的歷史建筑，深挖城鎮的文化內涵，用心規劃城鎮布局，突出城鎮亮點，將城鎮獨有的歷史人文特色融入到城鎮規劃建設中，形成城鎮發展的新起點。

5 結語

城鎮化進程步伐的加快，應將村鎮規劃建設提升到戰略發展的高度，其關系到城鎮化的未來走向和城鎮建設的全方位發展。好的規劃是村鎮建設與發展的靈魂，為了統籌城鄉規劃建設應從城鎮著手，腳踏實地，面向未來，從城與鄉、人與社會和人與環境等多重的角度來綜合考量，制定高質量的規劃，使城鎮化建設更好、更快發展。