“河長制”水環(huán)境管理制度分析

馮 旭 陳 潔 張 弘 佘雁翎

（1南京大學(xué)環(huán)境規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份公司 江蘇南京 510630 2無錫市智慧環(huán)保技術(shù)監(jiān)測研究院有限公司鹽城分公司 江蘇鹽城 224001）

引言

“河長制”是指各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，具體負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作。早在2003年，浙江長興縣便在全國率先對轄區(qū)內(nèi)的河流試行河長制，當(dāng)時(shí)是由水利局、環(huán)衛(wèi)處負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，負(fù)責(zé)轄區(qū)水系清淤、保潔等，水污染防治效果明顯。2008年，長興縣出臺文件，正式建立起縣、鎮(zhèn)、村三級河長制管理體系。2013年，浙江出臺《關(guān)于全面實(shí)施“河長制”，進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見》，明確了各級河長包干河道的第一責(zé)任人，承擔(dān)河道“管、治、保”職責(zé)，逐漸形成“省、市、縣、鄉(xiāng)、村”五級河長架構(gòu)體系。2016年，國家出臺《關(guān)于全面推行河長制的意見》。至此，“河長制”在全國范圍內(nèi)推廣起來。

1 “河長制”水環(huán)境管理現(xiàn)實(shí)必要性

1.1 貫徹綠色發(fā)展理念的需要

十八大以來，黨中央、國務(wù)院，以及各級行政主管部門都加大了環(huán)境保護(hù)工作力度，大力踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，努力貫徹尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)發(fā)展之路。習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)，綠水青山就是金山銀山，要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境。河湖庫渠作為水資源的重要載體，其生態(tài)功能、資源功能以及經(jīng)濟(jì)功能作用十分突出，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展以及群眾的身體健康發(fā)揮著重要作用。采取“河長制”管理模式，要求各級行政主管部門負(fù)責(zé)人擔(dān)負(fù)起江河湖泊管理的第一責(zé)任，體現(xiàn)了綠色發(fā)展理念。

1.2 破解水污染治理難題的需要

河流湖泊流域范圍廣，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，上海黃浦松江段死豬事件、河南新鄉(xiāng)造紙廠污水灌溉農(nóng)田、內(nèi)蒙古烏審旗嘎魯圖鎮(zhèn)湖水污染等等水環(huán)境污染事件時(shí)有發(fā)生，河流水體污染問題依然十分突出。傳統(tǒng)的河流湖泊的治理出現(xiàn)了條塊分割、“多龍治水”的弊端，采取“河長制”模式，真正把治水管水責(zé)任落到實(shí)處，加大了水污染治理力度，有效破解水污染治理難題。

1.3 降低水環(huán)境治理成本的需要

河長制促進(jìn)觀念轉(zhuǎn)變，減少治理成本。入太河流數(shù)量眾多，各河之間水文條件、污染程度都不一樣，各地的實(shí)際情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不一致，不能用一個(gè)規(guī)定管理所有河流。只有地方政府根據(jù)實(shí)際情況、因地制宜，按照“一河一策”的原則制定地區(qū)性的水環(huán)境管理方案，解決當(dāng)?shù)氐乃廴締栴}，“一河一策”在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)“交易成本最小化"。領(lǐng)導(dǎo)干部具有調(diào)度和配置資源的優(yōu)勢，他們牽頭組織河流治理的同時(shí)，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段推進(jìn)方案的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，有效落實(shí)責(zé)任人。

2 “河長制”水環(huán)境管理中難點(diǎn)分析

2.1 缺少剛性約束

“河長制”是依據(jù)行政手段進(jìn)行河流湖泊管理水環(huán)境的具體體現(xiàn)，并以地方政府出臺的文件形式予以明確，這就使得“河長制”所確立的“職責(zé)”缺少明確的法定剛性約束，隨意變動性風(fēng)險(xiǎn)較大。這種依靠行政命令的推動模式，使得水環(huán)境管理缺少長效性，呈現(xiàn)出臨時(shí)性特點(diǎn)，缺乏河流水環(huán)境治理的持久動力。

2.2 整體規(guī)劃不強(qiáng)

“河長制”的核心思想是要求進(jìn)行屬地行政管理，采取“一河一策”的河流管理體制，體現(xiàn)的是各地結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)、河流治理現(xiàn)狀因地制宜地拿出適合本區(qū)的治理方式。但這也在一定程度上忽略了河流水環(huán)境管理的“流域連貫性”的特征。因?yàn)?，河流上下之間是連貫的、整體性的，并不是孤立存在的，如果各地自行制定整治管理方案，勢必會使得整個(gè)河流的治理缺少嚴(yán)密的規(guī)劃性，如，上游若未整治，即便下游傾其所有治理也難以取得長久明顯效果。但是卻在某種程度上忽略了流域水環(huán)境整治的一個(gè)重要特征：那就是流域的連貫性?！昂娱L制”體制下地方政府多頭管理，還會出現(xiàn)水環(huán)境治理規(guī)劃的重復(fù)性，造成資源的浪費(fèi)。

2.3 考核存在軟肋

河長制管理模式下，會因治理方案的不同出現(xiàn)“河湖治理績效評價(jià)的差異化”，如何使得績效考核差異化符合實(shí)際差距。近年來試行的“第三方監(jiān)測評估”具體應(yīng)由哪一級地方政府來尋找第三方？考核主體之間對考核結(jié)果的異議由誰負(fù)責(zé)解釋？河長作為調(diào)度資源的一把手，卻并不是水環(huán)境管理措施的實(shí)施主體。

3 完善“河長制”水環(huán)境管理對策建議

3.1 加強(qiáng)立法，構(gòu)建統(tǒng)一管理體系

通過修訂現(xiàn)有的法律法規(guī)，確保水環(huán)境管理的權(quán)責(zé)對等，細(xì)化河長、部門之間的具體職責(zé)，構(gòu)建首長負(fù)責(zé)、部門聯(lián)防、區(qū)域共治的水環(huán)境大管理體系。從法律法規(guī)等層面賦予各級政府及其職能部門的權(quán)責(zé)利，增強(qiáng)河長制的剛性約束，推進(jìn)水環(huán)境治理的跨區(qū)域跨部門的協(xié)同性。

3.2 完善考核，構(gòu)建責(zé)任追究制度

雖然河長制明確提出“縣級以上河長負(fù)責(zé)組織對應(yīng)河湖下一級河長進(jìn)行考核”的硬性規(guī)定，但也要完善河長制考核的科學(xué)性和合理性，根據(jù)水環(huán)境大管理體系的構(gòu)建，由省一級政府出臺統(tǒng)一的考核體系，采取差異化績效考核評價(jià)，獎優(yōu)罰劣，嚴(yán)格問責(zé)，確保生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身責(zé)任追究落到實(shí)處。

3.3 廣泛參與，構(gòu)建社會共治體系

水環(huán)境管理需要全社會共同參與，積極發(fā)揮民間組織，環(huán)保NGO，以及公益性環(huán)保組織，彌補(bǔ)河長制政府管理的不足，政府應(yīng)給予必要的經(jīng)費(fèi)保障，鼓勵公眾參與到河道治理工作中來，共同做好水環(huán)境治理，呵護(hù)美麗家園。

結(jié)語

河長制是被實(shí)踐證明的，能夠有效發(fā)揮河流湖泊水環(huán)境管理的一種創(chuàng)新舉措，各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際大力推進(jìn)河長制的落實(shí)，共同打造好綠水青山的美好生活環(huán)境。