充分發揮社會救助在新時代的兜底保障作用

4月14日，“新時代社會救助兜底保障研討會”在中國農業大學舉行。來自民政部相關部門領導和有關高校專家學者共30多人出席會議，16位專家學者圍繞新時代社會救助的發展問題展開探討。與會者一致認為，人民對美好生活的向往，決定了社會救助水平要隨著社會經濟水平的提高而不斷提升，包括擴大社會救助的覆蓋面及擴充社會救助的具體內容。應當面向2020年后研究完善我國的社會救助制度，適應新時代的發展要求，促使社會救助制度結構更加完整、功能更加完備、標準更加科學、責任更加明晰、城鄉真正統籌、措施更加多樣，為中國特色社會保障體系的建設與發展奠定堅實的基礎。現將會議主要觀點摘要刊發，供大家學習借鑒。

認清新時代社會救助兜底保障新形勢

鄭功成（中國社會保障學會會長）

鄭功成教授強調，新時代社會救助兜底保障及未來發展，一定要認清新形勢、把握真問題、提出好建議。他指出，一要真正認識到新時代已經到來，這是快速建立現代化強國的時代，是要以歐美發達國家、一流強國為標桿的時代，當然也是要以世界強國為參照，適應社會主要矛盾的轉化，加快建設好民生與社會保障制度的時代。二要認真學習、準確理解習近平新時代中國特色社會主義思想，其核心要義是堅持以人民為中心的發展思想、走共同富裕的發展道路、以不斷增進民生福祉為國家發展的根本目的，永遠將人民對美好生活的向往作為我們的奮斗目標。三要充分認識到全面深化改革所帶來的新目標與新使命，這次國務院機構就重構了我們國家的行政系統，重配了各部門的職能，特別是在減少8個正部級機構、7個副部級機構的條件下卻增加了退役軍人事務部、國家醫療保障局等部門，揭示了以社會保障為主體的社會事務管理在中央政府中的權重急劇上升，公共政府的形象越來越清晰，這是國家發展與社會進步的必然，它表明了黨和政府對社會保障與社會事務的高度重視。他強調，要把握真問題，當務之急是要真正搞清中國貧困問題的現狀，對發展趨勢做出準確評估和研判；對貧困線要進行深入研究，在地區發展失衡的條件下應當設定地區貧困線，以后再逐步從地區過渡到全國統一，還要研究貧困線與工資線、最低工資線、失業保險線、低保線等的內在邏輯關系，確定貧困標準的客觀基準。他認為，補短板、兜底線是雪中送炭，是政府必須要做好的工作，但要滿足人民對美好生活的向往，短板要增長，底線也必定要根據社會經濟發展和人民生活水平的提高而提高。民生升級不僅表現經濟與物質方面，也日益表現在精神層面，包括社會公平、分配正義將越來越重要。他還強調，社會救助的未來發展特別需要處理好社會救助與扶貧、社會救助與福利、社會救助與慈善等相關關系。

要“跳出救助看救助”

林閩鋼（南京大學社會保障研究中心主任）

林閩鋼教授認為，社會救助兜底保障分為三種類型，分別是福利-救助-公共服務多元兜底型、保險-救助-公共服務多元兜底型、家庭-保險-救助-福利-公共服務平衡型三種形態。第一種以新西蘭、澳大利亞、中國香港為代表，第二種以美國為代表，第三種以德國為代表。認清當前中國社會救助兜底保障問題，要“跳出救助看救助”，表象是問題多、壓力大，根源是社會保障結構不平衡、不優化，社會保險沒有發揮作用，社會保險水平低，社會福利制度缺乏。社會救助兜底保障優化路徑之一是分壓：進行普惠性、基礎性、兜底性民生建設，全面提高公共服務共建能力和共享水平，增加社會福利項目，推進社會保險改革，提高社會保險水平，強化基本公共服務均等化。優化路徑之二是，增加社會救助項目如護理救助，提高社會救助水平，擴大社會救助覆蓋面，特別是相對貧困，加快社會救助立法。

香港綜援制度對內地低保制度具有借鑒意義

岳經綸（中山大學政治與公共事務管理學院副院長）

岳經綸教授認為，香港的綜援制度與內地的低保制度兩者之間具有很大的相似性。不過，相較于香港的綜援制度，內地的低保制度在目前來看還存在一定的缺陷，如低保資格過于僵硬、待遇標準偏低、對象分類不清、審核過程欠專業、對福利欺詐行為缺乏有效約束力等缺點。香港綜援制度對內地社會救助制度有很大啟示：一是積極推動基本公共服務均等化，把社會救助制度嵌入基本公共服務體系。二是大力發展社會組織和公益慈善事業，助力社會救助制度。三是重視社會救助在實現共享發展理念的作用，不斷提高社會救助水平。四是整合社會救助資源，提高社會救助執行效率。

國外長期照護制度對我國的啟示

鐘仁耀（華東師范大學公共管理學院院長）

鐘仁耀教授認為，各國的長期照護制度基本上都是起源于照護社會救助，后來逐漸演變成了其他的照護保障模式。老年人長期照護制度模式分為照護社會救助模式、照護社會保險模式、照護商業保險模式和普享式照護保障模式。每個國家的長期照護制度都涵蓋了多種制度模式，且制度模式之間有的是相互獨立，有的卻是相互滲透。國外長期護理救助的經驗對我國的啟示：一是通過資格審查限制照護社會救助對象的范圍。各國對照護社會救助對象設置經濟審查和照護需求評估雙重資格審查制度。二是給付方式的選擇：現金還是實物。三是倡導“就地老化”的理念。四是對非正式照護者進行支持。協調正式照護和非正式照護之間的關系，使兩者盡量呈現互補關系，而非替代關系。

實現脫貧攻堅與低保制度有效銜接

左停（中國農業大學人文與發展學院副院長）

左停教授認為，在脫貧攻堅語境下，包括低保在內的社會保障內化為了扶貧的措施之一。雖然兩項制度在總體目標具有一致性，均為了幫扶貧困人口。但在對象識別的基本標準、相關標準采用和數量、制度績效目標設計、制度風險、工作重點、主要識別方法、主要政策支持路徑、制度優勢等七個方面差異明顯，各有側重，兩項制度具有互補性。脫貧攻堅中低保的基本定位是兩項制度進行銜接，在執行中還存在一些問題，包括：一是低保標準適度的問題，應該堅持“最低生活保障”性質。二是低保標準低或者虛高的問題，低保金的數量與低保標準的提升不相一致、保障不充分。三是地區之間的差別問題，低保在一些地方不是反映貧困情況，而是反映地方財力情況。他認為，脫貧攻堅后的低保制度，一要堅持農村低保制度的最低保障性質（既不降低標準，也不吊高胃口）。二要處理好頂層設計與地方差異之間的關系。三是要反映貧困程度，向相對貧困標準還是“修正后的絕對貧困標準”靠？四是加強扶貧開發和社會救助制度、社會保險等不同制度之間的銜接。五是創新發展性社會救助。

構建以市民為核心的幫扶圈

楊立雄（中國人民大學殘疾人事業發展研究院副院長）

楊立雄教授認為，北京市困難群眾幫扶的目標是全面幫扶、精準幫扶、適度幫扶。全面幫扶的內涵是一個不能少，實現機制是通過政策設計擴大覆蓋面，政策改進使目標瞄準更加明確。他提出建立社會救助圈，從戶籍人口擴展到常住人口再擴展到流動人口/非公民（外籍人口）。精準幫扶的內涵是因人施策，實現機制是通過社會工作的介入，使幫扶需求與救助需求匹配。適度幫扶的內涵是平衡“美好生活”與“基本生活”，實現機制包括保障標準、服務體系、資金籌措。他建議：一是完善社會救助制度，形成梯度社會救助體系，構建以市民為核心的幫扶圈，夯實貧困預防基礎。二是改進社會救助管理，整合社會救助信息和社會救助資源，改進經濟狀況核查。三是構建社會救助服務體系，通過夯實基層救助力量和社會工作介入提供專業化服務，激發社會力量實現多元化參與，通過公共服務嵌入和新建網點構建服務網絡等。

要處理好“三條保障線”之間的關系

王飛躍（貴州財經大學財政與公共管理學院院長）

王飛躍教授認為，兜底線、織密網、建機制要處理好最低生活保障制度、最低工資制度、失業保險制度三條保障線的關系。城市居民最低生活保障制度作為社會救助的核心項目，是社會穩定機制的“最后一道安全網”，其發展趨勢與制度效果關系重大，具有較強的現實意義。但目前還存在著保障水平較低，待遇確定和調整機制尚未健全等問題。建立以最低生活保障為基準的社會保障聯動機制，有利于進一步為處于相對弱勢地位的城鎮居民提供基本的生活保障；三條保障線之間的聯動也有利于使每個標準都處于一個恰當的水平，并保證三條保障線在實施過程中行動的制度化，讓具體工作有遵循、有指引、有方向，推動三條保障線保障水平隨經濟發展而逐步提高，使參保居民共享經濟社會發展成果。

強化基礎工作提高低保精準性

李春根（江西財經大學財稅與公共管理學院院長）

李春根教授認為，低保政策是各種脫貧方式中兜底的基礎性制度。現行農村低保政策與貧困對象需求契合度偏低，農村低保政策落實效果不明顯。一是貧困對象收入與低保比為零，主要是被保人群沒有收入能力，自己走出低保的人數幾乎沒有。二是有些吃低保的貧困對象，即使有了些收入，也不愿主動退出，仍希望繼續拿國家補助，以此來增加個人或家庭收入。農村低保僅能滿足當前農村貧困對象最低層次需求。他建議，加強基礎工作，提高低保精準性；分類認定低保對象，提高保障針對性；實現低保政策與扶貧政策有效銜接；提高貧困對象的自我救助與誠信低保意識；發展農村貧困對象綜合性救助體系。他強調，不能僅盯著農村貧困對象的最基本生存需求，還要站在脫貧的高度，滿足貧困對象的更多需求。并與其他社會救助配套項目相結合，尤其要擴大農村貧困對象醫療和教育救助面，確保農村貧困人口和家庭，共享經濟社會發展成果。

完善體制機制發揮醫療救助兜底作用

江治強（民政部政策研究中心副研究員）

江治強認為，我國困難家庭的致貧因素，“家庭成員疾病負擔重”高居首位。當前醫療救助對象不斷擴大，但實際覆蓋對象地區差異較大；醫療救助的水平穩中有升，但救助力度依然不足；管理運行逐步規范，但有些緩解依然存在欠缺。圍繞醫療救助如何兜底需要研究：一是如何定位重特大疾病醫療救助制度，研究醫療救助“去保險化”改革，當前不在醫保病種和用藥目錄內的醫療費用，醫療救助不予報銷，限制了醫療救助的“兜底”功能。二是如何擴大救助覆蓋人群，在低保和特困人員基礎上，真正實現向低收入人群和因病致貧人員拓展。三是如何改革醫療救助財政資金安排體制，調動“中間層級政府”的積極性。四是制度的銜接問題，包括醫保體系與生活救助制度、慈善救助以及與將來的長期護理保險制度的銜接等。

正確理解和把握兜底保障政策

姚建平（華北電力大學教授）

姚建平認為，社會救助制度與農村扶貧制度在理論上和實踐上有明顯分工和差異，在制度的功能定位、受助對象的資格條件、家庭經濟狀況調查方法、貧困（線）標準存在、對象識別、幫扶手段、執行和管理部門、制度績效評價標準、制度優勢、制度風險、制度發展趨勢等方面存在不同。社會救助作為安全網是長期存在，扶貧有明顯的階段性特征。當前二者之間的關系存在一些問題。一是制度目標和發展路徑不同導致了沖突，社會救助很大程度上被當做了農村脫貧的一個手段。二是理解上的偏差，有些地方把救助和扶貧當做福利資源， “平均主義”思想意識表現突出，出現了“輪流坐莊”“拆戶”的做法。三是部門間缺乏有效協作。四是可持續性問題。理順社會救助與農村扶貧之間的關系，一是正確理解“兜底保障”，“兜底”不是為了完成任務而通過提高低保救助標準來達到脫貧的目標，而應是開發式扶貧解決不了的貧困問題，最后由社會救助來解決。二是統一標準，同步識別，逐步統一兩項制度對于貧困人口識別口徑。三是堅持救助和扶貧都應以戶為單位開展工作。四是加強民政與扶貧部門之間的協作。五是關注兩項制度的可持續性。六是脫貧攻堅需要重新定位。

社會救助制度基本達到預定目標

唐鈞（中國社會科學院研究員）

唐鈞介紹了“城鄉困難家庭：研究發現與研究結論”。他指出，中國社會救助制度基本上達到了預定的政策目標；社會救助政策過程較好的遵循了法定行政程序；城鄉困難家庭評價社會救助政策傾向積極；城鄉困難家庭收入未能完全覆蓋必要生活支出；城鄉困難家庭求生存圖發展遭醫療之痛、教育之痛、能力之痛；保險福利對城鄉困難家庭的支持力度不夠；城鄉困難家庭逆境中盡可能保持積極心態；城鄉困難家庭重視互動積極維護社會網絡。他強調，社會救助制度是中國社會不可或缺的“最后的安全網”，要打破“支出〉收入〉大于標準”的惡性循環。

加大殘疾人社會救助力度

劉林（中國農業大學教授）

劉林教授認為，對很多殘疾人來說，由于曾經沒有得到照顧而殘疾，或因缺乏康復照護錯過最佳治療期，最終導致陷入貧困。在低保的兜底對象中，留下的人大部分是殘疾人，這些人的需求誰來滿足是值得關注的問題。殘疾人救助存在難點，比如殘疾人的就業培訓在實踐中存在殘聯措施與殘疾人本人需求不匹配的問題。

要特別重視社會救助與慈善事業的關系

謝瓊（北京師范大學副教授）

謝瓊認為，要特別重視社會救助與慈善事業的關系，做好政府救助和慈善救助的銜接，最關鍵的是政府救助責任邊界的劃分，慈善和市場的力量才有發揮的空間。她認為，醫療救助如何兜底是個重要問題，應當盡量發揮醫療保險的作用，使保障重心前移；要發揮社會組織在救助經辦中的作用，當前地方經辦力量明顯不足，政府購買社會組織力量機制不夠暢通；社會救助要關注潛在特殊群體，比如失去勞動能力或喪失生活信心的大齡未婚男性群體。

社會救助要實現“三個轉型”“兩個拓展”

劉喜堂（民政部社會救助司司長）

劉喜堂認為，社會救助下一步的發展，要按照“兜底線、織密網、建機制”的要求，統籌城鄉社會救助體系，完善城鄉社會保障制度。他強調，下一步社會救助要實現“三個轉型”“兩個拓展”。一是從最低生活保障向基本生活保障轉型。包括提高救助水平，從滿足困難群眾對美好生活的新期待出發，建立動態調整機制，與最低基本生活消費支出掛鉤。完善低保對象的認定方法，擴大低保覆蓋面，把建檔立卡戶中沒有勞動能力的人單獨納入低保，逐步推進低保標準的城鄉統籌、地區統籌。二是從單一救助向綜合救助轉型。推動政府購買社會救助服務，引入專業社工組織，開展困難群眾的綜合認定，提供一攬子救助方案。三是從物質救助向物質+服務轉型，強化服務型救助。他強調，社會救助要從特困人員的照料服務向困難人員拓展，由低保對象救助向低收入對象救助拓展。下一步還要強化民政脫貧攻堅的職責，推進民政領域脫貧攻堅兜底保障；對《社會救助暫行辦法》進行評估，研究城市貧困綜合治理，建立農村低保兜底保障檢測點；推進社會救助資源整合、信息共享、部門協同；實施社會救助綜合改革試點，增強社會救助的綜合保障能力，也為下一步全國人大的社會救助立法做好準備。