面向共同邊境安全風險的邊境管理合作機制研究

唐 超，徐 楊，王 平

(1.中國人民警察大學 邊境與出入境安全研究中心，河北 廊坊 065000； 2.董家口邊防檢查站，山東 青島 266500； 3.中國海警局 司令部，北京 100860)

邊境安全風險具有流動性、跨境性等特點，在一個開放和融合度較高的安全環境中，可能同時危害相鄰各國的共同利益以及雙方共同維護的安全發展環境。我國與周邊國家與地區面臨著諸如走私、毒品犯罪、恐怖主義等共同安全風險威脅，由于邊境地區地理位置的特殊性，成為國家間安全風險的交匯地。新的安全形勢下，以我國與周邊國家面臨的共同邊境安全風險為邏輯起點，借鑒歐盟關于共同安全風險的理論與實踐，進行我國與周邊國家邊境管理合作機制創新研究，有利于更加高效地維護我國與周邊國家和地區的共同安全利益，推動周邊命運共同體建設。

一、共同邊境安全風險理念的提出與主要實踐

共同邊境安全風險的理念由歐盟率先提出，該理念成為歐盟邊境管理的重要理念。其內容主要是在歐洲一體化背景下，歐盟各國與歐盟整體的安全利益交織在一起，為了維護歐盟整體安全，需要明確這種共同邊境安全風險，并通過合力加以應對。

1990年，《申根條約》第6條規定，任一成員國應一以貫之地對非法出入境行為的風險進行全面分析。2002年，歐盟邊境管理計劃中提到共同風險評估。同年，歐洲理事會要求，建立一個共同的風險分析模式。2006年頒布的《申根邊境法令》指出，為了發現跨境犯罪的線索，外部邊界管理局對管理對象進行具有針對性的風險分析，向外部邊境管理人員提供風險分析的數據和跨境犯罪的典型作案手法[1]。

歐盟共同邊境安全理念借鑒了責任共擔(Burden Sharing Theory)理論。這一理論一般存在于多個行為共同體共同開展某些活動時，特別是一些國際組織或聯盟經常面臨責任共擔問題[2]。

歐盟共同邊境安全理念在現實中對應一體化的邊境管理。2004年，歐盟理事會2007/2004/EC號條例中提出，歐盟在外部邊境領域的共同政策目標是建立一體化的邊境管理，確保在邊境檢查和邊境監管上的統一模式和質量水平[3]。客觀上，歐盟一體化的邊境管理在促進人員自由流動，形成一個沒有內部邊界(An Area Without Internal Frontiers)的，資本、人員、服務自由流動的單一市場方面起到了重要作用。

共同邊境安全風險是指同時侵害風險管控雙方或多方邊境安全利益的風險類型。歐盟各國經濟社會發展相對比較均衡，內部成員國之間的“推拉力”較小，因此它們所面臨的共同安全風險可以視為一種均衡的共同邊境安全風險。

共同邊境安全風險有兩種基本的存在形態：一種形態是風險源頭、風險過程、風險結果分別發生在不同國家或地區，另一種形態是各國家或地區同時面臨同一安全風險的不同影響。

二、我國與周邊國家面臨的共同邊境安全風險特征及矛盾

歐盟針對自身面臨的風險環境所提出的共同邊境安全風險理念，對分析我國與周邊國家所面臨的風險形勢具有借鑒價值。相較于歐盟所面臨的共同邊境安全風險，我國面臨的邊境安全風險具有鮮明的特性。

(一)共同邊境安全風險的特性

1.潛在侵害利益的共同性。共同邊境安全風險具有侵犯我國與周邊國家共同利益的可能性。其可能侵犯的對象，包括雙方共同維護的價值體系、雙方法律均保護的社會關系、雙方共同維護的出入境秩序等。因此，共同邊境安全風險成為雙方共同防范和控制的對象，這為開展風險聯合防控提供了可能。

2.危害結果的不均衡性。邊境安全風險本身客觀存在，但由于我國周邊國家經濟社會發展不均衡，各國對邊境安全風險的容忍度不同。因此，即使某一邊境安全風險的爆發對兩個或多個國家產生影響，但實際上的危害結果、危害程度是不同的。我國與周邊國家所面臨的是一種非均衡的共同風險。

3.風險判斷標準的差異性。盡管共同邊境安全風險客觀存在，但由于各個國家的綜合實力、風險承受能力、法律制度、邊境管控能力差異較大，因此，面對同一個邊境安全風險，各國的風險評價標準和防控方式是不一樣的。如周邊某國家關于毒品的界定比較寬松，對于一些特定藥物，未在法律中列為違禁物品，這與世界大多數國家的通行做法差別較大。

4.各國投入的不均等性。從邏輯上講，共同安全風險的防控需要各國邊防部門共同參與。但實際上，由于周邊各國經濟發展、國家邊防體制等差異性較大，造成了各國對于共同風險防控的投入是不均等的。

(二)共同邊境安全風險防控中的矛盾

1.地區實力相對高的國家，承擔的共同風險責任越大。邊境安全風險中所涉及的人員、機構等，具有明確的逐利性。因此，經濟、社會、文化等發展程度較高的國家和地區容易成為風險的流入地。我國相對于周邊國家，經濟和社會發展較快，客觀上導致了共同邊境安全風險朝著我國蔓延和積累的可能性更大，我國成為共同邊境安全風險的“洼地”，即風險的主要承受者。在共同邊境安全風險防控過程中，發展越慢、風險防控投入越少的國家受到的潛在危害越小，而發展越快、風險防控投入越大的國家反而受到的潛在危害越大。

2.風險容忍度越低的國家，承受的共同風險越大。由于各國對于風險的容忍程度和風險防控目標的差異，風險容忍度較低，風險判斷標準越高的國家，面臨的風險防控壓力和治理風險的成本就越高。如周邊某些國家“三非”人員非法入境我國，盡管對雙方的邊境管控秩序和國際形象都有影響，但是在對方國家的風險評價體系中，“三非”風險并非處于整個邊境管理的核心地位。盡管客觀上這種風險有可能危害雙方的邊境安全秩序，但是由于各國判斷標準的不一致，導致無法達成共同應對風險的方案。認識到邊境安全風險的共同性與制度的差異性之間的矛盾，是認識邊境共同風險的重要前提。

三、共同邊境安全風險對于構建邊境管理合作機制的重要影響

邊境安全風險的界限與國家地理界限不完全吻合，所以需要通過加強合作，把兩個不吻合的界限整合起來，以化解這種矛盾。共同邊境安全風險是構建邊境管理合作機制的邏輯起點，使邊境管理合作機制更加持久，基礎更牢靠，更符合現代邊海防所追求的價值導向。

(一)共同邊境安全風險是建設現代邊海防的重要關注因素

現代邊海防建設的重要目標之一，是如何在全球化的安全環境下，通過系統化的防控手段，實現邊海防長治久安。邊海防的戰略定位，從傳統意義上以“阻斷”和“隔離”為主，到現在成為國家總體開放和對外交往的前沿。現代邊海防理念下，伴隨著邊境管理模式的創新，由封閉式的自我管理走向開放式的共同管理，由資源耗費大的事后危機管理走向資源耗費小的事前風險管理，由零散的事務型邊境管理合作走向整合的機制化邊境管理合作。現代邊海防合作、包容目標的實現，其重要的邏輯起點之一就是共同利益和共同風險的確定，以及如何促進當前不均衡的共同邊境安全風險走向均衡的共同邊境安全風險。在實現現代邊海防“強大穩固”這一戰略目標的過程中，通過與周邊國家圍繞“共同邊境安全風險”的共同防控，可以擴大邊境安全的時空范圍，進而成為強大穩固現代邊海防建設的合力路徑之一。

(二)共同邊境安全風險是周邊命運共同體建設的重要起點

共同理解、跨國價值觀以及交流量的發展可以激勵共同體的建設。共同風險可以被認為一種針對安全的共同理解和價值觀，是相關各方“共同體感”的重要組成部分[4]。全球化及“一帶一路”建設背景下，邊疆地區從中國邊緣變成了溝通周邊國家的前沿[5]。因此，共同邊境安全風險可以成為周邊命運共同體建設的邏輯起點之一。冷戰時期，不同國家以聯盟等形式形成安全共同體，在全球化背景下，依靠國家聯盟維持共同安全顯然不是一種理性的選擇。而基于共同體潛在危害既共同風險構建柔性、松散、多維的共同體是一種有益的選擇。

維系共同命運的因素，除了共同的利益之外，還包括共同的安全和共同的風險，這三者構成了命運共同體的重要組成部分。以共同利益為基礎，可以帶動商業、文化、基礎設施建設。以共同安全為基礎，可以帶動情報交流、聯合執法、邊境聯合管控等有形活動。面向現實安全構建命運共同體，成本較高，而且容易引起不必要的國際關注。相對于安全共同體的構建，基于共同安全風險的邊境管理合作機制不涉及國家主權的讓渡，不依賴軍事力量，更多地依靠信息環境、風險評估技術、法律環境來實現，是一種不針對第三方、高效、持久的機制。我國正不斷從大到強，周邊國家綜合實力與我國相比有一定差距。以共同邊境安全風險作為邊境合作機制構建的邏輯起點和現實起點構建命運共同體，是一種溫和的、漸進的和長期的模式，這種模式更適合相鄰國家間利益和風險依存度較高的現實條件，是一種介于“無政府”和“安全共同體”之間的合作模式，容易被其他國家所接受。

(三)面向共同邊境安全風險的合作是預防風險系統化的重要手段

2016年，習近平同志指出：今后5年，可能是我國發展面臨的各方面風險不斷積累甚至集中暴露的時期，如果發生重大風險扛不住，國家安全就可能面臨重大威脅[6]。當前，我國所處的周邊和國際環境中不確定性因素也在顯著增加，面臨的全球風險壓力日益增強，國內國際各種風險相互耦合，復合并聯，潛藏著巨大的“并發性”危險[7]。邊境管理作為國家總體安全的一道重要地理屏障，是阻止境內外安全風險相互交錯的重要關口，需要創新邊境安全風險管理合作形式，將各種安全風險化解在國門之外，避免局部的風險轉變成全局的風險。

美國在應對流動性風險的過程中，采用的是“關口外移”的做法，即通過與其他國家的合作，將風險源(主要是人、貨物)阻止在國門之外。中國與美國的情況不同，我國當前與周邊國家的共同利益在大幅增加，而且我國周邊接壤的國家遠比美國多，面臨的風險因素也多，一些細微的風險因素都有可能對我國的邊境安全造成巨大影響，形成“蝴蝶效應”。因此，“關口外移”的風險防控模式不適合我國的國情和外交傳統。相反，基于共同安全風險的互惠合作更為適合。通過與周邊國家和地區構建面向共同邊境安全風險的防控機制，可以使共同邊境風險的蔓延與滲透更加可控。

四、面向共同邊境安全風險的邊境管理合作機制構建

相較于傳統安全共同體構建時所采用的結盟、軍事化等手段，面向共同邊境安全風險的合作更強調如何提前感知潛在威脅，是一種風險管理的邏輯。我國與周邊國家進行邊境安全合作所面臨的基本現實是共同利益較大，共同安全風險不平衡。如何在一個不平衡的共同邊境安全風險環境下開展合作，值得深入探討。現有邊境管理合作機制的運行，大多仍是基于事件觸發的，常態化的邊境管理合作機制的形成，尚需要進一步完善必要的理念基礎、機制設計、法律制度和數據環境。

(一)共同邊境安全風險理念的認同與實現

建構主義安全理論認為，安全共同體形成的條件之一就在于安全共同體的概念能夠廣泛地傳播[1]。共同邊境安全風險理念包括兩方面含義：明晰我國與周邊國家客觀上確實存在共同邊境安全風險；管控共同邊境安全風險必須依靠合作。推動共同邊境安全風險理念得到廣泛認同，是重要的前置性活動。

1.將共同邊境安全風險理念納入周邊命運共同體建設中。邊境安全的特殊性在于其濃重的共生屬性，即一國的邊境安全與鄰國的邊境安全有著極強的共生關系[8]。周邊命運共同體建設是一個由理念到實踐的過程，如何建設周邊命運共同體一直是學者研究的問題。共同邊境安全風險理念為周邊命運共同體建設提供了理念和方法層面的支撐，應當成為周邊命運共同體建設的重要組成部分。周邊命運共同體建設有別于傳統意義上的安全共同體，其內在含義包含著全面安全、共同安全、合作安全、可持續安全等。在我國的陸地和海上邊境，以共同安全風險為核心理念，構建周邊命運共同體，實現風險的共擔與安全的共享，不僅僅是必要的，而且是可能的。

2.圍繞共同邊境安全風險探討邊境管理合作的新思路。在當前國家間聯系愈發密切的全球化時代，任何一個國家都不能夠獨善其身，通過封閉單一的邊境防控實現國家安全，唯有通過合作，才能夠實現邊境的共同安全。基于共同的現實威脅而建立的邊境管理合作機制，其基本邏輯是事后處理，合作的內容主要包括情報交流、聯合辦案等，受各方法律環境的差異限制較大。而基于共同安全風險而建立的邊境管理合作機制，其基本邏輯是事前防范，其主要合作內容包括共同安全風險標準的制定、風險聯合監測的實施、風險監測結果的動態通報等，可以在一定程度上規避雙方法律制度差異的限制。

3.提升共同邊境安全風險在對外話語體系中的地位。目前，我國在周邊命運共同體語境下對外宣傳共同安全理念，這無疑是解決周邊問題的重要理念。對于共同安全的理解，一般強調的是共同的現實威脅，而忽略了對共同安全風險的論證。面向共同現實威脅的機制設計，往往是戰術層面的。而基于共同安全風險的機制設計，有利于實現機制的戰略價值。因此，在對外宣傳話語體系中，共同邊境安全風險可以調整為共同安全概念的一部分，從而使整個概念體系更加充實。

4.以共同邊境風險理念為指導優化現有邊境管理合作機制。共同邊境安全風險理念的認同，應當與共同利益理念的認同相輔相成。在國家推動“一帶一路”倡議及周邊命運共同體建設過程中，在對外宣傳和交往過程中，不僅應強調“共同利益”理念，還要向周邊國家和“一帶一路”沿線國家推廣“共同安全風險”理念。可以在合適的條件下(比如在“一帶一路”國際合作高峰論壇上)，設置共同安全風險的議題，以凝聚共識。同時，在上合組織的框架下，也可以組織討論“共同安全風險”議題，以延續和深化傳統面向“共同安全”而設置的邊境管理合作機制。

(二)共同邊境安全風險防控機制的內容設計

跨國安全合作模式是建設現代邊海防的模式之一[9]，基于共同邊境安全風險進行邊境安全風險防控機制設計，是實現現代邊海防的重要途徑。

1.完善基于風險管控理念的邊境管理合作機制組織架構。根據國際與國內建立合作機制的經驗，設立合理的組織部門，不僅能夠使合作走向機制化，也能夠提高處理具體事務的效率。關于建設垂直警務合作層次的合作機制，上海合作組織的合作模式提供了很好的模板，對其合作的組織體系進行抽象可以得出開展邊境管理合作所需的最基本的組織體系。第一，邊境管理合作領導部門，且這個領導部門的成員必須包含多方的代表。領導部門的職責在于作出合作的重大決策，修改合作的條約框架，對于重大具體事務的會談會晤等。第二，邊境管理合作業務部門，不同的業務部門處理該業務范圍內的事務。這種業務部門的形式是多樣化的，既可以在組織框架下成立專門的部門，也可以在成員國內的職能部門內下設部門，例如上海合作組織在各國國家安全部門中設置的執法安全辦公室。第三，邊境管理合作協調部門，邊境管理合作的本質就是通過協調不同國家的資源，實現對邊境風險的管控。對于一些具體事務來說，協調部門是必需的，這種協調部門的職能可以由一個秘書處來擔任，也可以設置專門的機構，從而更加高效地指揮調度邊境管理合作。

2.建立共同邊境安全風險基金機制。在金融管理等領域，共同風險被視為系統性風險中的重要類型[10]，共同基金(Mutual Fund)已經成為促進共同收益，分散投資風險的重要渠道。在邊境安全管理合作機制中引入共同風險基金制度，可能成為應對共同邊境安全風險的基礎手段。我國可以在上合組織框架下或者在雙邊、多邊關系框架下，牽頭與周邊國家和地區協商建立共同邊境安全風險防控基金，根據共同邊境安全風險的分布及潛在威脅的情況，探索雙方或多方共同安全風險資金的投入比例，用以投入風險防控數據環境建設、風險防控資源建設等過程中。

3.建立共同風險義務分擔機制。共同邊境安全風險的化解對應于風險的分擔和化解。目前我國已經與周邊國家構建了相應的平臺和基礎，實現了一定程度的風險分擔。在構建周邊命運共同體的過程中，應當進一步將這些做法規范化、長期化，建設共同風險分擔機制。一是制定共同邊境安全風險標準。應當依據邊境安全風險源所處的位置、風險的潛在危害、風險源的狀態等要素，合理地區分各國應承擔的風險責任。我國在推進“命運共同體”建設過程中，不僅需要強調共同利益，同時不要刻意回避風險，尤其是共同安全風險。共同邊境安全風險分擔理念，應當由學者或者智庫提出，或者通過舉行“共同邊境安全風險與機遇論壇”等形式，邀請各相關國家參與討論，形成共識。與之配套，應當建立由各相關國家智庫或者邊境管理部門共同參與的共同邊境安全風險聯合評估機構，制定共同邊境安全風險標準，對各國面臨的共同邊境安全風險進行聯合評價，形成共同邊境安全風險清單。二是劃定共同邊境安全風險區域或領域。可以依托地理邊境來劃分，比如將雙方邊境兩側若干距離的區域劃定為共同邊境安全風險區，也可以圍繞特定的邊境安全風險類型來劃分共同邊境安全風險防控領域。同時，可以超越國家的地理界限，比如與“一帶一路”沿線國開展共同安全風險的聯合防控。三是劃分共同邊境安全風險比例和責任。以共同邊境安全風險標準為依據，明確各方的風險責任。在共同邊境安全風險分擔機制框架下，由各國家或地區分別對照共同邊境安全風險標準和清單，在風險數據提供、風險評估和管理的資源共享、情報交流等方面，形成共同風險責任清單和責任實施方案。

(三)共同邊境安全風險防控法律制度的建設

以共同邊境安全風險為基礎，構建邊境管理合作機制面臨一定的法律障礙。從我國與周邊國家的法律制度現狀看，應當著重解決三個方面的問題：

1.加強與周邊國家邊境管理合作的法律規制。首先，邊境管理合作具有跨國的屬性，共同的邊境管理合作意味著參與國部分邊境管理事權的讓渡，需要建立國際法律基礎以明確邊境管理合作機制的性質和地位。其次，要在國際法律中對邊境管理合作進行原則性地規范，其內容要包括條約的宗旨、性質與范圍、邊境管理合作機制主體資格的取得、邊境管理合作機制的機構設置、邊境管理合作機制的組織制度、邊境管理合作機制中各方的權利與義務、邊境管理合作機制的職權、突發事件的應對措施、爭議解決機制以及其他內容等。最后，要明確邊境管理合作的方法與程序，固化共同邊境安全風險管控合作中的成果。

2.推進我國邊境管理立法。在我國國內法層面，要加快邊境管理法律制度的立法，盡快出臺符合我國邊境地區現狀，明晰邊境管理的目標、原則、任務、途徑的綜合性法律。要特別明確體制改革后邊境管理法律定位，使邊境管理合作有法可依，明確邊境管理合作在維護主權和國家安全，加強與周邊國家睦鄰友好中的作用，從而創新邊境管理模式，推動邊境管理合作的實現。

3.協調共同邊境安全風險防控法律與其他法律間的關系。邊境管理合作法律制度應當以雙邊或多邊國際條約的形式進行設計，在設計法律過程中，會面臨與國際法、其他雙邊或多邊的國際條約、各國國內法的沖突與協調。在涉及邊境管理合作法律過程中，要明確法律位階，實現與其他法律的協調。只有將國際法與國內法良好銜接，才能實現法律的強制力。

(四)共同邊境安全風險防控數據環境的建設

對于復雜和流動的邊境安全風險而言，我國單方面的靜態邊境管控已經無法實現“以最小成本獲取最大安全利益”的風險管理目標。因此，建設基于動態風險源的數據交流機制勢在必行。

1.邊境安全合作機制從情報合作向數據合作轉變。傳統邊境管理合作機制中涉及大量情報交流的內容，但這種情報交流，更適合于案件和特定事件的處理。風險管理的目標與執法等活動不同，是具有長期性的，對特定風險源或風險事件的長期監測具有重要價值。對應于合作機制層面，應當推動我國與周邊國家和地區的合作，從情報層面向數據層面轉化。通過各國之間圍繞共同邊境安全風險進行數據交換，可以形成結構化和內容多維的數據集。通過數據開放協議，在國家之間建立更為開放的數據環境，形成非結構化的數據空間。在一個結構化和非結構化交織的開放數據環境下，開展共同安全風險評估，具有更高的技術價值和長遠效益。

2.建設基于動態邊境安全風險源的數據交流機制。風險源是指邊境安全風險的源頭和促使邊境安全利益損失幅度增加的要素，是造成損失的直接或間接原因。各國邊境管理部門應當通力合作，在法律框架下，建設數據交流系統，綜合運用各種手段，收集和交流風險源數據。風險源的流動屬性決定了在邊境風險管理中，不能夠采取傳統的末端關卡式的管理，而是應當建立面向邊境安全風險演化全部過程的數據合作機制。邊境管理部門在合作過程中，應當在風險源擴散的時空范圍內，實現風險源數據的收集與共享，從而降低共同邊境安全風險防控成本。

3.建立共同邊境安全風險數據的分析和利用機制。我國與周邊國家應當圍繞共同邊境安全風險，構建涵蓋風險源數據、風險源分析結果數據、風險分析評價數據的內容體系。在此基礎上，進行共同邊境安全風險分析，根據其嚴重程度和爆發的可能性對邊境安全風險的分析結果進行評級。風險分析結果認定可能危害共同邊境安全的，應當在特定范圍內進行結果通報，以便引起周邊國家的重視，實現各國國家資源的合理利用。

五、結論

強大穩固的現代邊海防，內涵豐富。就“強大穩固”這一目標而言，既需要應對現實威脅的硬實力，又需要有面向潛在威脅的判斷力、掌控力和化解力。面向共同邊境安全風險的邊境管理合作，符合現代邊海防的理念和建設目標，與國家的相關戰略目標匹配，成本較低，效益更長遠。從學術研究的角度看，共同邊境安全風險的演變機理、評估標準、分類等，具有較高的研究必要性。