中國國有企業治理的形成與發展（下）

張喜亮 李強 康海軒（國務院國資委研究中心，北京100011）

8 拉開國有企業治理改革的序幕，堅持黨委領導下的廠長負責制、職工代表大會制

1978年10月，鄧小平在中國工會第九次全國代表大會上的致詞中指出：我們的企業要實行黨委領導下的廠長或經理負責制，要建立強有力的生產指揮系統；所有企業必須毫無例外地實行民主管理，今后各個企業的車間主任、工段長、班組長要由工人選舉產生，企業重大問題要經過職工代表大會或職工大會討論；企業的領導干部要在大會上聽取職工意見，接受職工的批評監督，某些嚴重失職或作風惡劣的領導人員和管理人員，大會有權向上級建議處分或撤換。1978年12月召開的中共十一屆三中全會停止了以階級斗爭為綱的口號，全黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來，結束了“無產階級文化大革命”。

1979年7月13日國務院正式下發了《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》、《關于國營企業實行利潤留成的規定》、《關于提高國營工業企業固定資產折舊率和改進折舊費使用辦法的暫行規定》、《關于開征國營工業企業固定資產稅的暫行規定》和《關于實行流動資產全額信貸的暫行規定》。這五個文件對于促使國有企業治理的規范化起到了積極作用。1982年1月，中共中央、國務院頒發了《國營工廠廠長工作暫行條例》。頒發暫行條例的《通知》指出，廠長工作條例、職代會條例和黨在企業的基層組織工作條例：“共同遵循的根本原則是黨委集體領導、職工民主管理、廠長行政指揮。國營工業企業實行黨委集體領導的原則，主要是工廠黨委對貫徹執行黨的方針、政策和思想政治工作方面實行領導；廠長行政指揮的原則，就是黨委要把工廠的生產經營活動，交給廠長統一指揮，全面負責；工廠的副廠長、總工程師、總會計師等是廠長的助手，他們的工作受廠長領導，對廠長負責。工廠黨委要支持和保障以廠長為首的全廠統一的生產經營指揮系統行使職權。廠長應自覺地維護黨委的領導，接受群眾的監督。此間，黨中央和國務院先后頒發了《國營工業企業職工代表大會暫行條例》、《國營工廠廠長工作條例》，《中國共產黨工業企業基層組織工作暫行條例》，這幾個條例是健全和完善企業領導制度不可分割的組成部分，同當前的企業整頓和健全經濟責任制結合起來，全面貫徹實施。

經歷了撥亂反正，企業管理體制逐步恢復起來，適應現代化和改革的要求必須建立完善的企業管理制度。1986年9月15日中共中央、國務院同時頒發了《全民所有制工業企業廠長工作條例》、《中國共產黨全民所有制工業企業基層組織工作條例》和《全民所有制工業企業職工代表大會條例》。這三個條例承前啟后奠定了具有中國特色的社會主義國有企業發展道路的堅實基礎。

發布三個條列的同時，中共中央、國務院還發布了《關于頒發全民所有制工業企業三個條例的通知》。通知指出，改革企業的領導體制的基本內容是：第一，企業實行生產經營和行政管理工作廠長負責制；第二，明確企業黨組織的工作重點，為保障和監督黨和國家各項方針政策的貫徹實施；第三，發揮工會組織和職工代表在審議企業重大決策、監督行政領導干部、維護職工合法權益等方面的作用。實行廠長負責制，必須保證廠長在企業生產經營重大問題上的決策權，突出廠長在行政指揮中的作用；絕不應把實行廠長負責制同加強和改善黨對企業的領導、鞏固和發揚民主管理對立起來，而是要使企業行政、黨組織和工會等群眾組織的工作，黨政工各方都要緊緊圍繞生產經營這個中心，按照分工加強各自職責范圍內的工作，調動各方面的積極性。就企業黨組織來說，必須從思想觀念到工作內容、工作方法，來一個大的轉變，要從繁忙的日常行政事務中解脫出來，把工作重心放到積極支持廠長實現任期責任目標和統一指揮生產經營活動上來，放到搞好企業黨的建設和思想政治工作上來，保證企業生產、經營工作任務的順利進行。

中共中央、國務院要求：各省市黨委和人民政府，加強研究解決三個條例實施中出現的問題，同試點企業的干部、職工一道，共同為“探索和創建具有中國特色社會主義現代化工業企業的管理體制”而努力。這是中共中央、國務院第一次明確提出探索和創建具有中國特色的社會主義國有企業治理制度的命題。此后，中共中央、國務院、全國人民代表大會及其常務委員會又相繼頒發了一系列的“企業法”、“勞動管理”等法律法規和政策，對于創建具有中國特色的社會主義國有企業發展道路起到了極大的推動作用。

9 公司制改革，明確建立現代國有企業制度的方向

繼三個條例建立健全企業管理體制之后，1986年7月國務院又發布了：《國營企業實行勞動合同制暫行規定》、《國營企業招用工人暫行規定》、《國營企業辭退違紀職工暫行規定》和《國營企業職工待業保險暫行規定》。經全國省長會議討論修改和國務院常務會議通過的這四個暫行規定，是新中國第一次系統地針對職工進行的勞動制度方面的改革舉措。與當時的形勢要求相適應，國有企業領導體制的全面改革也加快步伐。1986年7月國務院發布了《關于加強工業企業管理若干問題的決定》。1986年底國務院又發布了《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》。在深化企業改革取得了顯著成效的基礎上，1988年4月13日第七屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國全民所有制工業企業法》。同年4月28日，中共中央在《關于貫徹執行企業法的通知》中指出，全國人大頒布企業法，“這是我國經濟體制改革和政治體制改革中的一件大事”，結束了全民所有制企業法律地位不明確的狀況，“確立了現階段具有中國特色的企業制度”。

1987年10月25日中國共產黨第十三次全國代表大會召開，時任總書記趙紫陽同志受黨的十二屆中央委員會的委托，作了題為《沿著有中國特色的社會主義道路前進》的報告。報告指出：“按照所有權經營權分離的原則，搞活全民所有制企業”；“全民所有制企業不可能由全體人民經營，一般也不適宜由國家直接經營，硬要這樣做，只能窒息企業的生機和活力。實行所有權與經營權分離，把經營權真正交給企業，理順企業所有者、經營者和生產者的關系，切實保護企業的合法權益，使企業真正做到自主經營，自負盈虧，是建立有計劃商品經濟體制的內在要求。這決不會改變企業的全民所有制性質，只會使企業更加生氣蓬勃，使公有制經濟的優越性得到充分發揮”；“實行所有權與經營權分離的具體形式，可以依產業性質、企業規模、技術特點而有所不同。無論實行哪種經營責任制，都要運用法律手段，以契約形式確定國家與企業之間、企業所有者與企業經營者之間的責權利關系；都要通過競爭產生合格的經營者，以企業經營成果包括資產增值作為獎罰經營者的主要依據，促進大批精明強干、勇于開拓的企業家在市場競爭的風浪中涌現出來；都要實行廠長（經理）負責制，完善企業內部各種經濟責任制，整頓勞動紀律，嚴格科學管理；都要注意發揮職工的積極性和創造性，使經營者的管理權威和職工群眾的主人翁地位相統一，形成經營者和生產者相互依靠密切合作的新型關系。目前實行的承包、租賃等多種形式的經營責任制，是實行兩權分離的有益探索，應當在實踐中不斷改革和完善”。報告還指出：“改革中出現的股份制形式，包括國家控股和部門、地區、企業間參股以及個人入股，是社會主義企業財產的一種組織方式，可以繼續試行。一些小型全民所有制企業的產權，可以有償轉讓給集體或個人”；“企業黨組織的作用是保證監督”，不再對本單位實行“一元化”領導，“而應支持廠長、經理負起全面領導責任”。

黨的第十四次代表大會報告指出：“轉換國有企業特別是大中型企業的經營機制，把企業推向市場，增強它們的活力，提高它們的素質”；“通過理順產權關系，實行政企分開，落實企業自主權，使企業真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體，并承擔國有資產保值增值的責任”；“鼓勵有條件的企業聯合、兼并，合理組建企業集團。國有小型企業，有些可以出租或出售給集體或個人經營”。黨的第十五次代表大會報告提出：“建立現代企業制度是國有企業改革的方向”：要按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，對國有大中型企業實行規范的公司制改革，使企業成為適應市場的法人實體和競爭主體；進一步明確國家和企業的權利和責任，國家按投入企業的資本額享有所有者權益，對企業的債務承擔有限責任；企業依法自主經營，自負盈虧。政府不能直接干預企業經營活動，企業也不能不受所有者約束，損害所有者權益。報告還提出：把國有企業改革同改組、改造、加強管理結合起來，要著眼于搞好整個國有經濟，抓好大的，放活小的，對國有企業實施戰略性改組，要加強科學管理，探索符合市場經濟規律和我國國情的企業領導體制和組織管理制度，建立決策、執行和監督體系，形成有效的激勵和制約機制。報告指出：“要建設好企業領導班子，發揮企業黨組織的政治核心作用，堅持全心全意依靠工人階級的方針。”報告認為：“隨著企業改革深化、技術進步和經濟結構調整，人員流動和職工下崗是難以避免的”；“深化國有企業改革，是全黨重要而艱巨的任務。要堅定信心，勇于探索，大膽實踐，力爭到本世紀末大多數國有大中型骨干企業初步建立現代企業制度”。

國有企業改革是整個經濟體制改革的中心環節，建立和完善社會主義市場經濟體制，實現公有制與市場經濟的有效結合，最重要的是使國有企業形成適應市場經濟要求的管理體制和經營機制，努力探索能夠極大促進生產力發展的公有制多種實現形式。黨的十五大和十五屆一中全會提出：用三年左右的時間，力爭到本世紀末大多數國有大中型骨干企業初步建立現代企業制度。1999年9月22日召開黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》指出：“建立現代企業制度，是發展社會化大生產和市場經濟的必然要求，是公有制與市場經濟相結合的有效途徑，是國有企業改革的方向”。這個《決定》提出：“要從我國國情出發，總結實踐經驗，按照十四屆三中全會決定和十五大報告關于建立現代企業制度的論述，全面理解和把握產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的要求，建立和完善現代企業制度需要突出抓好以下幾個環節：第一，繼續推進政企分開；第二，積極探索國有資產管理的有效形式；第三，對國有大中型企業實行規范的公司制改革；第四，面向市場著力轉換企業經營機制，完善公司法人治理結構。

按照現代企業制度要求，規范公司股東會、董事會、監事會和經營管理者的權責，完善企業領導人員的聘任制度。股東會決定董事會和監事會成員，董事會選擇經營管理者，經營管理者行使用人權，并形成權力機構、決策機構、監督機構和經營管理者之間的制衡機制。企業黨組織要發揮政治核心作用，并適應公司法人治理結構的要求，改進發揮作用的方式，支持股東會、董事會、監事會和經營管理者依法行使職權，參與企業重大問題的決策。要堅持黨管干部原則，并同市場化選聘企業經營管理者的機制相結合。中央和地方黨委要加強和改進對國有重要骨干企業領導班子的管理。要全心全意依靠職工群眾，探索現代企業制度下職工民主管理的有效途徑，維護職工合法權益。繼續推進企業轉換經營機制，深化勞動用工、人事和收入分配制度改革，分流安置富余人員，分離企業辦社會職能，創造企業改革發展的良好環境。

進入20世紀90年代以后，全國人大及其常委會相繼制定或修改了一系列法律，如《中華人民共和國工會法》、《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國勞動合同法》和《中華人民共和國國有資產管理法》等等。2003年，按照建立現代企業制度要求，國務院及其各地方人民政府相繼成立了“國有資產監督管理委員會”。國務院國有資產監督管理委員會成立以來，制定了完善現代企業制度的一系列文件，如：關于國有企業資產清算、監督、管理等相關文件，關于國有企業黨的建設的相關文件、關于職工參加企業管理方面的文件以及規范改制破產、安置職工和考核經營者等文件，這些文件極大推動了國有企業建立和完善現代企業制度的工作。（續完）