現(xiàn)行財(cái)稅體制改革下的PPP模式

周鐵軍

【摘 要】PPP融資模式的利益相關(guān)主體較多，涉及合同關(guān)系復(fù)雜，論文關(guān)注不同利益主體在PPP中的作用，并分析了證券化過(guò)程對(duì)PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的意義。

【Abstract】There are many stakeholders in the PPP financing model， and the related contract relations are complex. This paper focuses on the role of different stakeholders in the PPP， and analyzes the significance of the securitization process to the smooth implementation of the PPP project.

【關(guān)鍵詞】財(cái)稅體制；政企合作；PPP模式

【Keywords】financial and tax system； cooperation between government and enterprise； PPP model

【中圖分類號(hào)】F121 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2017）12-0084-02

1 財(cái)稅體制改革下地方融資困境

現(xiàn)行財(cái)稅體制改革之下有三方面的內(nèi)容：一是預(yù)算制度的改革，二是國(guó)家稅制體系的改革，三是事權(quán)與支出責(zé)任的改革。預(yù)算制度的改革強(qiáng)調(diào)了預(yù)算約束的剛性原則，規(guī)定了中央一級(jí)財(cái)政允許出現(xiàn)赤字。在預(yù)算制度改革中，中央和地方的分稅制格局保持不變。在這三者的改革當(dāng)中，對(duì)于當(dāng)前的PPP商業(yè)模式影響最大的，主要還是預(yù)算制度改革。在預(yù)算制度改革當(dāng)中，要求2015年以后任何地方政府不得負(fù)債、任何上級(jí)政府也不再為下級(jí)政府的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。

地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求驅(qū)動(dòng)之下，還必須以投資為重點(diǎn)。在這種情形之上，地方政府選擇各種渠道融資就成了當(dāng)下最緊迫的任務(wù)。在這些融資方式當(dāng)中傳統(tǒng)的以銀行信貸為主的操作方法，已經(jīng)受到了預(yù)算法的約束。而在部分區(qū)域。因?yàn)橥顿Y壓力過(guò)大，或者是相關(guān)政府執(zhí)行預(yù)算法的意識(shí)還不夠強(qiáng)。以至于不斷違規(guī)融資，不斷地?cái)U(kuò)大地方債務(wù)的情形屢見(jiàn)不鮮。有鑒于此，才有了50號(hào)文和87號(hào)文的規(guī)范等。在50號(hào)文和87號(hào)文當(dāng)中，要求任何地方政府不得直接或者變相地承擔(dān)債務(wù)。

2 政企合作模式與融資方式創(chuàng)新

2.1 PPP的概念

PPP也叫作政企合作，指地方政府和社會(huì)資本的合作。“PPP有多種譯法。如公私伙伴關(guān)系、公私合作伙伴模式、公私機(jī)構(gòu)的伙伴合作、民間開(kāi)放公共服務(wù)、公共民營(yíng)合作制等。[1]”在PPP的原始含義當(dāng)中，一方面指的是政府，另一方面指的是私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而是二者的合作。這一概念放到中國(guó)以后可能需要修正，一方面是政府，一方面是社會(huì)資本。而且此時(shí)的社會(huì)資本，既可能是民間投資企業(yè)也有可能是國(guó)企。有鑒于此，PPP項(xiàng)目可以是政府與民間資本合作也可以是與各級(jí)國(guó)企的合作。綜上所述，Public-Private Partnerships，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征；通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

2.2 PPP特點(diǎn)

2.2.1政企合作

政企合作建立伙伴關(guān)系，有一個(gè)共同的目標(biāo)。企業(yè)追求的目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益，政府通過(guò)這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益。

2.2.2 利益分享

分享利潤(rùn)（股息）不是政府的唯一目的，政府還需要對(duì)企業(yè)的利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)。通過(guò)監(jiān)管防范企業(yè)獲得可能觸犯社會(huì)公共利益的不當(dāng)利潤(rùn)。于是這里的利益分享就有了兩方面的含義。一是社會(huì)獲得了公共品的分享，另一方面，企業(yè)獲得了比較穩(wěn)定的投資回報(bào)。

2.2.3 效率提升

PPP模式必須滿足降成本提升效率滿足公共需要的標(biāo)準(zhǔn)。物有所值評(píng)價(jià)適用于項(xiàng)目功能和預(yù)期的服務(wù)質(zhì)量是不確定的，很難指定項(xiàng)目需求，或很難清楚地劃分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

既有地方政府有投資的需求和沖動(dòng)，也有中央政府對(duì)于地方債務(wù)問(wèn)題的嚴(yán)格管理。因此地方政府需要探尋一條解決融資的渠道。PPP模式正是地方政府的較好選擇。未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目或者政企合作的方式將會(huì)成為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要方式。這種方式所帶來(lái)的變革和制度性的風(fēng)險(xiǎn)也是顯而易見(jiàn)的。

2.3 PPP適用的范圍

教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老、燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷㈣F路、公路、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)療、城市軌道交通等交通設(shè)施，旅游等公共服務(wù)項(xiàng)目，污水及垃圾處理等市政設(shè)施以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目。

2.4 PPP在中國(guó)的發(fā)展歷程

財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安于2014年3月在政府和社會(huì)資本合作（PPP）培訓(xùn)班上發(fā)表講話，對(duì)推廣PPP模式的原因、任務(wù)和方式予以系統(tǒng)闡述，并提出要從組織、立法和項(xiàng)目試點(diǎn)等三個(gè)層面大力推廣PPP模式。

3 政企合作模式的利益相關(guān)者

3.1 利益相關(guān)者之政府

政府的領(lǐng)導(dǎo)小組或?qū)嵤C(jī)構(gòu)的PPP中心以及政府出資代表。“政府在PPP模式中不再是基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的直接提供者，這意味著基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政企不分問(wèn)題在客觀上得到解決，政府PPP政策制定者的身份得到強(qiáng)化”[2]。政府在PPP合作模式中，可以為投資人提供特許權(quán)的轉(zhuǎn)讓，還可以成為項(xiàng)目績(jī)效的考核方。

3.2 利益相關(guān)者之投資人

投資人在整個(gè)項(xiàng)目過(guò)程當(dāng)中，主要體現(xiàn)為實(shí)體企業(yè)或者是投資公司。投資人通過(guò)投資并且通過(guò)運(yùn)營(yíng)獲得收益。這對(duì)于減輕政府負(fù)擔(dān)起到了積極的作用，降低政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。從社會(huì)資本方來(lái)講，包括國(guó)企、民企以及外企。既包括本地的外地的，也涵蓋了外國(guó)的出資方。從類型上來(lái)看。無(wú)論是產(chǎn)業(yè)公司還是運(yùn)營(yíng)公司還是財(cái)務(wù)公司，都可以作為社會(huì)資本方。投資人利益是這些年政企合作出現(xiàn)問(wèn)題頻率比較高的領(lǐng)域。endprint

3.3 利益相關(guān)者之金融機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)包括銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、證券和信托基金等。信托基金銷售通過(guò)產(chǎn)品的方式引入社會(huì)資本。金融機(jī)構(gòu)在政企合作項(xiàng)目表現(xiàn)出多種多樣的方式。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者、銀行基金等以股權(quán)的方式參與到項(xiàng)目中，也能夠以債權(quán)的方式參與其中。金融機(jī)構(gòu)還可以輔助項(xiàng)目的物有所值評(píng)估與政府財(cái)政承受能力評(píng)估，為整個(gè)PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈提供金融支持。

3.4 利益相關(guān)者之第三方機(jī)構(gòu)

第三方機(jī)構(gòu)在政企合作當(dāng)中，更多的是以咨詢方的方式來(lái)介入。比如證券、律師，還有會(huì)計(jì)師等。這些機(jī)構(gòu)幫助政府、投資人以及金融機(jī)構(gòu)和承包單位共同形成一個(gè)規(guī)范的合同體系。在這一規(guī)范的合同體系之下，順暢的運(yùn)行機(jī)制得以建立，多方利益主體的權(quán)利義務(wù)得到保障。

3.5 利益相關(guān)者之施工方

施工方既服務(wù)于投資，也服務(wù)于百姓，因?yàn)橥ㄟ^(guò)施工方的承包。實(shí)物上才產(chǎn)出公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品。例如軌道交通、體育館場(chǎng)館、學(xué)校等。承包方主要承擔(dān)著兩方面的責(zé)任，一是投資人即建設(shè)方，另一方面是百姓。對(duì)投資方來(lái)說(shuō)，施工方建成的基礎(chǔ)設(shè)施要能夠?yàn)橥顿Y者提供資金的回報(bào)。對(duì)于百姓來(lái)講，施工方的成果要能夠切實(shí)地解決百姓公共品的需求。

3.6 利益相關(guān)者之百姓

PPP全程最終服務(wù)于百姓，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的最終檢驗(yàn)者和使用著就是百姓，是我們實(shí)施PPP項(xiàng)目最終的目的和意義所在。順利完成項(xiàng)目建設(shè)，百姓就能盡快獲得基礎(chǔ)設(shè)施所帶來(lái)的便利，從這個(gè)角度而言，百姓才是整個(gè)政府與企業(yè)合作的直接受益者。

綜上所述，PPP項(xiàng)目有六個(gè)相關(guān)的主體。這六個(gè)相關(guān)的主體相互影響，共同制約構(gòu)成了一個(gè)非常復(fù)雜的體系。PPP關(guān)系人的體系，在這個(gè)體系當(dāng)中，政府是整個(gè)PPP項(xiàng)目的倡導(dǎo)人同時(shí)也是項(xiàng)目直接的主導(dǎo)方，還是相關(guān)政策的制定者。所以政府在PPP項(xiàng)目中的地位舉足輕重。

4 政企合作模式與資產(chǎn)證券化產(chǎn)品

證券化可以緩解資金的不足，但其缺點(diǎn)也顯而易見(jiàn)。比如說(shuō)，經(jīng)過(guò)層層的打包，會(huì)導(dǎo)致整個(gè)證券的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于放大而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)虧損或倒閉。在市場(chǎng)上能夠?qū)⒆C券權(quán)利轉(zhuǎn)化，從而獲得現(xiàn)金流的整個(gè)過(guò)程被稱之為資產(chǎn)證券化。從資產(chǎn)證券化發(fā)展歷史來(lái)看，信用卡、汽車(chē)消費(fèi)、融資租賃等都可以進(jìn)入到證券化的市場(chǎng)。

PPP證券化融資處在不同的歷史條件下有不同的要求。在項(xiàng)目的發(fā)起階段，首先是資本金的要求，在此時(shí)可以通過(guò)股權(quán)融資、發(fā)起人自有資本以及PPP的基金來(lái)介入。而在商務(wù)運(yùn)營(yíng)階段則需要銀行貸款，融資租賃，還有保險(xiǎn)債權(quán)投資，還有銀行的資管計(jì)劃等等。最后試運(yùn)階段強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品對(duì)市場(chǎng)出售以形成投資人資金的回籠，縮短投資人在長(zhǎng)達(dá)10年到25年的PPP項(xiàng)目中的資金沉淀時(shí)間。

【參考文獻(xiàn)】

【1】劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實(shí)例證[J].改革，2015（01）：11.

【2】陳婉玲.基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)PPP模式獨(dú)立監(jiān)管研究[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（03）：2.endprint