法治政府建設(shè)的基本要求*

馬懷德（中國政法大學副校長、教授）

黨的十八大提出，到2020年基本建成法治政府。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也要求：“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。”十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步強調(diào)：“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。” 黨的十九大提出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府，對于推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重要意義。

從行政法學的基本理論來看，法治政府有著行政組織法、行政行為法、行政救濟法三方面的要求：其中機構(gòu)和職能法定、服務(wù)型政府是行政組織法的內(nèi)容，行政立法法治化、行政決策法治化、行政執(zhí)法規(guī)范化、政府信息公開是行政行為法的內(nèi)容，監(jiān)督與問責的法治化、構(gòu)建解決行政爭議的法治體系是行政救濟法的內(nèi)容，這八個方面共同構(gòu)成了法治政府建設(shè)的基本要求。

一、機構(gòu)和職能法定

行政機關(guān)的所有權(quán)力都來源于法律，都是由法律明確規(guī)定。法律沒有賦予行政機關(guān)的權(quán)力，行政機關(guān)就不得行使，這是依法行政的最基本要求，也是法治政府的邏輯起點。因為政府的權(quán)力不是原生的，而是派生的，來源于人民的授權(quán)，來源于立法機關(guān)的授權(quán)。沒有法律規(guī)定，這種權(quán)力就不存在，一旦行使就可能是違法無效的。行政機關(guān)必須遵守職權(quán)法定，這就意味著所有的權(quán)力都必須找到相應(yīng)的法律依據(jù)，尤其是在行使影響行政相對人人身和財產(chǎn)利益的權(quán)力時。職權(quán)法定對于行政機關(guān)是第一要務(wù)：一方面，當務(wù)之急是通過立法的方式保證行政機關(guān)行使的權(quán)力都有法律依據(jù)；另一方面，行政機關(guān)自身也要不斷總結(jié)，找出哪些是尚沒有法律規(guī)定而需要立法授予的權(quán)力。

二、服務(wù)型政府

法治政府不僅意味著行政機關(guān)應(yīng)該依法行使可能侵害相對人合法權(quán)益的權(quán)力，也強調(diào)行政機關(guān)要依法提供公共服務(wù)和社會服務(wù)，實現(xiàn)秩序行政與給付行政的統(tǒng)一。同時，行政效率是行政權(quán)的生命，行政機關(guān)在從事行政活動時應(yīng)該遵守法定時限，高效便民，致力于效能政府的建設(shè)。如果一個政府不能高效便民地提供公共服務(wù)，那么就很難稱之為現(xiàn)代意義的法治政府。因此，服務(wù)型政府的構(gòu)建既是法治政府的建設(shè)目標，也是法治政府的基本要求。在我國語境下，“全心全意為人民服務(wù)”是各級黨政機關(guān)及其工作人員的根本宗旨，也是各級政府權(quán)力運行的基本要求，因此，服務(wù)型政府的構(gòu)建更應(yīng)該是我國社會主義法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。

三、行政立法的法治化

行政立法包括行政法規(guī)、行政規(guī)章的制定，行政立法活動是現(xiàn)代政府權(quán)力行使的重要方式。就行政機關(guān)內(nèi)部而言，行政立法、行政決策、行政執(zhí)法和行政司法構(gòu)成了政府活動的基本內(nèi)容，而行政立法無疑是政府活動的基礎(chǔ)，行政立法的效果直接關(guān)系并決定著行政決策、行政執(zhí)法和行政司法的結(jié)果。實現(xiàn)行政立法的法治化意味著：第一，要堅持法律優(yōu)先原則。在我國，除了憲法和全國人大及其常委會制定的法律之外，還有別的層次的立法，比如國務(wù)院制定的行政法規(guī)，相關(guān)地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，國務(wù)院部委制定的部門規(guī)章，相關(guān)地方政府制定的地方政府規(guī)章。當各種層次的規(guī)范性文件并存時，一個基本的要求就是法律優(yōu)先；當不同層次的規(guī)范性文件發(fā)生沖突時，應(yīng)優(yōu)先適用上位法。就行政立法而言，行政法規(guī)和行政規(guī)章（包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章）的內(nèi)容不得與憲法和法律相抵觸。第二，要堅持法律保留原則。有些對人民群眾權(quán)益影響較大的事項，只能由法律規(guī)定，法律以外的任何規(guī)范性文件都無權(quán)規(guī)定。例如，《立法法》規(guī)定刑罰和犯罪只能由全國人大及其常委會立法規(guī)定，而且全國人大及其常委會不得授權(quán)國務(wù)院、地方人大制定這方面的法規(guī)。第三，要推進行政立法程序的法治化，加強行政立法公開和公眾參與，有效約束行政立法過程中的部門利益，實現(xiàn)社會公共利益。第四，還要加強對行政立法活動的監(jiān)督和救濟，維護社會主義法治統(tǒng)一和憲法、法律權(quán)威。

四、行政決策的法治化

行政決策是各級行政機關(guān)的日常性行政活動，影響著個人權(quán)益、組織行為和社會秩序，但是我國目前有關(guān)行政決策的法治建設(shè)還很薄弱。自《行政訴訟法》實施以來，我國先后頒布《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等有關(guān)行政行為的法律，但基本上是圍繞著具體行政行為展開。抽象行政行為和行政決策，基本上游離于法治之外，但這些行為往往影響力很大，一旦違法所造成的損害也比較大。從我國現(xiàn)實出發(fā)，行政決策的法治化應(yīng)該是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容和基本要求，依法決策也是科學決策的重要保證。實現(xiàn)行政決策的法治化要做到：第一，權(quán)限合法，行政決策必須符合法律授權(quán)，不得越權(quán)決策、違法決策；第二，實體合法，行政決策必須符合法律所體現(xiàn)的意志和利益要求，不得與法律規(guī)范及其精神相抵觸；第三，程序合法，行政決策必須嚴格遵守法定程序，不得違反程序進行決策。要確保權(quán)限合法、實體合法、程序合法，還必須建立和完善有效的科學民主決策機制，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體決策作為重大行政決策必經(jīng)的法定程序，并保證其得到嚴格執(zhí)行。

五、行政執(zhí)法的規(guī)范化

行政執(zhí)法是行政機關(guān)實施的與社會民眾聯(lián)系最為密切、接觸最為頻繁的行政活動，行政執(zhí)法的規(guī)范化水平直接影響著民眾對于法治政府建設(shè)狀況的認識和感知。因此，對于絕大多數(shù)普通民眾而言，行政執(zhí)法的規(guī)范化是衡量法治政府的最重要標準之一。法律實施不良、行政執(zhí)法不規(guī)范已成為當前我國法治政府建設(shè)的最大難題。為了推進行政執(zhí)法的規(guī)范化，就要嚴格公正執(zhí)法，建立一套比較完備的執(zhí)法程序，約束和規(guī)范各類執(zhí)法行為，確保法律得以嚴格實施；減少行政執(zhí)法層級，加強基層執(zhí)法力量，整合執(zhí)法主體，推進綜合執(zhí)法，理順城市管理執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，明確執(zhí)法責任，杜絕利益性執(zhí)法。此外，行政執(zhí)法規(guī)范化要堅持比例原則，即行政機關(guān)要公平、公正、合理地行使裁量權(quán)，行政機關(guān)所要實現(xiàn)的目的或任務(wù)應(yīng)與其采取的具體措施相適應(yīng)，不能過分侵害相對人的合法權(quán)益；行政措施應(yīng)有助于實現(xiàn)行政目的，行政措施應(yīng)給相對人造成最小侵害，行政措施的采取和相對人權(quán)益的保護應(yīng)當合乎比例。

六、政府信息公開

政府信息公開是“人民主權(quán)”這一憲法原則的基本要求，也是法治政府的應(yīng)有之義。在網(wǎng)絡(luò)化、信息化背景下，政府信息公開更具有特殊的法治意義。傳統(tǒng)的保密行政早已被各國政府所拋棄，透明政府是現(xiàn)代法治政府的基本特征，政府信息公開的范圍與程度也成為衡量法治政府建設(shè)的重要指標。作為國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，行政機關(guān)應(yīng)依照憲法、法律的規(guī)定行使行政權(quán)，公民有權(quán)知道政府的立法、決策和討論情況，有權(quán)了解行政機關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律法規(guī)的情況。除了行政機關(guān)的主動公開以外，公民和社會組織還可以申請行政機關(guān)公開相關(guān)信息，除了法律規(guī)定不予公開的內(nèi)容以外，行政機關(guān)應(yīng)當一律公開相關(guān)政府信息。法定范圍內(nèi)的信息是政府信息公開的重要內(nèi)容，此外，政府信息須以便民的形式公開。現(xiàn)代透明政府要求政府信息公開的便捷性、及時性和有效性，不得遲延公開信息，不得設(shè)置不合理的依申請公開條件，不得以非法理由拒絕公開信息。行政相對人合法權(quán)益因政府信息公開行為受到損害的，可以依法獲得公正的法律救濟。

七、監(jiān)督與問責的法治化

法律賦予行政機關(guān)的職權(quán)，既是一種權(quán)力，也是一種責任。行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者權(quán)力行使不當?shù)模婪ǔ袚韶熑巍Ａ暯娇倳洀娬{(diào)：“必須把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，堅持用制度管權(quán)管事管人。①中共中央宣傳部編：《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社2014年版，第85頁。”為了從結(jié)果層面推進法治政府建設(shè)、打造責任政府，一要監(jiān)督，二要問責。監(jiān)督和問責的法治化是法治政府建設(shè)的基本要求，也是權(quán)責一致原則的具體落實。即使其他方面做得再好，只要存在違法不究、責任不落實的情形，缺少法治化的監(jiān)督和問責，就仍然會嚴重損害法治政府的公信力。行政機關(guān)必須要對法律負責，承擔因自身行政行為引起的各種法律責任，具體包括國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、人民監(jiān)督，此監(jiān)督體系成為問責制度法治化運行的內(nèi)在動力。

八、構(gòu)建解決行政爭議的法治體系

行政爭議涉及行政主體之間、行政主體與相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這些爭議解決的公正與否直接關(guān)系著社會穩(wěn)定。正規(guī)化的行政爭議解決途徑的不暢通，會將爭議引到帶有人治色彩的信訪途徑上來，從而消解法治的力量。從這個意義上講，行政爭議解決的法治化與否決定了法治政府建設(shè)的成敗。構(gòu)建解決行政爭議的法治體系、實現(xiàn)行政爭議解決的法治化包含著兩個方面：第一，要推進行政裁決、行政調(diào)解、行政仲裁等行政系統(tǒng)內(nèi)行政爭議解決機制的法治化。行政復(fù)議、行政裁決、行政仲裁等制度具有一定的優(yōu)勢，行政機關(guān)解決糾紛具有力量完備、專業(yè)技術(shù)強、快捷等優(yōu)點。要充分發(fā)揮行政裁決、行政復(fù)議、行政調(diào)解的作用，引導(dǎo)人民群眾通過法定途徑表達訴求、解決糾紛、維護合法權(quán)益。特別是要發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭議中的主渠道作用，改革行政復(fù)議體制，完善行政復(fù)議程序，及時、有效地解決行政爭議。第二，要保障行政訴訟制度的有效運行，貫徹司法最終裁決原則。司法裁判是所有糾紛解決的最后關(guān)口，司法最終裁決原則必須得到落實。行政訴訟是司法機關(guān)以訴訟方式解決行政爭議的法律制度，它將行政爭議蘊含的公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的矛盾納入和平的司法程序加以理性解決，有效維護了良好的社會秩序。