關于建立執法主體普法質效評估指標體系的思考

繆 平（江蘇省南通市司法局局長）

吉宏莉（江蘇省南通市司法局）

黨的十八屆四中全會首次明確提出實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制，要求各級國家機關按照法律規定的職責權限，對機關內部和社會大眾開展法治宣傳教育。為推動國家機關普法工作的開展，部分地區和部門在實踐的基礎上探索建立了“誰執法誰普法”考核評估體系，希望通過嚴格的考核機制推動各國家機關積極落實普法責任。但此類評估體系側重于工作考核，且評估主體、內容、標準、結果運用等并不統一，科學性、操作性和公正性有待加強，難以全面客觀地反映和評價國家機關“誰執法誰普法”工作的開展情況，因此，需要對現有的“誰執法誰普法”考核評估體系進行系統性的反思和重建，建立完善執法主體普法質效評估指標體系，推動法治宣傳教育事業的發展。

一、建立執法主體普法質效評估指標體系必要性分析

國家機關“誰執法誰普法”普法責任制自建立以來，各執法主體推進和發展的態勢如何、取得的成效有哪些、部門和地區間發展的不平衡在哪里、提升或改進的途徑或方式是什么等問題，需要一個科學的度量標尺，將執法主體紛繁復雜的普法工作進行細化和量化，以全面分析和評價國家機關“誰執法誰普法”普法責任制落實情況。

（一）概念的提出

1.執法主體。關于執法主體，有廣義和狹義之分。廣義的執法主體是指依照法定程序執行法律的機關，包括司法機關、行政機關等。狹義的執法主體僅指依照法定職權和程序行使行政管理權，貫徹實施法律的國家行政機關和法律法規授權、委托的組織。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》中指出“國家機關是國家法律的制定和執行主體，同時肩負著普法的重要職責”。江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳印發的《江蘇省國家機關“誰執法誰普法” 普法責任制實施辦法》明確“國家機關‘誰執法誰普法’工作責任主體包括：依法行使行政執法權的行政機關；法律法規授予行政執法權的具有管理公共事務職能的組織；依法受行政機關委托執法的組織；司法機關。”從上述規范性文件來看，均對執法主體作出了廣義的解釋。筆者以為，從擴大法治宣傳的社會影響和增強“誰執法誰普法”實效的角度，宜將執法主體范圍進行擴大理解，即所有執行法律的司法機關、行政機關、法律法規授權或委托的組織均為“誰執法誰普法”責任制所界定的執法主體。

2. 質效評估。質效包含“質量”和“效益”雙重含義。這也意味著本文討論的評估包含質量和效益兩個層面的內容。普法質量主要評估執法主體普法工作的優劣程度，也即通常的考核評估體系所衡量所指向的普法工作應當達到的標準，強調通過評估發現各執法主體具體普法工作過程中的問題和不足，提出整改意見和方向。普法效益主要評估執法主體實施普法得到的直接效益和引起的間接效益，這應當包含執法主體自身依法決策依法行政能力的增強、群眾對執法主體普法的知曉率、滿意率以及全社會法律素養的提升和法治信仰的樹立等方面，強調執法主體普法工作的整體社會成效。

3.指標體系。“指標”一詞來源于拉丁語“indicate”，是一個反映客觀事物總體數量特征的概念，由指標名稱和指標數值兩個部分構成，分別表現所研究客觀事物科學概念質的規定性和客觀事物數量特征量的規定性①參見《現代管理詞典》，遼寧人民出版社1987年版。。指標體系是指由若干個反映客觀事物總體數量特征的相對獨立又相互聯系的統計指標所組成的有機整體。指標體系的建立是進行預測或評價研究的前提和基礎，它是將抽象的研究對象按照其本質屬性和特征的某一方面的標識分解成為具有行為化、可操作化的結構，并對指標體系中每一構成元素（即指標）賦予相應權重的過程②參見百度百科，https://baike.baidu.com/item/%E6%8C%87%E6%A0%87%E4%BD%93%E7%B3%BB，訪問時間2018年2月5日。。度量或評價執法主體的普法質效是一個涉及組織保障、活動開展、群眾感知等多個方面的連續過程，采用一個或幾個指標不足以充分衡量“誰執法誰普法”工作的開展情況，因而需要建立系統的普法質效評估指標體系來對其進行全面測評。

綜上，執法主體普法質效評估指標體系是將司法機關、行政機關、法律法規授權或委托的組織等執法主體在某一時間段內的“誰執法誰普法”工作分解細化為可考量的基本要素（即指標），分級分類設置具體的類別、數量、狀態、等級、頻率、效果等要求，并按照屬性、特征、標識梳理整合成具有涵蓋性和可操作性的指標結構，形成一個相互聯系、相互依存、相互影響的量化評估系統③參見徐漢明、張新平：《社會治理法治建設指標體系的設計、內容及其評估》，《法學雜志》，2016年第6期。。它是由評估主體依托若干系統科學、分層分類、結構嚴密的普法量化指標，對執法主體某一時段內普法工作質效進行全面客觀公正的測度、評價及預警的量化評價系統，具有“目標預期的確定性、調整機制的約束性、矯治功能的有效性、適用范圍的普遍性、評價結果的可比較性等獨特性征”④徐漢明、林必恒、張孜儀：《論法治建設指標體系和考核標準的科學構建》，《法制與社會發展》，2014年第1期。。

（二）建立執法主體普法質效評估指標體系的重要作用

黨的十八屆四中全會以來，各級國家機關按照“誰執法誰普法”責任制要求，認真履行普法職責，分工負責、各司其職、齊抓共管的普法工作格局得到進一步完善。但從整體來看，還存在以下不足：一是執法主體的普法責任意識尚未完全轉變。不少國家機關仍然存在普法是法治宣傳教育工作領導小組辦公室、司法局工作的片面觀點，沒有意識到普法工作已經是國家機關的一項職責任務。二是執法主體間的普法聯動性不夠。部門本位主義突出，存在各自搭臺、分頭唱戲、交叉沖突的情況。三是執法與普法缺乏有效銜接，執法的國家機關和工作人員習慣于簡單告知當事人執法的法律依據，而未開展具體的法治宣傳教育活動。四是執法主體普法方式的創新性和互動性亟需加強，部分執法主體還局限于發放資料、開展法律咨詢等傳統普法方式，存在吸引力弱、覆蓋范圍窄等問題，難以激發公眾的學法興趣。

筆者認為，建立執法主體普法質效評估指標體系，對于增強執法主體普法責任意識、強化“誰執法誰普法”工作、深化法治建設具有十分重要的現實意義。

一是有利于推進全面依法治國進程。黨的十九大報告指出：要深化依法治國實踐，加大全民普法力度，建設社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。普法工作是全面推進依法治國的基礎性和先導性工程，“誰執法誰普法”工作作為全局普法工作的一部分，直接影響著法治建設的總體進程。建立執法主體普法質效評估指標體系，客觀真實地反映各級國家機關“誰執法誰普法”工作的落實情況，了解社會公眾對“誰執法誰普法”工作的認同度和滿意度，預測“誰執法誰普法”工作的發展態勢和未來走向，有利于促進法治宣傳教育工作的有序推進，從而為全面推進依法治國奠定扎實的基礎。

二是有利于明確執法主體普法職責。執法主體普法質效評估指標體系的建立，首先要對各級執法主體的“誰執法誰普法”工作進行系統分析、辨識和分解，確定評估指標。事實上，普法質效評估指標體系每個具體指標所要比對或度量的內容正是被評估的執法主體所要完成的各項普法任務和追求的普法社會效益。因此，執法主體普法質效評估指標體系承載著“誰執法誰普法”的核心要素、價值功能、基本內容，并作為特殊的度量標尺對“誰執法誰普法”責任制基本原則的遵循、主體職責的履行、價值功能的實現、實施程序的運行發揮著不可替代的導向功能作用。

三是有利于提升“誰執法誰普法”工作質效。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》，要求“建立考核評估體系，對照年度普法計劃和普法責任清單，加強對國家機關普法責任制落實情況的檢查考核”。建立執法主體普法質效評估指標體系，以培育公民法治信仰為出發點，定期或不定期對執法主體的普法工作質量和效益進行全面評估，一方面梳理“誰執法誰普法”工作中的存在問題、薄弱環節，另一方面通過社會公眾評價了解“誰執法誰普法”與群眾需求之間不平衡不充分的地方，最后評估主體通過反饋機制適時提出整改意見，這將有效提升“誰執法誰普法”的工作質效。

二、當前執法主體普法工作評估體系存在的問題

前文所述，為推動國家機關普法責任，各地各部門相繼出臺了國家機關“誰執法誰普法”的考核評估體系、考評辦法、績效考核指標等文件，如江蘇省南通市于2017年下發了《“誰執法誰普法”工作考核辦法》。此類績效考核類的評估體系確實推動了“誰執法誰普法”工作的發展，但本質上并不是普法質效評估指標體系，理論和實踐層面尚存在一些問題，需要研究解決。

一是忽視社會效果評估。目前，大多數“誰執法誰普法”工作評估主要針對執法主體結合職能要做哪些普法任務，側重點在執法主體內部的普法工作績效考評上，也就是前文所討論的普法質量，忽略了普法的社會效益，即使有的地方在評估體系中有社會滿意度測評內容，但權重占比也比較低。實際上，開展“誰執法誰普法”工作，并不只是明確各執法主體要做哪些事情，而是整個社會在執法主體多種形式的普法活動下是否認同法治的基本價值，并按照法治方式辦事等。

二是突出形式數量考核。大部分地區執法主體的普法評估按照考核的模式進行設計運作，在評估指標的編制上會有傾向性的選擇，急于促進“誰執法誰普法”的形式建設，容易將“誰執法誰普法”工作簡單化為發布了多少件“以案釋法”案例、組織了多少項活動、開展了多少場講座等需要完成的工作任務和工作量，而忽視了“誰執法誰普法”責任制的實質和內核，對“誰執法誰普法”所要表現的價值缺乏關注度。在這種導向下，容易造成執法主體普法服務的提供與社會公眾法律需求之間的不平衡不充分，導致普法工作評估逐步演變成“數字與數學的修辭手段”⑤參見陳林林：《法治指數中的認真與戲謔》，《浙江社會科學》，2013年第6期。，成為功利主義的助推器。

三是偏重主觀定性感知。雖然當前評估的每一項標準均有對應量化分數，但部分定性標準更容易受評估主體的主觀感知或情緒波動影響，導致對執法主體普法工作的評價很大程度上取決于評估主體的主觀認知，這必然會影響評估的公正性。例如，《南通市“誰執法誰普法”工作考核辦法》中的二級量化指標“依法決策、科學決策、民主決策機制未健全扣1分，有明顯錯誤扣1分”，其中，何為“不健全”，何種情況下為“有明顯錯誤”，需要評估主體依照主觀印象進行定性、定量判斷。

當然，由于普法工作具有實施的復雜性、方式的多維性和地區的特色性，目前難以有一個完全理想統一的評估指標體系來測評“誰執法誰普法”工作，但可以努力避免將執法主體的普法質效評估直接轉換成簡單化的數字統計或一刀切的主觀評價。

三、建立執法主體普法質效評估指標體系的原則

建立執法主體普法質效評估指標體系的目的是了解各級執法主體普法工作的開展情況和水平，發現國家機關“誰執法誰普法”工作中的存在問題及努力方向，偏離這個目標，將會使評估成為擺設。因此在設計執法主體普法質效評估指標體系時應當遵循如下原則：

一是主觀與客觀相結合原則。執法主體普法質效評估指標體系的設計應當包含客觀方面和主觀方面。客觀方面一般表現為對評估對象依照一定的職權、遵循一定的標準、行使一定的權利、履行一定的義務所形成的過程、結果、狀態，進行考核評價所形成的結論。主觀方面是群眾對執法主體普法工作的主觀感知指標，通常表現為人們的心理狀態、期望和滿意程度等⑥參見王稱心、蔣立山：《現代法治城市評價：北京市法治建設狀況綜合評價指標體系研究》，知識產權出版社2008年版，第35頁。。執法主體普法質效評估指標體系的設計應既能對執法主體普法工作作出客觀考量，又能引導社會公眾參與社會評價，反映對“誰執法誰普法”的認知度、滿意度與支持度。

二是整體與局部相一致原則。執法主體普法質效評估指標體系的設計應當科學完備，即指標體系作為一個整體能系統地把握執法主體的普法工作水平，能充分反映“誰執法誰普法”的工作內涵、主要要求等。在眾多合理指標中，應當力求選取能全面和準確反映執法主體普法工作實際狀況和真實水平的代表性指標。指標體系應具有獨立性，即指標體系中的指標應當互不相關、彼此獨立，指標數量在易于操作的基礎上做到少而精，使指標體系保持清晰的結構。

三是實用與簡便相統一原則。執法主體普法質效評估指標體系中的指標應具有可測性，便于數據收集和客觀評價。指標設計要在考慮評估方法的基礎上，實行定性指標與定量指標相結合，且以定量指標為主，定性指標為輔，盡可能減少難于量化或定性的指標數量。同時，指標名稱應當簡潔明了，便于理解和操作。

四是穩定與調整相協調原則。執法主體普法質效評估指標體系中的指標內容在一定時期內應保持相對穩定，這樣可以比較不同執法主體的普法狀況并進行排序，營造比追趕超、爭先創優的競爭氛圍。當然，指標體系也不是一成不變的，隨著時間的推移、社會的發展、群眾的需求以及上級要求的變化，評估指標體系也應適時進行調整。這樣，可以綜合分析“誰執法誰普法”工作的發展過程并預測其發展趨勢，促進階段發展與整體推進同步協調。

四、執法主體普法質效評估指標體系的設計方法

執法主體普法質效評估指標體系應當與現有的各類評估指標體系具有相似性和可比性，因此在設計時可參照如下方法：

一是明確指標內容和名稱。在分析現有文獻資料、聽取專家討論意見的基礎上，提煉“誰執法誰普法”的目標價值和關鍵要素。現階段，執法主體應在普法工作組織領導基礎上，重點突出對系統國家工作人員的法治教育，提升自身依法決策、依法履職、依法行政能力，通過多種途徑和形式加強對社會公眾的法治宣傳教育，加強社會主義法治文化建設，培育公眾法治信仰，增強公眾對普法工作的認知度和滿意率等。據此，從執法主體普法工作的目標要素出發，可以將“誰執法誰普法”工作分解為組織保障、基礎工作、國家工作人員法治教育、面向社會開展法治宣傳、落實“以案釋法”制度、依法決策和履職、社會評價以及創新創優等8個方面內容，并作為指標體系的一級指標。按照“宏觀—中觀—微觀”的指標分級設置方式，在一級指標下設置二級指標。例如，可以在“國家工作人員法治教育”指標下設計國家工作人員學法、考法、用法、述法等四個方面的二級指標，同時確定指標名稱。

二是明確指標的性質和數量。強化指標體系對“誰執法誰普法”的推動和導向作用，給不同類型的指標進行合理的定性和定量。因為單純的定性或定量方法均不足以支撐起整個評估結果的合理架構，需要綜合運用定性與定量兩種方法。以“面向社會開展法治宣傳”這一指標為例，執法主體應當通過什么方式開展、通過什么載體進行宣傳，對外進行法治講座的頻率、每年每季度每月開展主題宣傳活動的次數、法治文化作品創作發布情況等均應進行明確。而對無法量化的指標則用定性方法來描述，如“組織保障”下的二級指標“將普法工作納入本部門、本單位年度工作計劃和年度工作目標管理體系，與其他業務工作同部署、同檢查、同考核”。

三是明確指標評估權重和扣分規則。評估指標體系是一個整體，要結合各級各類指標的重要程度、推進力度、評估目的等因素綜合考量在指標體系的占比位次，確定相應的分值權重。假設，現設定普法質效評估指標體系總分為100分，組織保障、基礎工作、國家工作人員法治教育、面向社會開展法治宣傳、落實“以案釋法”制度、依法決策和履職、社會評價以及創新創優這8個一級指標應各占多少分值。“國家工作人員法治教育”指標下的二級指標又應當占多少分值。同時，應當明確達不到指標要求時的扣分原則和方式。例如，要求執法主體每季度向社會發布“以案釋法”典型案例不少于5則，達不到5則的數量要求時應如何扣分。社會評價指標充分展現了質效評估體系的特色，權重設計不宜過少，建議不少于20%。

四是明確指標的評估含義和目的。在執法主體普法質效評估指標體系的整體結構完成后，應當對每個具體指標所要評估的內容、目的和要求進行詳細解釋和說明，明確評估打分必須的指標細節、步驟要求、評分基準和佐證材料等，便于評估主體和評估對象對指標體系有全面準確的認知，進而在實踐中正確運用指標體系。

五、健全執法主體普法質效評估指標體系的相關機制

每一個指標都是一系列復雜事件的有缺陷的代表，即使最好的指標也只是對背后現實片段的測量⑦參見（美）克里德福·科布、克雷格·里克斯福德：《社會指標的歷史教訓》，賓建成譯，《經濟社會體制比較》，2011年第5期。。筆者認為，應當從以下幾個方面加強執法主體普法質效評估指標體系的機制建設，以推動執法主體普法質效評估指標體系的有序實施：

一是評估主體應當具有中立性。評估主體對評估結果產生重要的影響，決定了評估結果是否具有客觀性、公信力⑧張德淼：《法治評估的實踐反思與理論建構——以中國法治評估指標體系的本土化建設為進路》，《法學評論》，2016年第1期。。當前，評估主要有內部型評估和外部型評估。內部型評估主體主要是法治建設或法治宣傳教育工作的主管機構，因其長期擔負普法工作的指導、協調、監督等職能，對執法主體的普法情況有著一定的了解，同時也比較容易獲得執法主體普法工作情況的相關資料，但評估結果在公信力上存在缺陷。外部型評估主要有學術團體、民意調查組織、專家庫等，優點在于身份地位較為中立、不受評估對象或其他因素的制約，評估結果具有客觀性，但評估結果缺少權威性，不易受到重視。因此，建議建立由政府主導和社會參與的多元混合評估主體，包括法治宣傳主管單位組成的內部考評組，人大、法院、檢察院、高校法學教授等從事法律工作和法治宣傳的人員組成的外部專家評估組，以及社會大眾參與的第三方評估組。對不同主體的評估結果賦予不同的權重，最終加權獲得評估結果，以保證評估結果的中立性。

二是評估程序應當具有公正性。評估程序的設計基本上包括：明確評估目標、制定評估計劃、確定評估主體、收集評估信息、實施評估、評估結果反饋等環節。“公開是實體公正和程序公正共同的基本標準和要求，也是實體有效、程序正當的關鍵，公平必須公開地，在毫無疑問地被人們所能夠看得見的情況下實現。⑨徐向華：《中國立法關系論》，浙江人民出版社1999年版，第215頁。”但現有的“誰執法誰普法”考核評估體系，大多采取內部評估的方式，程序不對外公開，缺少公眾的滿意度評估。為保證結果的公正，不僅要將評估的過程對社會公開，而且要將評估結果包括每個階段的結果均進行公開。“評估過程的公開需要從推動者角度考慮: 相關數據信息的主要提供者需要對評估數據的收集處理提供支持，對于不涉及保密的相關信息進行公開，便于評估組織者選用; 評估組織者則需要公開具體量化過程，包括評估主體概況與選擇理由、評估內容選擇依據、數據收集處理狀況、量化 ( 權重與計算) 方法的選取理由等等。評估結果的公開主要是從接納者角度考慮，在全面公開的基礎上，合理考慮不同受眾的接納需求，做到詳略得當、有的放矢，最大程度地提升評估結果的實際效益。⑩周祖成、楊惠琪：《法治如何定量——我國法治評估量化方法評析》，《法學研究》，2016年第3期。”

三是評估方法應當具有科學性。目前，各類指標體系的評估方式主要是依靠審閱評估對象的自評報告、查看資料、實地看點、聽取匯報等方式，評估對象會將最好最全的資料和做法呈現在評估主體面前，在這些評估方式下，找到“誰執法誰普法”工作中存在的問題變得較為困難。建議在原有評估方法的基礎上，采取現場詢問、問卷調查、網絡填報、電話訪問等動態方式進行獨立評估。特別是針對社會公眾滿意度指標評估時，要考慮機關工作人員、醫生、農民工等不同階層、不同職業、不同年齡、不同身份、不同知識背景等人群，在抽樣人數上應具備一定的數量規模，防止數量過少不具有說服力。

四是評估結果應當具有運用性。結果運用是評估的關鍵，如前所述，評估結果不能只是各個執法主體的普法工作的量化數據，而是要通過評估來發現并解決問題。一方面，應當包含分析梳理出的“誰執法誰普法”工作的突出問題和薄弱環節，由法治宣傳主管部門或評估主體反饋至執法主體進行整改。另一方面，應當將評估結果與執法主體的綜合績效相掛鉤，將評估結果按比率折算后納入法治建設考核，按排名確定法治宣傳教育工作先進集體，并作為“七五”普法規劃考核驗收、評選的主要依據。

五是評估周期應當具有合理性。普法工作是個長期漸進的過程，評估周期太短，搜集的相關數據變動不大，取得的評估結果難以反映相關“誰執法誰普法”的實質問題并指導實踐；評估周期太長，忽視日常性的評估督導，很有可能將評估變成一場臨時抱佛腳的“造假運動”，無法充分發揮指標體系的預警、提示作用。因此，建議普法質效評估總體上一年一次，于當年12月對本年度工作進行全面評估。對部分需要常態化落實的指標實行季度評估或半年評估督導。