隊伍建設為人民調解制度創新奠定了堅實基礎

汪世榮（西北政法大學校長助理、教授）

人民調解制度是中國特色司法制度的重要組成部分，將人民調解定位為公共法律服務內容，作為政府采購的對象，通過財政渠道保證人民調解員補貼經費，對建立一支專兼結合、結構合理、充滿活力的調解員隊伍，有效開展多元矛盾糾紛化解，具有深遠的意義。人民調解員隊伍建設包括調解員選拔培養、業績考核、獎勵懲處等各個方面，矛盾糾紛的化解是調解員的主要職責，履行職責的效果，取決于調解員隊伍的狀況。高素質的調解員隊伍是高質量的調解工作得以完成的根本保證，人民調解是國家治理體系和治理能力的重要內容，是實現基層群眾自治制度的有效途徑，人民調解員隊伍建設為人民調解制度的創新奠定了堅實的基礎。

一、專兼結合是新時代人民調解員隊伍建設的顯著特點

《人民調解法》規定：“人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織”“人民調解員由人民調解委員會委員和人民調解委員會聘任的人員擔任。”實踐中，人民調解委員會委員一般由基層自治組織即村（居）民委員會成員兼任，不能全身心投入調解工作。由于經費等限制，聘任制人民調解員數量有限。新時代人民調解工作的開展有賴于重視聘任專職人民調解員專門從事調解工作，擴大聘任調解員規模，實現人民調解員隊伍結構優化。真正建立一支專兼結合的人民調解員隊伍，成為了新時代人民調解員隊伍建設的最強音。

人民調解制度體現了基層群眾自治制度這一中國特色社會主義政治制度的內容，應當依法建立健全人民調解委員會，并將之納入基層群眾自治組織建設的范圍，充分發揮其化解民間矛盾糾紛的作用。人民調解委員會委員是人民調解員隊伍的核心力量，是實現基層群眾自治制度的表現形式。規范推選方式，明確候選人條件，通過向選任單位報告工作，接受選任單位的監督，是人民調解委員會正確履行職責的必要條件。

聘任一定數量的專職人民調解員從事矛盾糾紛化解工作，是實現人民調解常規化、專門化、職業化的應有之義。聘任專門人才從事人民調解工作，專職人民調解員參與人民調解，能夠有效避免選任產生的調解員崗位變化頻繁所導致的工作銜接不暢等局限。經驗積累、檔案保存與查閱、職業長遠設計與規劃，如此等等，都離不開專職人民調解員的推動。專兼結合，尤其是通過大力加強聘任專職調解員優化調解員隊伍，是新時代人民調解員隊伍建設的顯著特點。

二、政府采購是吸納優秀人才進入人民調解員隊伍的必然選擇

為人民調解員發放補貼經費是落實其待遇的主要途徑，各地經濟社會發展水平和財力狀況不同，對調解員發放的補貼經費必然產生一定的差異。但是，縣級以上司法行政部門應當商同級財政部門確定最低保障標準，以財政預算的方式長期、規范化予以解決。具體的發放方式，應根據調解員調解糾紛的數量、質量、難易程度、社會影響大小以及調解的規范化程度，體現激勵機制。

經濟社會發達地區，人民調解員補貼經費的發放，主要由縣級財政承擔。在財政困難地區，省級財政要統籌現有資金渠道，落實人民調解員待遇。此外，吸納社會資金投入人民調解，作為財政經費的必要補充也十分必要。人民調解委員會設立單位和相關行業主管部門應依法為人民調解員開展工作提供場所、設施等辦公條件和必要的工作經費。國家應適時出臺人民調解委員會建設標準，一方面保證人民調解員基本工作條件，另一方面進行“星級調委會”評比和創建，推動調委會建設更上一層樓。

人民調解是公共法律服務的重要組成部分，采取政府購買服務是推進人民調解工作的重要方式。人民調解員協會、行業協會是承接政府購買調解服務的適格主體。充分發揮專業性社會組織參與社會治理，是實現基層社會治理體系和治理能力現代化的必然要求。政府通過購買專業組織的服務為公眾提供高質量的公共服務，對實現政府職能轉變具有重要的意義。

只有實現了人民調解各項經費的有力保障，才能改善調解環節與條件，吸納更多優秀人才進入人民調解員隊伍，并保證調解員隊伍的穩定，促成人民調解的專業化、職業化轉變，保持行業的健康長遠發展。目前普遍存在的調解專門人才缺乏、調解員年齡普遍偏大、調解員隊伍對年輕人的吸引力不強等現象，主要原因是調解員工作待遇偏低、工作條件艱苦、財政保障不到位，影響甚至制約了人民調解作用的充分發揮。

三、常規化的各類培訓是提升人民調解員素質的有效途徑

人民調解員的培訓重點，是對現有人員的提升培訓，包括職業道德、技能技巧、法律法規、社會形勢等方面。創新培訓方式，建構靈活管用的載體，取得切實成效，是當前面臨的主要任務。分級負責、分類實施是解決這一問題的基本思路。

分級負責指建立縣、市、省、部四級人民調解員培訓體系，分類實施指針對不同類型的人民調解員、不同的培訓任務，由不同級別的司法行政部門分工組織實施，增強培訓的針對性、有效性，上下聯動，形成合力，取得培訓的最大效果。其中，縣（市、區）司法行政部門主要負責轄區內人民調解委員會主任、骨干調解員的崗前培訓和年度培訓，指導和組織司法所培訓轄區內人民調解員；市（地、州）司法行政部門主要負責轄區內大中型企業、骨干調解員的崗前培訓和年度培訓；省（市、區）司法行政部門負責制定本地區人民調解員培訓規劃，組織人民調解員骨干示范培訓，建立培訓師資庫；司法部負責組織編寫培訓教材，規范培訓內容，開展人民調解員師資培訓。

《人民調解法》明確規定：“基層人民法院對人民調解委員會調解民間糾紛進行業務指導。”這里，“業務指導”實際上是人民調解員培訓的不可缺少的組成部分。在矛盾糾紛多元化解機制條件下，社會各界密切配合，相互支持，形成合力，對于有效化解矛盾糾紛，實現基層社會綜合治理具有決定性作用。梳理、總結基層人民法院指導人民調解工作的機制十分必要，諸暨市人民法院楓橋法庭長期實踐探索出的“四環指導法”，通過訴前環節普遍指導、訴時環節個別指導、訴中環節跟蹤指導、訴后環節案例指導，實現了派出法庭案件審理與人民調解化解糾紛的有效對接，通過雙向互動，共同提高，取得了雙贏效果。人民調解和基層司法審判都要圍繞基層社會治理開展工作，服務共同的社會治理目標，服務于基層社會的綜合治理。

此外，專業的人民調解員需要具備法學、社會學、心理學等綜合知識背景，具備較高的專業素質。現有的人才培養體制和機制不能滿足社會的需要。設立專門教育、培訓機構，鼓勵高等院校等積極參與調解人才培養，開展調解問題的專題研究，培育調解文化，為人民調解員儲備充足的后備人才，為人民調解事業的發展提供堅實的理論支撐，是人民調解事業健康發展的必然要求。

總之，中國具有悠久的民間調解傳統，人民調解制度具有濃厚的歷史文化淵源。現代法治社會建設中，發揮傳統調解文化的作用并進行創造性轉化，對于構建和諧、有序的社會秩序，形成共建共治共享社會治理格局具有重要的意義。在經濟社會全面發展的基礎上，通過政府購買人民調解服務的形式，建設高素質人民調解員隊伍，將從根本上推進人民調解制度創新，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。