四川省成都市雙流區人民檢察院監督雙流區市場監管局怠于履職案

文◎陳 爽 習麗嬪

案情回顧

（一）基本案情

2016年至2017年9月，四川省成都市雙流區市場和質量監督管理局（以下簡稱雙流區市場監管局）工作人員馮某某在“雙流區老漁民食品商行”等283戶個體工商戶未提交登記資料及未取得任何審批的情況下，為他們辦理了工商注冊登記，頒發了《營業執照》。隨后，該局根據該283戶個體工商戶提供的《營業執照》和《成都市雙流區食品經營自查申請表》等資料，又為其頒發了《食品經營許可證》。案發后，雙流區市場監管局對283戶個體工商戶登記的營業地址進行了核實，發現均沒有實體門店。該局根據《個體工商戶條例》、《食品經營許可證管理辦法》之規定，于2017年9月、11月分別作出了撤銷“雙流區老漁民食品商行”等283戶個體工商戶的注冊登記及《食品經營許可證》的決定。

（二）訴前程序

四川省成都市雙流區人民檢察院民事行政檢察部門經調查核實發現，上述個體工商戶沒有線下實體經營場所但準備從事網絡食品經營，系通過非法途徑獲得食品經營許可。同時，區市場監管局在撤銷食品經營許可證后長時間未辦理食品經營許可證的注銷手續。為防范網絡食品消費安全風險，雙流區檢察院遂向雙流區市場監管局發出訴前檢察建議，提出三點建議：建議其對法定期限內未申請辦理注銷手續的個體工商戶依職權注銷其《食品經營許可證》；將283戶個體工商戶的工商注冊登記、食品經營許可被撤銷、注銷的相關信息發送至有關網絡餐飲服務第三方平臺；對上述食品經營者的后續經營行為進行跟蹤監督。

雙流區市場監管局收到檢察建議后，迅速整改措施，依法注銷了283戶個體工商戶的《食品經營許可證》，并將食品經營許可證撤銷、注銷情況發送至“美團”“餓了么”“百度外賣”等網絡餐飲服務第三方平臺總部，要求上述網絡第三方平臺停止為283戶個體工商戶提供網絡交易平臺服務，并持續對上述食品經營者的后續經營行為、網絡餐飲服務第三方平臺對上述入網個體工商戶的清理情況進行跟蹤監督。

特色解讀

（一）案件類型特點

近年來，隨著互聯網絡科技的快速發展，通過網絡購買食品、點外賣成為眾多消費者的首要選擇，網絡食品消費呈爆炸性增長，為老百姓的生活帶來極大便利。然而，網絡食品經營者的良莠不齊也帶來了諸多食品安全問題及潛在的食品安全隱患，相關行政機關監督管理存在漏洞、監管不到位的問題應當引起高度重視。檢察機關依托行政公益訴訟制度，通過督促行政機關完善監管機制、依法履行監管職責，有效防范了網絡食品消費安全風險，確保了網絡食品消費者“舌尖上的安全”。

（二）辦案亮點

1.抓住契機尋找切入點。在檢察公益訴訟法定幾大領域中，由于食藥領域案件較為隱蔽，一般不易發現，一直是檢察機關辦案工作的“短板”。為進一步貫徹落實最高檢下發《關于加大食藥領域公益訴訟案件辦理力度的通知》的要求，雙流區檢察院換位思考，以雙流區創建“省級食品安全示范區”活動為契機，從普通市民的視角，聚焦社會關注的熱點和社會發展新業態，抓住網絡食品消費這一新型消費領域和食品安全檢察公益訴訟法定領域的交叉點位，重點關注網絡餐飲服務行業的食品安全問題，相繼開展未將危害食品藥品犯罪人員納入禁業黑名單、未依法取得食品經營許可證者即入網進行食品經營等問題的專項監督，尋找切入點。

2.“一案多查”獲得線索明確方向。本案線索來源于雙流區檢察院早就建立的“一案多查”辦案機制。從公安機關移送獲得案涉犯罪嫌疑人涉嫌買賣國家機關證件罪刑事罪案線索后，鑒于案件較為新穎，可能涉及公益訴訟，檢察長決定啟動“一案多查”程序，召集偵監、公訴、民行部門辦案人員召開專題分析會，要求各部門分別從民事行政檢察、刑事檢察、公益訴訟等角度分析履行檢察各業務職能的可能性和可行性，既要履行依法打擊違法犯罪職責，追究違法行為主體的刑事責任；又要履行公益訴訟職責，督促行政機關履行監管職責，依法注銷違法主體的相關從業許可；還要以點帶面提出完善體制機制的工作檢察建議，督促行政機關建立健全加強監管的工作機制、強化工作舉措，推動從根本上解決因監管不到位所造成的公益受侵害問題，通過發揮檢察整體監督職能維護正常的網絡食品消費秩序，確保人民群眾食品安全社會公共利益不受侵犯。

3.跟進監督保障監督效果。跟進監督是辦理公益訴訟案件的重要環節，對于保障監督效果，進一步放大監督效應具有重要意義。在本案檢察建議發出后不久，雙流區檢察院對雙流區市場監管局履職情況開展跟進調查，在掌握到該局并未完全落實建議內容，僅在接到個別消費者投訴后被動抄告被投訴的個體工商戶所在第三方交易平臺的客觀情況后，及時與雙流區市場監管局溝通聯系，監督該局進一步將抄告范圍從“美團”“餓了么”擴大至“淘寶”、“京東”等知名度較高的第三方交易平臺，并建議將283戶個體工商戶的工商注冊登記、食品經營許可的撤銷、注銷情況全部納入抄告范圍，最大范圍、最大程度防范其在網絡交易平臺違法經營帶來的風險。針對283戶個體經營者分布全國各地的復雜情況，雙流區檢察院還建議區市場監管局及時改進工作措施、強化與轄區外食品藥品監管部門的協同配合，合力維護公益。

4.部署全域行動放大監督效應。為放大監督效應，成都市檢察院以雙流區檢察院辦理的本案為突破口，迅速部署全市21個基層院進行全域排查。在2018年春節假期前，各基層院共向行政機關提出公益訴訟訴前檢察建議25件，督促行政機關吊銷證照4件，列入食藥從業黑名單的企業或人員共19家（人）。同時，在基層院對“點”進行監督的基礎上，成都市檢察院系統梳理了食藥部門在監管網絡食品消費中存在的監管漏洞和制度缺陷，隨即開展“面”上的監督，向成都市食品藥品監督管理局提出了全面整治違法行為的工作建議。成都市食品藥品監督管理局高度重視檢察機關辦理的網絡餐飲案件，成立以局長為組長的食藥領域公益訴訟領導小組，開展專項整治活動，集體約談外賣平臺分支機構負責人，全面清理和查處違法行為，印發了《關于進一步加強網絡食品安全監督管理的通知》。

（三）借鑒意義

1.辦理公益訴訟案件既要講究法律智慧，更要講究政治智慧。張軍檢察長要求，辦案公益訴訟案件既要講究法律智慧，更要講究政治智慧。鑒于本案涉及范圍較廣，雙流區檢察院在辦理本案過程主動向本地黨委、人大和上級檢察機關匯報存在的困難和問題，緊緊依靠黨委領導、人大監督和上級院的指導，有效避免了辦案中可能出現的違法個體工商戶的信訪風險和輿論風險，為案件的順利推進提供了重要保障。

2.切實運用好檢察建議這一訴前監督方式。在開展公益訴訟工作中，為切實增強訴前程序效力，雙流區檢察院一方面探索建立了訴前檢察建議 “圓桌會議”，即通過組織相關職能部門及社會組織召開圓桌會議，調動多方共同參與公益保護積極性，形成司法保護、行政執法以及社會各界關注的良性互動，凝聚公益保護的共識，營造合力保護公益良好氛圍；另一方面建立了訴前檢察建議同步抄送報送機制，即根據案件實際情況，向同級黨委、人大報送，向同級政府法制機構抄送檢察建議或者行政機關對檢察建議的整改落實情況，以利于黨委、人大以及政府法制機構了解行政機關執法中存在的問題并采取針對性的監督措施，增強監督剛性。

3.正確處理好監督者與被監督者的關系，實現“雙贏、共贏、多贏”。在本案中，雙流區檢察院在辦案各階段始終與雙流區市場監管局在“一把手”層面保持良好溝通，在全面摸清了行政機關相關監管職責、執法流程和執法規律的同時也提升了行政機關負責人對公益訴訟工作的認識，有力排除了被監督對象的抵觸情緒。以此案的辦理為契機，為加強檢察機關與行政機關在食藥安全領域公益保護工作中的協調配合，雙流區檢察院、雙流區市場監管局聯合出臺《關于在食品藥品安全保護工作中加強協作配合的實施意見（試行）》，就公益訴訟線索移送、案件信息共享、調查核實協助、辦理情況通報、相關人員納入禁業黑名單工作常態化等有關內容明確協作職責，為該領域公益訴訟工作的持續有效推進奠定了良好的基礎。

4.建議。在辦理本案中，檢察人員履行監督職責“本領恐慌”現象較為突出。拿到公益訴訟案件線索后，辦案檢察人員普遍對紛繁復雜的網絡食品監督管理領域行政權力的基本內容、運行特點和運行規律不熟悉，調查取證一度找不到方向，本案所涉辦理注銷手續極易被忽視。建議最高人民檢察院能夠及時總結全國不同類型的典型案件，制作同類型案件的“專題辦案指引”，以為全國辦理同類型案件提供借鑒，提高辦案效率和質量。

專業點評

王天穎（最高人民檢察院民事行政檢察廳行政二處副處長）

為了保障食品安全，規范網絡餐飲服務的行業發展，我國先后出臺了多部針對網絡餐飲服務的法律法規和部門規章，規定了網絡餐飲服務第三方平臺提供者應當履行的義務。如《網絡食品安全違法行為查處辦法》及《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》（2018年1月1日施行），進一步強化了對于網絡餐飲食品安全的保障，并賦予食品藥品監督管理部門對違法行為的查處職責，檢察機關也積極履職，與相關監管部門共同形成了網絡餐飲食品安全的保護合力。本案就是其中的典型案例，具有以下幾個突出特點：

一是訴前程序的精準發力。在開展行政公益訴訟工作中，發揮好訴前程序作用，有利于激發行政機關充分行使其富有效率的行政權，快速修復受損的公共利益。同時，在一定程度上避免行政機關的抵觸情緒，有利于檢察機關與行政機關形成合力，共同解決群眾反映強烈的社會問題。尤其是檢察機關提起公益訴訟工作全面鋪開以來，各地檢察機關訴前程序作用的發揮更加凸顯。成都市檢察院在公益訴訟案件線索排查過程中，發現全市多個區市縣存在食藥領城刑事案件判決后，行政機關沒有依法作出吊銷相關證件或禁止其繼續從業的情形，被判緩刑或刑滿釋放人員繼續從事食品藥品經營，危害社會公共利益，遂將食品安全領域作為檢察機關公益維護的主要發力點。雙流區檢察院調查核實發現,283戶個體工商戶沒有線下實體經營場所但準備從事網絡食品經營，故通過非法途徑獲得食品經營許可；同時，雙流區市場監管局在撤銷食品經營許可證后長時間未辦理食品經營許可證的注銷手續。為防范網絡食品消費安全風險，該院遂向雙流區市場監管局發出檢察建議，建議其對于法定期限內未申請辦理注銷手續的個體工商戶依職權注銷其《食品經營許可證》；為切實防止上述個體工商戶在食品經菅許可證被撤銷后繼續從事網絡食品經營，同時建議將雙流區老漁民食品商行等283戶個體工商戶的工商注冊登記、食品經營許可被撤銷、注銷的相關信息發送有關第三方交易平臺并對上述食品經營者的后續經營行為進行跟蹤監督。

成都市檢察院以本案作為突破口，迅速部署全市21個基層院的全域排查，向成都市食品藥品監督管理局提出建議，該局高度重視，開展了專項整治活動。對外賣平臺分支機構負責人集體約談，處理違法行為，取得了積極的成果。

二是對該類型案件的辦理具有積極引領作用。檢察機關提起公益訴訟制度正式入法后，明確將食品藥品安全納入行政公益訴訟案件范圍，主要原因在于食品藥品安全領域問題比較突出，社會各界高度關注、人民群眾反映強烈。高檢院民行廳于2017年12月下發 《關于加大食藥領域公益訴訟案件辦理力度的通知》（高檢民［2017］11 號），要求全國檢察機關充分發揮法律監督職能作用，進一步加大食藥領域公益案件辦理力度，確保人民群眾“舌尖上的安全”。根據《通知》的要求，各地檢察機關及時對食藥安全領域存在的問題進行調研并部署開展專項活動。本案中雙流區檢察院在網絡餐飲安全領域率先發力，在全國起到了積極引領作用，此后，四川、北京、河南、陜西、重慶、貴州等地檢察機關相繼聚焦網絡餐飲服務開展專項監督，形成規模效應。并且各地檢察機關不斷創新案件辦理模式（如對食藥監管部門使用約談方式，提出整改建議等），促進問題切實解決。至今為止，全國范圍內網絡配餐的檢察監督已經初具規模。

三是以監督促合力，促進機制建設。推進網絡食品安全治理，需要檢察機關更好地發揮公共利益代表的職能作用，以行政公益訴訟為最后手段，聯合有關行政機關不斷提升問題餐飲整治成效，提高食品安全風險綜合防控能力和水平，為人民群眾提供更高水準的食品安全保障。以本案為契機，雙流區檢察院、雙流區市場監管局聯合出臺了《關于在食品安全保護工作中加強協作配合的實施意見（試行）》，加強檢察機關與行政機關在食藥安全領域公益保護中的協調配合，為該領域公益訴訟工作的開展打下良好的基礎。

為切實加強國家和社會公共利益的保護，鞏固行政公益訴訟案件辦理成果，提高公益訴訟辦案效能，防止被恢復的公共利益再次被侵害，檢察機關與行政機關需要探索建立信息共享、情況互通、通力合作的長效機制，構建檢察機關與行政機關合作新常態。各地檢察院更應與食品藥品監督管理局、知名網絡餐飲服務第三方平臺提供者探索創建網絡餐飲食品安全保護長效機制。一是促使網絡平臺建立內審檢查長效機制，實現及時有效的自查自糾。二是共同推進網絡平臺與食藥監管部門建立長效的外部監督機制。平臺通過開放部分后臺權限給食藥監管部門，用公權力保障食品安全。三是建立檢察機關、行政機關和三大平臺的定期座談交流、協調配合機制，協商解決實踐中遇到的難題，共同形成保護網絡餐飲食品安全的合力。

本案也引發了我們對辦理此類案件的思考。一是應全面掌握相關的侵權情況。目前網絡餐飲服務第三方平臺提供者和入網餐飲服務提供者存在較多違法情形，集中表現為：入網餐飲服務提供者無實體經營門店；違反食品經營許可一地一證原則、沒有食品經營許可證、營業執照，許可證超過有效期或超范圍經營；外賣食品生產環境臟亂，食品從業人員未依法辦理健康證等。網絡餐飲服務第三方平臺提供者未正確履行對入網餐飲服務提供者信息予以審查、公示、更新以及對入網餐飲服務提供者經營行為進行檢查、監測等義務；還存在未依法備案而通過微信公眾號提供外賣服務的網絡餐飲平臺等情況。行政機關如失之監管，將侵犯廣大網絡餐飲消費者食品安全知情權，無法保證網絡餐飲食品安全，社會公共利益將處于受侵害狀態。

二是應全面掌握相關的法律規定。根據《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》的相關規定，網絡餐飲服務平臺要嚴格做到“五個確保”，才能切實履行平臺主體責任：一要落實審查責任，確保入網商家具有實體經營店。二要落實監督責任，確保線上線下餐食服務同標同質。三要落實配送責任，確保配送環節食品不受污染。四要落實維權責任，確保消費者合法權益得到保護。五要落實管理責任，確保有專門機構和專職人員。實踐中，我們應進一步督促網絡餐飲服務第三方平臺和入網餐飲服務經營者履行法定責任和義務，不斷規范網絡餐飲服務經營行為，整治外賣亂象，守護百姓舌尖上的安全。

張劍文（上海理工大學副教授）

食品藥品安全近年來是公眾關注度極高的民生問題，食品藥品安全事件往往迅速引發輿論關注，并在一定時期內造成廣泛的社會焦慮。食品藥品安全納入檢察機關以提起行政公益訴訟方式對行政機關實施監督的范圍之后，監督力度及成效備受關注。

本案的辦理以消除網絡食品消費安全隱患為亮點，是食品藥品領域行政公益訴訟的一個新的探索。其啟示在于以下兩點：

其一，行政公益訴訟不僅可以救濟已經受侵害的國家利益和社會公共利益，還可以通過訴前監督程序的運用，消除極可能造成國家利益和社會公共利益受到侵害的安全隱患。行政訴訟法規定檢察機關提起行政公益訴訟的領域包括生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等，這些領域有一個共同特點，即一旦發生侵害，損失通常是多方位且難以評估的，特別是生態環境和資源保護以及食品藥品安全領域，現實侵害很可能釀成重大公共安全事件，后果極為嚴重。依托檢察機關提起行政公益訴訟制度，合理運用訴前檢察建議，及時消除國家利益和社會公共利益受侵害的隱患。

其二，對于損害后果通常較為嚴重，而救濟、修復又相當困難，社會影響面大的公益領域，檢察機關針對行政機關怠于履職的行為采取預防性監督措施，能夠取得比事后監督更好的效果。本案中，通過非法途徑獲得食品經營許可的283戶個體工商戶尚未造成實際的食品安全問題，這些商家沒有實體店但準備進行線上經營，尚未有其經營的食品符合安全標準的證據。區市場監管局長期未辦理食品經營許可證的注銷手續，網絡餐飲第三方平臺并不知曉這些商家的食品經營許可證已經被撤銷，這就產生了相當程度的風險隱患。雙流區人民檢察院實施的監督針對的是區市場監管局怠于履職導致的283個無證商戶仍有機會從事線上餐飲經營可能帶來的食品安全風險，是預防性監督措施。區市場監管局采納檢察建議，消除了網絡食品消費安全隱患，避免了公共安全事件的發生，這正是預防性監督措施的效果。

值得探討的是，本案屬于行政公益訴訟案件，目前法律和司法解釋規定的檢察機關提起行政公益訴訟的條件是 “國家利益和社會公共利益受到侵害”，《行政訴訟法》25條第4款明確規定，人民檢察院提起行政公益訴訟的條件是，在履行職責中發現法律規定的領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害。《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條亦表述為“國家利益或者社會公共利益受到侵害”。第22條進一步規定人民檢察院提起行政公益訴訟應當提交被告違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料。

從法律用語的通常含義來看，侵害是指侵犯或損害，受到侵害即合法權益遭受現實妨礙或者發生損害，并不包含尚未成為現實妨礙或造成實際損害的風險隱患。本案中檢察機關雖然通過訴前檢察建議這一監督方式即收到了很好的成效，但是如果行政機關沒有在法定期限內依法履職并書面回復，檢察機關就要向法院提起行政公益訴訟，就需要證明區市場監管局怠于履職的行為導致社會公共利益受到侵害，而不僅僅是存在受到侵害的危險。

而從檢察機關提起行政公益訴訟制度的設立目的來看，是通過檢察機關對行政機關的監督，在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等關系到整個國家和社會的公共利益領域構筑更強有力的保護體系，最終防止國家利益和社會公共利益受到侵害。在生態環境和資源保護、食品藥品安全領域，檢察機關提起公益訴訟制度更是建立并維護很容易被破壞的社會信任的重要保障。對“國家利益或者社會公共利益受到侵害”這一檢察機關提起行政公益訴訟必要條件的解釋，應當合乎制度目的。應當認識到，在大多數公益領域，防范、消除公共利益遭受侵害的風險、隱患，比事后采取救濟措施更加重要，檢察機關針對行政機關怠于履職導致公共利益受侵害的風險采取預防性監督措施是極為必要的，行政訴訟法和相關司法解釋對此應予明確。