論行政公益訴訟起訴期限的設置

文◎韓平靜

2017年6月27日《行政訴訟法》的修改,標志著我國以立法形式正式確立了檢察機關提起行政公益訴訟制度。在立法確立檢察機關公益訴訟職能之前，相關研究較多關注于檢察機關提起公益訴訟的正當性、必要性和可行性等宏觀問題，隨著檢察機關公益訴訟工作全面依法開展，實踐中存在的具體法律適用問題時有顯現，以行政公益訴訟的起訴期限為例，相關研究較少且難有形成共識、涵蓋全面的主流觀點，同時，法律、司法解釋規定不明確，在具體案件中屢屢成為行政公益訴訟當事人抗辯理由，司法機關缺乏依法、明確、有說服力的回應。隨著行政公益訴訟工作的持續依法推進，相關問題還將繼續不斷呈現，本文以具體案件切入，就實踐中存在的行政公益訴訟起訴期限有關問題進行思考，以期對相關制度完善有所裨益。

一、案例及問題的提出

［案例一］南雄市人民檢察院在履行職責中發現時任南雄市畜牧獸醫水產局（2010年前原名稱為“南雄市畜物水產技術推廣中心”）局長的曾某于2007年，在生豬養殖戶李某等3人申請國家生豬標準化規模養殖場建設項目資金過程中，明知不符合申報條件，在收受5萬元賄賂后，將3人豬場上報。經南雄市畜牧獸醫水產局初審批準，協同南雄市發展與改革局上報，辦理完財政部門相關手續后，李某等3人共從南雄市財政局領取了60萬元國家專項補貼資金。2017年1月24日，檢察機關提起行政公益訴訟，期間劉某向南雄市財政局退還了15萬元國家專項補貼資金。一審判決確認被告南雄市財政局在追回被李某等3人非法占有的60萬元國家生豬標準化規模養殖建設項目專項補貼資金過程中怠于履行職責的行為違法；被告南雄市財政局應于本判決發生法律效力之日起，在法定期間內對李某、葉某違法占有45萬元國家生豬標準化規模養殖場建設項目專項補貼資金的事項，依法履行查處財政違法行為職責。李某、葉某不服原審判決上訴稱，被上訴人南雄市人民檢察院的起訴超過法定期限，應當駁回起訴，但原審法院沒有對被上訴人南雄市人民檢察院的起訴期限進行審查，完全回避了上訴人的抗辯理由。根據《行政訴訟法》規定，一般行政訴訟最長起訴期限為5年。上訴人申報專項補貼項目的時間是2007年8月，廣東省發展改革委審批該項目的時間是2008年2月，至今該行政給付行為已經作出10年時間了，遠遠超過最長法定期限5年，應當不予受理。南雄市人民檢察院答辯稱，公益訴訟人的起訴沒有超過法定期限。本案中，李某、葉某騙取國家生豬標準化規模養殖場建設項目專項補貼資金，一直未返還，致使國家利益處于持續受侵害的狀態。公益訴訟人在履職過程中發現本案，經過訴前程序，行政機關未履行法定職責，符合提起行政公益訴訟的有關規定，因此，公益訴訟人的起訴沒有超過起訴期限。二審法院認為，本案沒有超過法定的起訴期限。從《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》來看，并沒有明確規定提起公益訴訟的起訴期限。從南雄市人民檢察院發出檢察建議到提起公益訴訟，也沒有超過最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第41條規定的兩年起訴期限。［1］

［案例二］2006年，貴州省銅仁市紫玉公司通過競買受讓了梵凈山區域內兩個礦段的紫袍玉帶石礦采礦權，銅仁地區國土資源局向紫玉公司頒發采礦許可證，有效期限10年 （自2006年6月至2016年6月），該采礦許可證逐年年審至2014年。銅仁地區國土資源局違反《礦產資源法》相關規定，未經國務院授權的有關主管部門同意在梵凈山國家級自然保護區設置采礦權；紫玉公司申請辦理采礦許可證時未按《礦產資源開采登記管理辦法》規定提交環境影響評價報告、銅仁地區國土資源局未經審查環境影響評價報告即向紫玉公司頒發采礦許可證。紫玉公司在取得采礦許可前，已進入礦區開展活動。取得采礦權后，未依法辦理土地、林地使用、環境影響評價、安全生產許可等必須的行政許可手續以及在生物多樣性自然保護區從事生產經營活動必須的生物多樣性影響評價，不按申報的開采方式而采取爆破方式開采，造成礦產資源嚴重浪費；不采取有效的環境保護措施，廢渣碎石隨意堆放，壓覆植被，嚴重破壞生態環境，并形成地質災害隱患。經檢察機關提起行政公益訴訟，一審判決確認銅仁市國土資源局許可紫玉公司開采紫袍玉帶石礦的行為違法；確認銅仁市國土資源局和貴州省梵凈山管理局怠于履行監督管理法定職責的行為違法；由銅仁市國土資源局對紫玉公司環境修復治理工程履行監督管理職責至環境修治理工程驗收合格；由貴州省梵凈山管理局對環境修復治理工程進行全程監督管理。訴訟中，銅仁市國土局提出，公益訴訟人的起訴已超過訴訟時效，采礦許可證已期滿失效，無需再進行合法性評價。一審法院認為，我國行政訴訟法沒有規定訴訟時效制度，僅規定了起訴期限制度，起訴期限制度也僅涉及行政相對人和利害關系人起訴。在公益訴訟中，因被訴行政行為導致侵害公共利益行為持續，應當允許公益訴訟人在被訴行政行為得到糾正之前提起訴訟。［2］

以上兩個案例反映了行政公益訴訟實踐中存在的起訴期限問題，即行政公益訴訟是否存在起訴期限，起訴期限時長，起訴期限的起算及其與訴前程序的關系等。

二、行政公益訴訟期限問題思考

（一）行政公益訴訟是否存在起訴期限以及行政公益訴訟起訴期限的時長

以上兩個案例中相關當事人均提出案件已過起訴期限（訴訟時效），法院要么認為行政公益訴訟的起訴期限沒有明確規定，要么認為起訴期限制度不適用于行政公益訴訟。從試點期間全國人大常委會的“授權規定”“公益訴訟司法解釋”“最高人民檢察院公益訴訟規定”等來看，公益訴訟起訴期限確無明確規定。

關于行政公益訴訟是否受限于起訴期限，學界大致有三種觀點。第一種觀點認為公益訴訟不設置起訴期限。為有效保護國家利益和社會公共利益,考慮到檢察機關并非行政管理機關，不能第一時間發現侵權人的違法線索或者行為，也不是行政管理法律關系中的相對人，無法在行政程序中要求行政機關履行職責，可考慮不設置起訴期限。［3］起訴期限很難約束檢察機關提起行政公益訴訟。只要行政執法機關沒有履行職責，檢察機關可以隨時提起訴訟。［4］第二種觀點認為檢察機關直接提起的行政公益訴訟的訴訟時效，應遵循《行政訴訟法》和最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規定，分別確定一般訴訟時效和特殊訴訟時效。［5］第三種觀點認為行政公益訴訟存在起訴期限限制，但不同研究提出的起訴期限時長各有不同。行政公益訴訟保護的是國家和社會公共利益，相對于行政私益訴訟確實具有特殊性，但是保護對象的特殊性不能影響訴訟時效制度的適用；訴訟時效制度符合訴訟的效益價值；訴訟時效是行政訴訟和所有訴訟的基本制度，如刑事犯罪也是對國家和社會公共利益的侵害，刑事訴訟同樣具有訴訟時效。可借鑒環境保護法規定的環境污染損害賠償訴訟時效規定，將行政公益訴訟的訴訟時效延長為3年。［6］檢察機關提起行政公益訴訟存在訴前程序，檢察機關提起行政公益訴訟的起訴期限相較于普通行政訴訟起訴期限應更長一點，確定兩年時間比較妥當。［7］“應當對公益訴訟案件規定特殊的訴訟時效期限，如4年或者更長的時間。”［8］考慮到行政公益訴訟中國家和社會利益受侵害結果具有潛伏性、滯后性以及因果關系的復雜性，導致確認和判斷損害結果及提供有關證據難度更大，應適當延長行政公益訴訟起訴的普通時效期限和最長時效期限，將行政公益訴訟的普通起訴期限至少規定在3年以上，最長起訴期限在目前規定的5年的基礎上再適當延長。［9］

筆者認為行政公益訴訟應有起訴期限規定，贊同上述研究中關于行政公益訴訟應有起訴期限限制的理由，同時認為:第一，在法律無明確規定行政公益訴訟不受限于起訴期限的情形下，行政公益訴訟須受限于起訴期限；第二，規定行政公益訴訟期限有利于節約有限司法資源、行政資源，及時穩定社會關系包括行政管理關系的需要，是檢察謙抑與司法克制的體現；第三，域外司法制度中公益訴訟受限于起訴期限是很好的參鑒。例如，美國實行嚴苛的起訴期限規定，起訴針對的是現實或者潛在的違法行為，不允許對“完全過去的違法”提起訴訟，當然更不會允許對過去幾年甚至很多年的違法行為提起訴訟。

筆者同意前述研究中提出的行政公益訴訟的起訴期限時長應有別于普通行政訴訟的理由，建議參考《民法總則》《環境保護法》一般訴訟時效和特殊訴訟時效規定，將行政公益訴訟一般起訴期限與最長起訴期限分別規定為3年和20年。理由是：行政訴訟是從民事訴訟中分化出來的，借鑒民事訴訟較合理；且在《民法總則》《環境保護法》已有3年一般訴訟時效，《民法總則》《刑法》有20年最長訴訟時效規定的前提下，行政公益訴訟作此規定，較易為公眾和法律群體接受。同時，可借鑒刑事時效制度規定，如果超過最長起訴期限20年，認為必須起訴相關行政機關的違法行使職權或者不作為行為的，須報請最高人民檢察院核準。如此，可極大限度地兼顧行政公益訴訟效率與維護國家利益、社會公共利益的需要。

（二）起訴期限的起算點及其與訴前程序的關系

案例一中，針對上訴人提出的本案起訴超過法定期限問題，二審法院一方面認為公益訴訟的起訴期限沒有明確規定，一方面提出，“從南雄市人民檢察院發出檢察建議到提起公益訴訟，也沒有超過最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第41條規定的兩年起訴期限”，也即，二審法院認為如適用起訴期限，公益訴訟起訴期限的起算點從檢察機關提出檢察建議時開始計算。

根據《行政訴訟法》及其司法解釋的規定，行政訴訟起訴期限起算點有以下幾類，“作出行政行為之日”“知道或者應當知道作出行政行為之日”“知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日”“行政機關履行法定職責期限屆滿之日”。對于行政公益訴訟的起訴期限的起算點，相關研究有以下幾種觀點：一種是“行政公益訴訟的提起以公益受到侵害為條件，因而訴訟時效的起算點，應從檢察機關知道或者應當知道國家或社會公共利益受到侵害時計算，而不是檢察機關知道或者應當知道行政機關存在違法行使職權行為或不作為之日起計算”［10］第二種是“從有利于法院審查判斷和規范檢察機關提起行政公益訴訟程序等角度出發，建議以檢察機關對案件予以立案審查的時間作為起訴期限的起算點”；［11］第三種是“起訴期限設定為檢察機關在履行職責過程中發現線索立案后3個月內等”；［12］第四種是“檢察機關提起公益訴訟的案件線索限定在‘履行職責中發現’，那么，檢察機關提起行政公益訴訟的起算點可從發現或者應當發現行政機關未依法履行法定職責行為侵害了國家利益或者社會公共利益或者嚴重危及國家利益和社會公共利益之日起計算。 ”［13］

起訴期限最關鍵的問題是時間的起算點，如何確定這個起算點，要看確定起訴期限的價值取向。合理確定起訴期限的起算點是起訴期限符合正當性要求的最主要根據之一。筆者同意上述第四種觀點，認為行政公益訴訟起訴期限起算點從檢察機關發現或者應當發現因行政機關存在違法行使職權或者不作為導致國家或社會公共利益受侵害時起計算。“行政機關存在違法行使職權或者不作為”“國家利益或者社會公共利益受到侵害”是行政公益訴訟提起的兩個必要條件，二者缺一不可，且存在因果關系。“行政機關違法行使職權或者不作為”常有，但如僅侵害“私益”，無損國家利益或者社會公共利益，則不應由檢察機關提起行政公益訴訟；“國家利益或者社會公共利益受到侵害”亦常有，但如非因行政機關違法行使職權或者不作為所致，亦不應由檢察機關提起行政公益訴訟。也即，“檢察機關向人民法院提起行政公益訴訟的，應當自檢察機關在履行職責中發現或者應當發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害之日起3年內提出”。這是行政公益訴訟一般起訴期限的時長及起算點。最長起訴期限的起算點則區分行政機關“違法行使職權”“不作為”類型分別規定：因行政機關違法行使職權致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，自行政行為作出之日起超過20年提起訴訟的；因行政機關不作為致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，自行政相對人違法行為發生之日（必定是有違法行為才存在行政機關不作為）起超過20年提起訴訟的。出現這兩種情形的，人民法院不予受理。

目前行政訴訟法未規定起訴期限的中斷，行政訴訟中是否存在訴訟時效中斷，多年來一直是個爭論不休的問題。當事人的權利主張是決定民事訴訟的訴訟時效的關鍵因素，即只要當事人在法定時效期限內有過權利主張，起訴時效就可以重新計算。行政案件中有一些特殊情況，但畢竟起訴期限在本質是是給當事人主張權利的機會，只要當事人仍在主張權利，就說明社會秩序有待恢復，法治的任務沒有完成。這在以維護國家利益和社會公共利益為出發點的行政公益訴訟中表現的更為突出。因此，有必要借鑒民事訴訟確立行政公益訴訟起訴期限中斷制度，在檢察機關向行政機關發出檢察建議督促其依法履行職責時、在行政機關書面回復人民檢察院辦理情況時，起訴期限中斷、重新計算。

（三）“持續”情形下起訴期限的計算及“國家利益處于持續受侵害的狀態”的認定

案例一和案例二中，針對當事人提出的起訴期限問題，檢察機關、審判機關提出“國家利益處于持續受侵害的狀態”“國家利益和社會公共利益仍處于受侵害的狀態”，據此認為未過起訴期限。對于案例一中已經完成的行政給付行為認定為“持續受侵害狀態”，這與刑法、行政處罰法上的“行為有連續或者繼續狀態”是不同的，刑法、行政處罰法的連續或者繼續狀態均是指行為處于連續或繼續狀態，而不是指行為后果、結果的連續、繼續狀態，如對行為結果作此理解，從法益受損、法律關系受損來看，任一不法行為的侵害狀態都是不可逆轉、永恒持續的，如此，則起訴期限、訴訟時效變得毫無存在意義、價值。

案例二中，一審法院認為，“在公益訴訟中，因被訴行政行為導致侵害公共利益行為持續，應當允許公益訴訟人在被訴行政行為得到糾正之前提起訴訟”。可以認為，這個案件中指的是侵害公共利益行為持續，是可以認定為行政行為導致侵害公共利益行為處于持續狀態，從行政許可行為來說，違法行政許可時限長達10年，因違法行政許可導致的不當采礦行為亦長達10年左右，如果僅從設定、完成行政許可時間起算起訴期限，則不能制約行政許可存續期間、違法采礦行為持續期間的違法行使職權、行政不作為行為。對于這種因行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益持續受到侵害的，應從行政機關違法行使職權行為或者行政相對人違法行為終了之日起計算起訴期限。行政行為效力處于持續狀態的（如行政許可行為），檢察機關可以隨時提出行政公益訴訟，行政行為效力終止的，從行政行為效力終止時起算起訴期限。

(四)同一行政機關在同一行政管理活動中有兩個以上應訴行為的起訴期限計算

案例二中，既有行政機關的違法行使職權予以行政許可的情形，又有行政機關在紫玉公司實施破壞性采礦、亂堆亂棄礦渣等行為，致使生態環境遭受嚴重破壞而不作為的情形，因二行為之間具有關聯性，建議借鑒刑法相關規定，只要其中一個行為未過起訴期限，則可同時起訴，不受起訴期限限制。當然，適用于一般行政訴訟的起訴期限延長制度亦應適用于行政公益訴訟。

三、設置行政公益訴訟期限的立法建議

綜上，筆者建議行政公益訴訟應由《行政訴訟法》以單一章節的形式進行規定，通過法律、司法解釋對行政公益訴訟的起訴期限明確規定，具體條文內容如下：

1.檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當自發現或者應當發現之日起3年內提出行政公益訴訟。

自行政機關違法行使職權的行政行為作出之日、行政相對人違法行為發生之日起超過20年提起訴訟的，人民法院不予受理。

如果20年以后認為必須起訴的，須報請最高人民檢察院核準。

2.行政公益訴訟起訴期限因檢察機關向行政機關發出檢察建議督促其依法履行職責、行政機關書面回復人民檢察院辦理情況時，起訴期限中斷。從中斷時起，起訴期限重新計算。

3.行政機關違法行使職權或者行政相對人違法行為有連續或者繼續狀態的，致使國家利益或者社會公共利益持續受到侵害的，從行政機關違法行使職權行為或者行政相對人違法行為終了之日起計算起訴期限。

行政行為效力處于持續狀態的，檢察機關可以隨時提出行政公益訴訟；行政行為效力終止的，從行政行為效力終止時起算起訴期限。

4.同一行政機關在同一行政管理活動中有兩個以上行政行為的，前一行為的起訴期限從后一行為作出或不作為之日起計算。

5.檢察機關因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。

檢察機關因前款規定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后10日內，可以申請延長期限，是否準許由人民法院決定。

注釋：

［1］參見（2017）粵 02行終 153號。

［2］參見（2017）黔 03行終 291號。

［3］劉藝：《檢察公益訴訟的司法實踐與理論探索》，載《國家檢察官學院學報》2017年第3期。

［4］徐全兵：《深入探討法理基礎 科學謀劃程序設計——探索建立檢察機關提起公益訴訟制度研討會觀點綜述》，載《人民檢察》2016年第11期。

［5］楊解君、李俊宏：《公益訴訟試點的若干重大實踐問題探討》，載《行政法學研究》2016年第4期。

［6］高宗祥：《行政公益訴訟制度施行疑難探討》，載《人民檢察》2016年第10期。

［7］趙智慧：《檢察機關提起公益訴訟期限該如何確定》，載《檢察日報》2018年4月8日。

［8］鞏富文、楊輝：《我國檢察機關提起公益訴訟制度研究》，載《人民檢察》2015年第5期。

［9］張艷歌：《行政公益訴訟的起訴期限問題芻議》，載《中國檢察官》2017年第8期（上）。

［10］同［6］。

［11］同［9］。

［12］同［3］。

［13］同［7］。