關于加強和優化政府法治職能的幾點思考

黃 旻（湖南省政府法制辦公室）

2018年2月28日，中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，明確提出：“加強和優化政府法治職能，推進法治政府建設”。2018年3月19日，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》），將司法部和國務院法制辦公室的職責整合，重新組建司法部，作為國務院組成部門。同時，組建中央全面依法治國委員會，將辦公室設在司法部。新組建的司法部主要職責是：負責有關法律和行政法規草案起草，負責立法協調和備案審查、解釋，綜合協調行政執法，指導行政復議應訴，負責普法宣傳，負責監獄、戒毒、社區矯正管理，負責律師公證和司法鑒定仲裁管理，承擔國家司法協助等。重新組建司法部，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對全面依法治國的高度重視，對于強化黨對法治中國建設的集中統一領導，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設，加快建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家，具有極其重大意義。

根據《方案》要求，地方機構改革要全面貫徹落實黨中央的決策部署，省市縣各級涉及黨中央集中統一領導和國家法治統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應。可以預見，全國各地司法行政和政府法制部門也將進行職能整合。據此，新一輪國家機構改革實施后，法治政府建設的相關工作將由重新組建的司法行政部門承接。筆者認為，司法行政和政府法制部門的職能融合、人員整合、機構重組，有利于資源整合、優勢互補，解決原政府法制部門職責弱化、編制人員配備不足、職能作用難以發揮等問題，極大增強了法治政府建設事業的推進力量，但同時也會出現一些新情況新問題，需要研究和解決。本文對機構改革后重新組建的司法行政部門如何加強和優化政府法治職能，以及應對法治政府建設面臨的新問題和新挑戰進行了初步的分析和思考。

一、通過增強黨對法治政府建設的集中統一領導，切實加強和優化政府法治職能

此次改革后，各地各級黨委將按照中央全面依法治國委員會辦公室設置方式，把本級黨委依法治省（市、縣）委員會辦公室設在司法行政部門，同時司法行政部門又是政府組成部門，實現了黨政機關合并設立和職能優化。從具體職責看，重新組建的司法行政部門實現了立法、執法、司法、守法普法各環節職責一體、全面貫通，對于全面統籌、具體協調法治工作極為有利，但同時也會出現一些新的情況和新的挑戰。一是外部關系協調。在成為黨全面領導法治工作的具體實施部門后，如何具體實施對級別高于自己的黨委、人大、政協以及法檢兩院等法治工作的統籌協調、整體推進、督促檢查，將成為司法行政部門全面推進法治工作需要考慮的首要問題。二是內部關系處理。司法行政部門作為政府組成部門，在推進法治政府建設工作中，如何處理與政府其它部門的關系，對其依法行政工作進行指導監督檢查，對其違法的行政執法行為堅決予以糾正和查處。如何協調解決部門、地方之間存在分歧的重大問題，穩步推進行政執法體制改革的有關工作，嚴格規范公正文明執法，不斷提升人民群眾對行政執法的滿意度。三是對“黨政一把手”的監督。原政府法制部門一般是政府的辦事機構，往往由政府常務副職領導分管，依托政府領導權威，代表政府對行政區域內各級政府及其部門尤其是其‘黨政一把手’依法行政工作進行監督。而此次改革后，各地重新組建的司法行政部門，作為政府部門，如何提高權威性，監督各部門“黨政一把手”依法履職，將成為擺在司法行政部門面前的一大問題。筆者認為，要解決這些問題，必須增強黨對法治政府建設的集中統一領導。司法行政部門應加強與本級黨委全面依法治省（市、縣）委員會的緊密聯系，全面統籌推進法治政府建設，圍繞壓緊壓實責任進行督察，形成從黨政主要負責人到其他領導干部直至普通工作人員人人有責、人人負責的閉環管理，充分發揮督察在法治政府建設和依法治理中的“指揮棒”和“信號燈”作用。

二、通過優化內部人員結構，切實加強和優化政府法治職能

長期以來，推進法治政府建設工作一直由政府法制部門承擔，但由于機構編制限制、領導重視程度不夠、經費保障力度不足等諸多原因，政府法制部門一直處于“人員不多事情多，權力不大責任大，地位不高位置高”的尷尬地位。編制人員配備不足、政治經濟待遇較低、職能作用難以發揮等一直都是制約政府法制部門履行推進法治政府建設職責的瓶頸問題。

司法行政和政府法制部門職能重組后，這些問題必須得到足夠重視和根本解決。筆者認為，有以下幾點建議可供參考：一是要通過內部調劑，充實政府法治工作力量。要利用司法行政部門政法專項編制使用優勢，通過內部編制統籌調劑，充實政府法治工作隊伍，優化機構人員配置，強化設備設施保障，切實改變政府法治工作人少事多的現狀。二是要強化內部協作，提高政府法治工作效能。要強化工作責任，使工作壓力層層傳導，工作部署件件落實，堅決杜絕工作執行過程中“拖、推、庸、懶、散”等問題，避免工作相互推諉，責任互相推卸。要積極加強司法行政部門內設機構之間、同級之間以及上下級之間的交流、協作和配合，充分利用職能優勢，從立法、執法、司法、守法普法各環節統籌謀劃法治工作，輔以大數據、信息化手段實現政府法治工作的全流程規范、全過程監管，不斷提高工作效能。三是提高人員專業素養，提升政府法治工作質量。要完善定期培訓制度，加大培訓力度，各地可根據實際情況，根據所缺所需，認真組織專業培訓，不斷提高干部的專業素養。要引導原司法行政部門的同志加強對行政立法、行政執法等領域專業知識技能學習，原法制部門的同志加強刑事執行、公共法律服務等領域專業知識技能學習。要對標新時代新任務新要求，努力提高干部履職能力和工作水平，不斷提高政府法治工作的質量，確保司法行政部門重組后人員再分配、人心大融合、事業大發展，政府法治職能得到進一步加強和優化。

三、通過改革充分調動積極性，切實加強和優化政府法治職能

近年來，隨著《法治政府建設實施綱要（2015～2020年）》的出臺和《立法法》《行政訴訟法》等法律的相繼修改，法治政府建設任務成倍增加，對工作人員專業素質要求也越來越高，但相比法官、檢察官、律師等其它法律從業者，政府法治工作者待遇較低，工作積極性、主動性不高。這次機構改革應確保充分調動人員積極性，推動法治事業不斷向前。一是切實關心干部職工的切身利益。要保障干部的政治待遇，領導干部能妥善安置，其它干部能正常晉升，不因為重新組建而影響干部正常提拔使用。經濟待遇上，要堅持一視同仁、同等對待，對于原政府法制部門的工作人員，要盡早核定人數，做好編制轉移登記，落實司法專項待遇。對于事業單位人員要理順和優化職責，科學劃分類別，對承擔行政職能的，將其劃歸行政機構或轉為行政機構，并落實政法編制和相關待遇。二是削除制約法治建設的體制、機制弊端。司法行政部門與政府法制部門的合并有利于法治事業做大做強，但也面臨一些困難和挑戰。比如立法工作，新組建的司法行政部門在行使立法職能時，能否保持中立地位統籌協調各部門之間的關系，而不只是站在部門的立場上去開展立法工作。再如行政復議工作，新組建的司法行政部門能否代表政府中立地履行行政復議的監督和糾錯職責，尤其是在處理以自己為被申請人涉及自身利益的行政復議案件時，如何摒棄部門利益，等等。這些問題的解決，一方面需要各級各地準確把握深化機構改革的核心要義和重點任務，以司法行政部門三定編制為契機，明確其重新組建后的法定職能，理清各項行政法律關系。另一方面，還應以問題為導向，做好相關法規規章規范性文件清理工作，清除影響推進法治政府建設工作的體制、機制障礙，實現改革決策和立法決策相統一、相銜接，做到重大改革于法有據。三是創新政府法治工作新模式。當前，智能制造、數字經濟和大數據時代已經來臨。信息化作為新時代推進國家治理現代化的重要力量，正在引發新一輪政府治理模式變革。而法治政府建設作為治理體系和治理能力現代化的重要依托，必然也要發生新的變革。毋庸置疑，將大數據、云計算、互聯網等信息技術和新時代法治建設工作相融合，充分利用最新科技尤其是人工智能輔助技術，顛覆性改變法治工作人員工作模式，是當前提高政府法治工作效能的最佳解決方案。原政府法制部門受機構規模和經費限制，信息化建設基礎較差。在機構改革后，正好可依托司法部“數字法治、智慧司法”建設，在政府法治信息化建設方面迎頭趕上，推動互聯網、大數據、人工智能和法治政府建設深度融合，實現法治政府建設工作“便捷化”、流程“標準化”、管理“精準化”、平臺“信息化”、協同“智能化”，打造新時代法治政府建設的動力新引擎，以全新的姿態奮力開創新時代法治政府建設的新局面。

《方案》要求省級黨政機構改革方案要在2018年9月底前報黨中央審批，在2018年底前機構調整基本到位。所有地方機構改革任務在2019年3月底前基本完成，從目前的情況來看，各地省級黨政機構改革均已啟動。2018年7月25日，司法部召開了全國司法廳（局）長座談會，傅政華部長在會議上作了重要講話，明確提出了司法部重新組建后全系統改革發展思路，集中部署了全系統機構改革工作，進一步統一了思想、提振了信心、凝聚了共識。

當前，中國特色社會主義進入新時代，全面依法治國也進入了新時代。法治作為黨治國理政的基本方式和國家治理體系、治理能力現代化的重要依托，和全面深化改革如同“鳥之雙翼”“車之雙輪”，共同推動中國特色社會主義偉大事業滾滾向前，共同承載著中華民族偉大復興的歷史使命。我們應當從中國特色社會主義進入新時代的歷史方位和戰略高度，深刻認識、準確把握這次黨和國家機構改革為建設法治政府、法治社會、法治國家所帶來的歷史性機遇。以“不忘初心”的責任感、“只爭朝夕”緊迫感、“矢志不渝”的使命感，團結奮斗、銳意進取，積極投身推進全面依法治國偉大實踐，為早日實現良法善治的法治中國而奮斗！