法律援助案件質量掛鉤補貼標準的機制探討

張本上（廣東省廣州市司法局）

自上個世紀九十年代以來，我國法律援助制度不斷完善，各項工作逐步走上正軌，在化解矛盾糾紛、促進社會公平正義、保障弱勢群體合法權益等方面發揮著越來越重要的作用。隨著社會的不斷發展，受援群眾對法律服務的質量提出了更高的要求，如何通過優化法律援助案件補貼支付方式，進一步提高法律援助案件辦理水平，更好地維護受援人的合法權益，就成了擺在廣大法律援助工作者面前的一項重要課題。

一、各地法律援助案件補貼的主要支付方式

《法律援助條例》第24條第一款、第二款規定：法律援助機構收到案件承辦人員的結案材料后，應當向其支付法律援助辦案補貼。實踐中，法律援助案件補貼支付方式主要有三種：對于按照要求完成辦理并歸檔的案件，向承辦人員支付全額補貼，如廣東省、河南省、云南省等絕大部分省市均有類似規定。對于已經開展了實質性工作但由于其他原因而終止辦理的案件，視已經完成的工作量支付相應比例的補貼。例如，北京市規定按照50%的標準支付補貼，重慶市規定在20%～100%的區間內酌情支付補貼，湖北省規定根據承辦工作量酌情發放辦案補貼等。對于尚未開展實質性工作就終止承辦或者辦案嚴重失職的，不予支付補貼，如黑龍江省、甘肅省、寧夏自治區等均規定了不予支付補貼的若干情形。

二、現行法律援助案件補貼支付方式的利弊分析

現行支付方式的優點是顯而易見的。對法律援助律師而言，只要完成案件辦理并按照要求歸檔結案，執業中沒有違規行為，就可以拿到全額補貼；從法律援助機構的角度來看，通過審核卷宗材料來把控案件質量，整體工作量處于可控范圍，在大部分基層法律援助機構被人手不足問題困擾的情況下，這種方式具有很強的現實意義；對受援人來講，由專業律師代理案件，既減輕了自己的訴累，又提高了己方訴求獲得人民法院或者仲裁機構支持的概率，因此，除了偶爾抱怨個別律師態度不好以外，總體上也比較滿意。

當然，這種方式也存在較多的弊端，主要體現在：一是案件專管員只能從律師的言談舉止、卷面字跡、材料完整度等表面細節，判斷該律師的大致情況，難以深入了解其業務專長和實際辦案能力。二是不考慮案件的辦理質量，單純以案件辦結與否作為補貼支付的依據，對辦案質量差的律師有利，但對辦案質量高的律師不公平，抑制了律師辦案的責任心和積極性，容易形成“劣幣驅逐良幣”效應。三是由于案件質量缺乏分級評判標準，在追求盡快結案的目標驅使下，少數律師可能會利用受援人不懂法的弱點，大幅縮減己方的合理利益訴求，以盡快達成和解結案或者敷衍應付訴訟流程，嚴重損害受援人的訴訟權利和財產權益。四是根據相關法律規定，支付法律援助案件補貼所需經費由政府財政予以保障，在案件總量和預算總額相對固定的情況下，同一標準支付補貼的方式在資金有效利用率上明顯低于分級分類支付，不利于法律援助經費的高效使用。

三、法律援助案件質量掛鉤補貼標準機制的主要構建思路

（一）建議制定可以評判區分案件質量的量化標準。有了可以量化的案件評核標準，才能通過案件評核，準確區分出案件質量等級或者分值，再根據不同等級、分值給予辦案律師相應標準的案件補貼。衡量法律援助案件質量高低的方法有很多，從受援人角度來講，己方訴求得以實現是最終目的；從律師角度來講，在既定的條件下，盡全力為受援人爭取利益，無論結果如何，都應屬于勤勉盡責；從法律援助機構角度來講，考慮更多的是律師辦案程序是否規范、有無違紀、受援人有無投訴、卷宗材料是否齊全等方面。因此，案件評核標準既要充分兼顧三方立場，又要清晰明確，盡可能量化，使之具有實操性。目前，已經有部分省份在法律援助案件質量評核上先行先試，出臺了相關規定。例如，《山東省法律援助案件質量監督管理辦法》規定了法律援助案件質量檢查的形式、評估結果等級、案件評核標準；《浙江省法律援助案件質量標準化管理規定》規定了承辦法律援助案件的程序規范、法律文書類型、歸檔材料順序；《湖北省法律援助案件質量考評辦法》規定了案件質量評估方式、評估標準和評估等次。

（二）建議出臺較高的法律援助案件補貼標準。受當地物價水平、財政承受能力等因素制約，部分地區法律援助案件補貼標準較低，如云南省刑事法律援助案件每件最低僅補助200元，即使將優秀案件的補貼標準上浮一定比例，絕對值也不高，對辦案律師難以形成有效激勵。在東部發達地區，法律援助案件補貼標準普遍較高，如深圳市對于民事法律援助案件每件補貼3000元，上海市對于可能判處死刑或者無期徒刑的審判階段案件補貼是4500至5500元。在高標準地區，如果針對優秀案件或者高分值案件，將補貼標準上浮一定比例，浮動絕對值可以達到數百元甚至千元以上，對年輕律師就有較強的吸引力，進而激發律師辦案的責任心和積極性，最終達到提高法律援助案件質量的目的。因此，具有較高的法律援助案件補貼標準是建立掛鉤機制的重要前提。

（三）建議選擇科學合理的掛鉤方式。所謂掛鉤機制，通俗地講，即什么樣的案件質量，就對應什么樣的案件補貼標準。目前，主要有兩種思路：一是案件質量等級制。通過評核將法律援助案件評定為優秀、合格、不合格等次，不合格案件不予支付補貼，合格案件按照基準補貼支付，優秀案件則在基準補貼基礎上上浮一定比例。二是案件質量評分制。為每項評核標準賦予一定分值，評核案件時逐項打分或者在基準分值上加減分數，最后匯總得分，再通過一定方式的系數轉換，乘以相應的基準補貼，以此得出不同案件的補貼標準。兩種方式各有優劣，前者在案件評核過程中工作量不大，便于操作，但不利于發現個案中律師存在的問題及后續改進，比較適合案件多的地區；后者對案件的評核更加精準、靈敏、客觀，能夠更好地體現律師的真實辦案水平和案件質量，但評核案件的工作量比較大，對評核人員的業務水平要求也更高，比較適合案件少的地區。

（四）建議建立不同類型案件的初步篩查機制。一般來說，各個地區法律援助案件的質量都會呈正態分布，即優秀案件、不合格案件數量占比較小，大多數案件質量處于中間檔次。實踐中，法律援助機構每年結案的案件數量是非常龐大的，少則上千件，多則幾萬件甚至十幾萬件，單靠法律援助機構案件專管員的力量，根本無法把海量案件評核出來。因此，要建立健全案件篩查機制，提前把不同質量檔次的案件初步分類，便于在集中評核或者專項評核時進一步量化評比。一是把卷宗材料齊全、判決結果理想或者受援人反饋良好的案件抽選出來，專門歸為一類，作為備選優秀案件；二是把案件文書存在瑕疵、判決結果不理想或者受援人投訴的案件抽選出來，作為重點審查的對象，確實不達標的，評定為不合格案件；三是對其它普通案件，分別按照販賣毒品、故意傷害、勞動爭議、婚姻繼承等門類進行歸集，以便于后續的專項評核細分；四是在集中評核或者專項評核前，再專門下發通知，動員法律援助律師和受援人申報、推薦或者反饋優秀案件與不合格案件，進一步擴展不同類型的備選案件源，使量化評比基礎更加科學、客觀。

（五）建議加強對法律援助律師的聽庭監督。所謂聽庭監督，是指法律援助機構通過安排人員旁聽法律援助律師代理案件的庭審，對其在案件審理過程中的辯護（代理）表現、適用法律、承辦態度、庭審效果等情況進行評定，進而對承辦人的辦案質量給予評價的一種監督機制。相比法律援助案件的數量，法律援助律師的人數則低一個數量級，做到每年對法律援助律師至少聽庭一次，對案件專管員而言，并非不可能完成的任務。部分地區如溫州市洞頭區還專門聘請一批聽庭志愿者，以彌補案件專管員聽庭人手不足問題。通過聽庭，法律援助機構能夠掌握了解法律援助律師的庭前準備、案情把握、法律運用、論辯技巧、臨場應變、庭審紀律等方面的表現，并通過填寫聽庭評議表和評分匯總，對法律援助律師辦案作出更加全面、客觀的評價，有效彌補卷宗評核的不足，也為后續針對具體法律援助律師指派不同類型案件或者增減指派案件數量提供了參考和依據。

（六）建議重視對案件專管員業務能力的培養。與律師事務所承接的普通社會案件相比，法律援助案件在類型上有著鮮明的特點，主要集中在刑事案件、勞動爭議、婚姻家庭、工傷保險、交通事故、侵權糾紛、行政訴訟等領域，基本上都與基層群眾的日常生活息息相關。因此，要想提高對法律援助案件質量的評核水平，就必須重視案件專管員業務能力的培養提升，使其精通某一兩個業務領域，成為相關類型案件的評核專家，并實現地市范圍內主要類型法律援助案件至少有一至兩名案件專管員擅長的目標。鑒于區縣一級法律援助機構人員有限，地市一級法律援助機構應當牽頭統籌本地區案件專管員業務培養的規劃、協調和實施工作，可以根據個人意愿、專業特長、崗位職責等因素，引導每個案件專管員著重強化對少數特定領域的業務研究。對于上級機關、律師協會或者其他兄弟單位組織的對口業務培訓，法律援助機構也應向選擇該領域的案件專管員傾斜，以加快其成長速度。

（七）建議加大對法律援助律師的激勵力度。一方面，在頂層設計上，對承辦法律援助案件的定位仍然是公益性質，只有少量辦案補貼。另一方面，法律援助案件在辦理難度上并不低于普通社會案件。實踐中，出于經濟利益、時間成本、復雜程度等因素考慮，資深律師承辦的法律援助案件數量并不多，擔綱承辦主力的仍然是年輕律師。一旦年輕律師成熟起來，成為經驗豐富的業內專家，為了追求更高的經濟和名氣回報，往往會更多地轉向普通社會案件，減少甚至不再接法律援助案件，制約了法律援助案件質量的提升。因此，要想吸引、留住高水平的法律援助律師，就應當綜合運用各類激勵性措施。一是建立與經濟發展、物價水平、居民收入等相適應的法律援助案件補貼動態調整機制，保持案件補貼標準處于合理水平，以保護法律援助律師辦案的積極性；二是對于一些社會影響大的法律援助案件，適當向經驗豐富、責任心強、熱心法律援助事業的律師傾斜；三是在評先評優、典型案例編撰、律師協會職務推選等方面，要為法律援助律師專門留出一定數量的名額，以吸引、鼓勵、支持律師參與法律援助工作，更好地幫助弱勢群體，促進社會公平正義。