國門是如何打開的
——中國對外開放的起步過程

蕭 冬 連

一、“大引進”遭遇瓶頸

1978年的“大引進”開啟了中國對外開放的序幕。然而，當時從中央領導層到各部門負責人都表現(xiàn)出求成過急的傾向。1978年共簽署了78億美元引進合同，其中31億美元是當年最后十天搶簽的。所簽項目大部分以現(xiàn)匯支付，而1977年中國出口外匯收入僅76億美元，外匯儲備很快就捉襟見肘了。此外，引進項目還需要國內(nèi)投配套資1300億元人民幣，相當于上年全國財政收入(874億元人民幣)的1.5倍，缺口也很大。*《中國經(jīng)濟年鑒(1981)》，經(jīng)濟管理出版社，1982年，第IV-131頁；陳錦華：《國事憶述》，中共黨史出版社，2005年，第98頁。

陳云對“大引進”計劃有相當?shù)谋Ａ簦矣嘘P人員說，引進這么多資金，又那么容易，但考慮過沒有，就算人家借給你那么多錢，我們自己有那么多資金配套嗎？*李正華：《中國改革開放的醞釀與起步》，當代中國出版社，2002年，第115頁。1978年12月10日，陳云在中央工作會議東北組發(fā)言，就經(jīng)濟問題提出五點意見。他說，實現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”是我國史無前例的一次“偉大進軍”，必須既積極又穩(wěn)重。引進項目要循序而進，不要一擁而上。對于生產(chǎn)和基本建設都不能有材料缺口。各方面都要上，樣樣有缺口，實際上擠了農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和城市建設。*《陳云文選》第3卷，人民出版社，1995年，第235、237頁。1979年1月1日，李先念請華國鋒、鄧小平、陳云、汪東興審閱批準《國務院關于下達1979、1980兩年經(jīng)濟計劃的安排(草案)》，其中國家計委在安排1979年生產(chǎn)計劃時留有物資供應缺口。陳云在李先念的信上批示：“我認為不要留缺口，寧肯降低指標。寧可減建某些項目。”1月5日，陳云又將新華社的一份材料批轉(zhuǎn)給華國鋒、鄧小平、汪東興，指出：“我認為有物資缺口的不是真正可靠的計劃。”鄧小平閱后批示：“請計委再作考慮。”*《陳云年譜》下卷，中央文獻出版社，2000年，第233頁。1月6日，鄧小平找余秋里、方毅、谷牧、康世恩等四位副總理談話，肯定陳云的意見“很重要”，“請計委再作考慮”*《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，中央文獻出版社，2004年，第466頁；《陳云年譜》下卷，第233頁。。

陳云的謹慎態(tài)度來自于幾十年的財經(jīng)工作領導經(jīng)驗和他的經(jīng)濟發(fā)展思想。新中國成立以來，在經(jīng)濟發(fā)展思路上，陳云歷來屬于穩(wěn)健派，追求一種較穩(wěn)定、均衡的增長方式，反對欲速則不達的高速度，特別是對“大躍進”的教訓印象深刻。陳云認為，經(jīng)濟要合理運行，就必須做到“三大平衡”，即財政收支平衡、銀行信貸平衡、物資供求平衡，建設規(guī)模要和國力相適應。1957年和1962年，他先后出任中央經(jīng)濟工作五人小組和中央財經(jīng)小組組長，主持經(jīng)濟調(diào)整。特別是在20世紀60年代初，在挽救由于“大躍進”造成的經(jīng)濟危機中，陳云發(fā)揮了重要作用。經(jīng)歷了“文化大革命”之后，黨內(nèi)相當多的人都信服陳云的經(jīng)濟才能和發(fā)展思路，不少人建議陳云出山主持財經(jīng)工作。如在理論務虛會上，吳江明確向中央建議：讓陳云參加經(jīng)濟領導工作。這項建議登上簡報后，別的小組隨即有人表示贊成*吳江：《政治滄桑六十年：冷石齋憶舊》，蘭州大學出版社，2005年，第284頁。。薛暮橋的書面發(fā)言也提出：“我希望在黨中央作出經(jīng)濟決策的時候，能夠多聽聽陳云同志的意見。還希望陳云同志在關鍵的時候，挺身而出，防止我們的經(jīng)濟工作再犯錯誤。”*《薛暮橋文集》第7卷，中國金融出版社，2011年，第124頁。

1979年3月14日，李先念與陳云給中央寫了一封聯(lián)名信，提出“要有兩三年的調(diào)整時期”，并提議成立國務院財政經(jīng)濟委員會，以陳云為主任，李先念為副主任，姚依林為秘書長，成員有余秋里、王震、谷牧、薄一波、王任重、陳國棟、康世恩、張勁夫、金明*《陳云文選》第3卷，第248頁；《陳云傳》下冊，中央文獻出版社，2005年，第1556頁。。為了轉(zhuǎn)變黨內(nèi)高層的思想，從3月到4月，連續(xù)召開了中央政治局會議、國務院財經(jīng)委會議和中央工作會議，討論1979年計劃和國民經(jīng)濟調(diào)整問題。陳云批評1978年搞“洋躍進”，造成國民經(jīng)濟比例失調(diào)，并點名批評說：冶金部要靠外國的貸款來發(fā)展鋼鐵工業(yè)，它不知道這件事的厲害*《“文革”結束后國民經(jīng)濟的恢復工作——訪袁寶華同志》，《百年潮》2002年第7期。袁寶華說，陳云這次發(fā)言批評了“洋躍進”，但《陳云文選》收錄的講話稿中沒有出現(xiàn)“洋躍進”一詞。另據(jù)鄧力群講，鄧小平后來表示不贊成“洋躍進”這一說法。。3月23日，中央政治局會議最后一天，鄧小平講話，支持陳云的意見。他說，中心任務是三年調(diào)整，這是個大方針、大政策*《鄧小平思想年譜(1975—1997)》，中央文獻出版社，1998年，第111頁。。華國鋒最后講話，也對此表示同意*房維中編：《在風浪中前進：中國發(fā)展與改革編年紀事(1977—1989)》第2分冊，內(nèi)部資料，2004年，第52—53頁。。4月5日至28日召開的中共中央工作會議正式通過“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針，決定從1979年起，用三年時間，認真搞好調(diào)整，同時進行改革、整頓、提高的工作。

1978年，中國領導人初次與外界接觸，許多人對利用外資的規(guī)模和條件太過樂觀；1979年初落實到具體談判上，發(fā)現(xiàn)向國外借錢并不如原來想象的那么容易。3月18日，國家計委向中央政治局提交的匯報提綱說，原計劃1979年共借用外債和利用外匯存款100億美元，實際全年可用外匯只有50億美元。在1979年3月21日的中央政治局會議上，李先念承認：“對用貸款看得容易了。過去說借錢容易，沒有那回事。”陳云批評說：“出國考察的回來吹風，上面也往下吹風，要引進多少億，要加快速度。”憑借在舊上海的經(jīng)驗，陳云懷疑“借外國人那么多錢，究竟靠得住靠不住”。他說：“外國商人說借錢給你，有真有假，這件事也不要看得太簡單。”他的判斷是：“一下子借那么多，辦不到。”*房維中編：《在風浪中前進：中國發(fā)展與改革編年紀事(1977—1989)》第2分冊，第34、42、47頁。

此后，陳云在國務院財經(jīng)委會議上反復講，對外債要分析。例如1979年9月18日，他說：外債有兩種，一種是買方貸款，一種是自由外匯。目前能借到的自由外匯很少，主要是買方貸款。自由外匯只能用于見效快、速借速還的小項目，大項目的還本付息主要依靠國內(nèi)可靠的出口創(chuàng)匯能力。買方貸款能用多少，不取決于主觀愿望，而取決于還本付息的能力和國內(nèi)配套資金的多少。他說，利用借外債搞建設，我們的經(jīng)驗還很少，需要認真研究。*《陳云年譜》下卷，第251頁。總之，陳云對利用國外貸款搞建設持謹慎態(tài)度，尤其不贊成用自由外匯來彌補國內(nèi)財政赤字的做法。根據(jù)陳云的意見，1979年對外引進方針做了調(diào)整，基本精神是：控制引進規(guī)模和成套設備進口；先引進見效快、賺錢多的項目以積累資金，再搞那些重工業(yè)項目；以引進技術、改造老廠為主，少上新項目*谷牧：《利用外資和引進技術的指導原則》，《經(jīng)濟研究參考資料》1980年第61期；《中國經(jīng)濟年鑒(1981)》，第IV-131頁。。

另一方面，鄧小平提出要善于利用外資。10月4日，他在中央工作會議上講話，明確表達了自己的意見：“我提議充分研究一下怎樣利用外資的問題。我贊成陳云同志那個分析，外資是兩種，一種叫自由外匯，一種叫設備貸款。不管哪一種，我們都要利用，因為這個機會太難得了，這個條件不用太可惜了。第二次世界大戰(zhàn)以后，一些破壞得很厲害的國家，包括歐洲、日本，都是采用貸款的方式搞起來的，不過它們主要是引進技術、專利。我們現(xiàn)在如果條件利用得好，外資數(shù)目可能更大一些。問題是怎樣善于使用，怎樣使每個項目都能夠比較快地見效，包括解決好償付能力問題。利用外資是一個很大的政策，我認為應該堅持。至于用的辦法，主要的方式是合營，某些方面采取補償貿(mào)易的方式，包括外資設廠的方式，我們都采取……我認為，現(xiàn)在研究財經(jīng)問題，有一個立足點要放在充分利用、善于利用外資上，不利用太可惜了。”*《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第198—199頁。

從這段話可以看出，鄧小平贊成陳云關于對外資要分析的意見，但他的基點是要想辦法更多地利用外資。在他看來，這個條件不利用太可惜。鄧小平也注意到，外商對中國是否有足夠的償還能力表現(xiàn)出擔心和猶豫，但他對此抱有信心。鄧小平認為，主要的問題是尋找適當?shù)睦猛赓Y的方式。他提出，在實行財政平衡時，應當把利用外資的因素考慮進去，要把立足點放在充分利用外資上。1980年5月20日，鄧小平同胡喬木、姚依林、鄧力群談話，再次敦促說：“利用外資要及早動手，不要再猶豫拖延了。”“應該主要用在打基礎上，如搞水電。”“拖下去，‘七五’計劃、‘八五’計劃時發(fā)揮不了作用。”*《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第637頁。

二、22個引進項目上馬還是下馬

這次調(diào)整之所以遇到困難，有一些過去沒有的新情況。汪道涵當時以八句話概括最初的引進狀況：“萬馬奔騰，不測深淺；不盡知己，不盡知彼；倉促協(xié)議，騎馬難下；頭寸一緊，輿論嘩然。”*《國務院財政經(jīng)濟委員會召集關于經(jīng)濟問題調(diào)查研究工作的會議》，《經(jīng)濟研究參考資料》1979年第148期。國民經(jīng)濟調(diào)整過程中，22個重大引進項目是一個重點和難題，正所謂“騎馬難下”。

上海寶山鋼鐵總廠上馬還是下馬，就是一個兩難選擇。寶鋼是22個引進項目中最大的一個，一、二期工程計劃投資301.7億元人民幣，其中包括47.8億美元外匯資金*陳錦華：《國事憶述》，第100頁。。寶鋼的上馬，一開始就有很大爭議。在中央確定調(diào)整方針以后，批評的輿論更多。但寶鋼工程已經(jīng)開工，而且進度很好。根據(jù)陳云的意見，寶鋼一期工程繼續(xù)干下去，二期工程延期，二期對外已簽的合同進行賠償，已進口的設備妥善保管*孫業(yè)禮、熊亮華：《共和國經(jīng)濟風云中的陳云》，中央文獻出版社，1996年，第304頁。。1980年初，由于地質(zhì)原因，寶鋼基礎打樁出現(xiàn)位移現(xiàn)象，批評的輿論再次激烈起來*朱玉：《李先念與寶鋼建設》，《當代中國史研究》2006年第2期。。在當年8月至9月召開的五屆全國人大三次會議上，寶鋼問題成了爭論的焦點*陳錦華：《國事憶述》，第120頁。。1980年底，中央開始實行進一步的經(jīng)濟調(diào)整，決定寶鋼一期工程緩建，是否繼續(xù)建設需組織專家論證，二期工程停建，熱軋和冷軋合同退貨。

除寶鋼外，其他引進項目也一直處于上下兩難的境地。對它們的處理大體分為四類：七項繼續(xù)執(zhí)行合同；三項被迫推遲開工；十項只簽訂了部分合同的項目推遲其余引進設備的簽約和基建進度，或調(diào)整引進方案；一項因建設條件不具備而撤銷*陳錦華：《國事憶述》，第99—102頁。。

對上述22個大型引進項目的調(diào)整帶來了重大損失。一批進口設備，如寶鋼二期成套設備、大慶和齊魯?shù)囊蚁┰O備、儀征大化纖設備等已經(jīng)運到工地，有的甚至已經(jīng)開工建設，如今為了封存保管，有時還要專門修建大倉庫和鐵路專用線。此外，停緩建這些項目不僅要賠償毀約損失，還會造成國際影響。

許多人感到22個引進項目的下馬太可惜。國務院副總理康世恩在一次會上發(fā)言說：“這批重大項目為國家急需的基礎工業(yè)設施，它的建成，將大大增強我國的經(jīng)濟實力，不論社會效益、經(jīng)濟效益都是好的。對提高我國工業(yè)技術水平，填補我國工業(yè)重要產(chǎn)品的空白，會起到十分重要的作用。”*《康世恩傳》，當代中國出版社，1998年，第350頁。在1979年9月國家計委的調(diào)整計劃中，曾提出一個設想：用外匯貸款解決12個進口成套設備項目的國內(nèi)配套投資資金，共計40億元，同國內(nèi)財政脫鉤。但是，陳云認為，在目前自由外匯不夠的條件下，這樣的事不可能辦到。*《陳云年譜》下卷，第250頁。

1981年初，上海市副市長陳錦華給國務院總理趙紫陽寫信，建議國家給寶鋼再增加幾千萬元，“讓工程緩中求活”。2月10日，國務院召開寶鋼問題會議，聽取論證會情況匯報。寶鋼工程副總指揮、冶金部副部長馬成德發(fā)言說：“如果下馬，國內(nèi)投資也需要15億元，繼續(xù)搞下去，也只是需要25億元。”趙紫陽問：“你的意思是，多用10個億救活100多億(指寶鋼已用的投資)，少用10個億，100多億就付之東流了。”馬成德答：“是這個意思。”馬成德算的這筆賬打動了趙紫陽。7月，趙紫陽在到上海考察一番后改變了態(tài)度。國務院副總理姚依林、谷牧、薄一波也先后到寶鋼，表達了不同程度的支持。8月7日，國務院正式批準寶鋼續(xù)建。*陳錦華：《國事憶述》，第126、127—128頁。

寶鋼續(xù)建問題的解決啟發(fā)趙紫陽對其他引進項目特別是化工項目重新進行考慮。10月6日，他找房維中、趙維臣、馬洪*房維中、趙維臣時任國家計委副主任，馬洪時任國務院經(jīng)濟研究中心主任、中國社會科學院副院長。談話，提出應當把22個引進項目中的幾個石油化工項目搞起來。怎么解決啟動這些項目的資金？趙紫陽提出，可以利用一部分國內(nèi)儲蓄存款，也可以利用一部分外資。如前所述，利用外資解決引進項目的配套資金問題，這是國家計委在1979年下半年就提出來的一種思路，但當時被否決了。時隔一年半，這個主意被重新拾了起來。在這方面，此前已有一個成功的資本運作范例。1981年1月，中信公司在日本證券市場上發(fā)行100億日元(約合7000萬美元)的私募債券，債券寬限期為六年，幫助1980年因調(diào)整被迫下馬的儀征化纖項目重新啟動*《歷史性的果斷決策》，中華人民共和國商務部網(wǎng)站，http://ciecos.mofcom.gov.cn/。。就這樣，22個引進項目的工程建設多數(shù)延遲了三四年，到1983年以后陸續(xù)啟動。

調(diào)整國民經(jīng)濟其實沒有對利用外資形成大的影響。1979年以后，利用外資的工具和渠道大大擴展，包括國際金融組織貸款、外國政府貸款、補償貿(mào)易、海上石油合作勘探開發(fā)和其他資源開發(fā)、租賃業(yè)務、對外加工裝配業(yè)務、國際信托投資業(yè)務、中外合資，以及發(fā)行國外債券、辦經(jīng)濟特區(qū)等多種利用外資的方式都在嘗試使用。1979年12月，中國接受日本政府500億日元貸款(按當時匯率約合3.3億元人民幣或2.2億美元)，用于建設秦皇島港、石臼所港、北京—秦皇島鐵路、兗州—石臼所鐵路、衡陽—廣州鐵路復線、湖南五強溪水電站等項目*劉向東等：《我國利用外資概況》，人民出版社，1984年，第47頁。。這是中國接受的最早一筆外國政府貸款。1980年至1982年，中國還從科威特、比利時、丹麥等國政府獲得了一些無息貸款。1980年，中國在世界銀行、國際貨幣基金組織的合法代表權同時得到恢復，同年加入國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(聯(lián)合國的專門機構)。國際金融組織貸款成為中國利用外資的另一個來源。利用世界銀行貸款的第一個項目，是用于人才開發(fā)及教育科研的2億美元長期貸款，全部為國家教委所屬26所高等院校使用，計劃資助8000個訪問學者到世界各大學訪問學習。*《歷史性的果斷決策》，中華人民共和國商務部網(wǎng)站，http://ciecos.mofcom.gov.cn/。1981年至1982年，中國從國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會得到兩筆共7000萬美元貸款。從1979年開始同國際資本打交道，到1982年底，全國實際使用外資總額達到126億多美元，其中借款108億美元，吸收國外直接投資17.69億美元，此外還接受了一些無償援助和贈送項目。*劉向東等：《我國利用外資概況》，第26頁。

為了迅速擴大出口和技術引進，從1979起，外貿(mào)體制進行了初步改革，打破了進出口貿(mào)易基本上由外貿(mào)部及其所屬各專業(yè)進出口公司專營的體制，賦予一些地區(qū)和部門部分商品的進出口經(jīng)營權，實行多渠道經(jīng)營，提高地方出口外匯留成比例。

三、外商如何進入中國

在各種利用外資的方式中，外商直接投資更具開放性質(zhì)，它遇到的觀念障礙也更大。一種是意識形態(tài)的障礙。中國消滅資本主義經(jīng)濟30年以后，難道還能從國外引進資本主義嗎？社會主義國營企業(yè)能與外國資本家合作嗎？另一種障礙是有關國家主權問題的，即擔心中外合資、外商重新進入中國有損國家主權。新中國成立之初，毛澤東不但視英美企業(yè)的存在有損于主權，甚至認為蘇聯(lián)與中國合辦企業(yè)也會威脅到中國的真正獨立。中蘇四個聯(lián)合公司成了兩國外交中的一個敏感話題。最后，赫魯曉夫把這四個公司交還給了中國，以向毛澤東示好。從這個背景不難看出，允許外商到中國來合資辦企業(yè)，仍然有一個禁區(qū)要突破。

觀念禁區(qū)的突破從引進汽車項目開始。1978年6月，國家計委等部門在向國務院上報的《關于開展對外加工裝配業(yè)務的報告》中提出：“引進一條轎車裝配線，擬安排在上海，對上海轎車工業(yè)進行改造”。不久，國務院批準了這個報告。與此同時，一機部也在同外商談判重型汽車項目的技術引進。在洽談中，外商建議采用中外合資經(jīng)營的形式。第一個來中國洽談投資事宜的，是美國通用汽車公司。1978年10月21日至28日，通用汽車公司代表團訪問中國。在談判中談到合作方式可以有十種，其中第七種是辦合資企業(yè)。*《歷史性的果斷決策》，中華人民共和國商務部網(wǎng)站，http://ciecos.mofcom.gov.cn/。該公司的董事長湯姆斯·墨菲向中方提出：“你們?yōu)槭裁粗煌覀冋劶夹g引進，而不談合資經(jīng)營(joint venture)？”他補充道：“簡單地說，合資經(jīng)營就是把我們的錢包放在一起，合資共同辦個企業(yè)，要賺一起賺，要賠一起賠，是一種互利的合作方式。若要再說得通俗一點，合資經(jīng)營就好比‘結婚’，建立一個共同的‘家庭’。”聽了這番介紹，中方代表的反應是：雖然感到新鮮有趣，但“實際上是不可能的”。中方談判代表李嵐清回憶說：當時對搞中外合資經(jīng)營“一是不懂，二是不敢”。“當時我想：你們是資本家，我們是共產(chǎn)黨，怎么能同你們搞合資經(jīng)營呢？特別是他提到，合資經(jīng)營就好比是‘結婚’、‘建立共同家庭’，就更不可思議。你是大資本家，我是共產(chǎn)黨員，我能同你‘結婚’嗎？”李嵐清按照程序把墨菲的這個建議寫進了給國務院引進辦公室的簡報。沒有料到的是，這份簡報引起中共中央、國務院的重視。分管副總理谷牧看到簡報后，立即批請中央政治局和國務院各位領導人傳閱。其他領導同志都一一圈閱，鄧小平不但畫了圈，還寫上了“合資經(jīng)營可以辦”的批語。*李嵐清：《“合資經(jīng)營”是我國對外開放的重大戰(zhàn)略舉措——紀念鄧小平同志誕辰100周年》，《求是》2004年第16期。11月初，國家計委副主任顧明請示轎車項目可不可以搞中外合資，鄧小平明確答復：“可以，不但轎車可以，重型汽車也可以嘛。”*《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第418頁。

從上面的故事可以看出，高層領導人已經(jīng)意識到，突破中外合資的禁區(qū)，勢在必行，因為中外合資具有其他利用外資方式不可替代的優(yōu)點。1979年7月7日，鄧小平在第五次駐外使節(jié)會議上做報告時說：“現(xiàn)在比較合適的是合資經(jīng)營，比補償貿(mào)易好，因為合資經(jīng)營風險是雙方承擔。搞補償貿(mào)易，我們得不到先進的東西。搞合資經(jīng)營，對方就要經(jīng)濟核算，它要拿出先進的技術來。盡管它對某些技術有保留權和擁有權，但不管怎么樣，總在這里用了，用了我們總會學會一點。”*《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第533頁。9月17日，他對英國前首相愛德華·希思說：“對每一項貸款，我們都要守信用，要能償付。考慮到這個問題，所以我們更歡迎合資經(jīng)營的方式。”*《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第556頁。10月4日，鄧小平在全國省市委書記會議上向黨內(nèi)高級干部算了一筆賬，他說：“我到新加坡去，了解他們利用外資的一些情況。外國人在新加坡設廠，新加坡得到幾個好處，一個是外資企業(yè)利潤的百分之三十五要用來交稅，這一部分國家得了；一個是勞務收入，工人得了；還有一個是帶動了它的服務行業(yè)，這都是收入。我們要下這么個決心，權衡利弊、算清賬，略微吃點虧也干，總歸是在中國形成了生產(chǎn)能力，還會帶動我們一些企業(yè)。”*《鄧小平文選》第2卷，第199頁。

要盡快吸引外商投資，急需法律先行。中國歷來以政策治國，國際資本看重的是法律保障，誰都不會到一個沒有法律保障的國家冒險投資。前文提到的美國通用汽車公司來中國談判時，提出的唯一要求是：希望中國有一部政府法律，公布后投資雙方可以依法辦事*《歷史性的果斷決策》，中華人民共和國商務部網(wǎng)站，http://ciecos.mofcom.gov.cn/。。這引起高層的重視，中外合資法很快列入立法議程，從1979年初開始起草。起草中議論較多的有兩個問題：一是企業(yè)所得稅稅率定多少。要給外商投資者以優(yōu)惠，大家認識是一致的，但究竟優(yōu)惠到什么程度合適？幾經(jīng)研究，定為30%，加上地方所得稅3%，共33%，略低于東南亞國家和地區(qū)。另一個問題是外商投資比例。起初參照印度等國的做法，擬限定外商投資比例不超過49%。對此，榮毅仁給中央寫信提出：規(guī)定“中外合資經(jīng)營企業(yè)外資投資比例不超過百分之四十九”和“決定重大問題要三分之二多數(shù)通過”兩條原則，并非國際慣例，我們亦達不到大量吸收外資從事建設的目的。他建議在不喪失主權的前提下，以平等互利為原則，爭取更多的外資。6月15日，鄧小平批示：“我看很有道理，四十九和三分之二都可不寫。”陳云批示：“我同意榮毅仁的意見，只要外資愿意來中國，我們總有辦法對付。”*《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第525頁。最后確定，不僅不設上限，而且設了下限。法律中規(guī)定：“在合營企業(yè)的注冊資本中，外國合營者的投資比例一般不低于百分之二十五。”*《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，《人民日報》1979年7月9日。7月1日，五屆全國人大二次會議通過《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，7月8日即付實行。從起草到通過再到實施，相當迅速，足見高層對吸引外國投資的迫切心情，其意圖在于宣示中國政策的連續(xù)性和堅定性。鄧小平多次向外賓解釋說：“我們準備搞一個投資法。這個立法本身就表明中國的政策沒有變。”“與其說是法，不如說是我們政治意向的聲明。”*《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第520、529頁。

《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》相當簡約，需要制定相應細則。1980年7月26日，國務院公布《中外合資經(jīng)營企業(yè)登記管理辦法》《中外合資經(jīng)營企業(yè)勞動管理規(guī)定》《關于中外合營企業(yè)建設用地的暫行規(guī)定》。9月10日，五屆全國人大三次會議通過《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》，具體規(guī)定給予中外合營企業(yè)在土地使用費、稅率等方面的優(yōu)惠政策：場地使用費“每年每平方米最低不少于五元，最高不超過三百元”；所得稅率為30%，另按應納所得稅額附征10%的地方所得稅，合計稅率33%；分得利潤在中國境內(nèi)再投資享受部分退稅優(yōu)惠，匯出國外按匯出額繳納10%的所得稅；新辦合營企業(yè)合營期在十年以上的，第一年免稅，第二、三年減半*《當代中國的經(jīng)濟管理》編輯部編：《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，中國經(jīng)濟出版社，1986年，第394、399頁。。

率先進來投資的多是香港和海外華商。中國是世界上僑民最多的國家之一，移居世界各地的華僑華人有3000萬之眾，各地華人經(jīng)濟的崛起為世人矚目。中國政府十分重視海外華僑華人資本的作用。1979年1月17日，鄧小平邀集胡厥文、胡子昂、榮毅仁、古耕虞、周叔弢等五位原工商聯(lián)代表共商對外開放大計。鄧小平希望這些老工商業(yè)者在引進海外資金特別是華僑華人資金方面做些事情。鄧小平說：“現(xiàn)在搞建設，門路要多一點，可以利用外國的資金和技術，華僑、華裔也可以回來辦工廠。”*《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第471頁。鄧小平特別提出，希望榮毅仁出來辦實業(yè)；葉劍英、谷牧、王震等也當面表示過，希望榮毅仁出山。榮氏家族有400多位親屬分布在世界各地，其中大多是工商界及科技界知名人士，這正是鄧小平、葉劍英等特別看重的資源。10月4日，中國國際信托投資公司正式成立，董事會由44人組成，榮毅仁為董事長兼總經(jīng)理，雷任民為副董事長。值得注意的是，除了內(nèi)地領導干部和原工商界人士外，中信公司董事會還吸收了港澳商界巨子馬萬祺、李嘉誠、霍英東等。*《中國國際信托投資公司董事會正式成立》，《人民日報》1979年10月5日。中信公司成為中國招商引資的一個重要窗口。

海外華僑華人和港澳同胞與內(nèi)地有著千絲萬縷的聯(lián)系，很多人都有親屬在內(nèi)地，不少人懷有報效鄉(xiāng)梓、參與祖國建設的愿望。如1979年春節(jié)，許多回廣東探親旅游的港澳同胞紛紛表示愿意為建設家鄉(xiāng)貢獻力量*孫觀華、邱靖基：《廣東省國外來料加工工業(yè)情況和問題》，《經(jīng)濟研究參考資料》1979年第140期。。還在《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》頒布之前，他們中的一些人就看準了內(nèi)地投資的機會，已經(jīng)有港商自己做起來了，首先做的是“三來一補”。所謂“三來一補”，即來料加工、來件加工、來樣加工和補償貿(mào)易。1978年初，香港“寧波幫”商人曹光彪在珠海成立第一家外資私人企業(yè)——香洲毛紡廠。從當年春末開始，廣東省的寶安、東莞和順德等縣先后開辦了“三來一補”企業(yè)。到9月底，廣東省簽訂的協(xié)議合同近100個，合同金額3350萬美元*中共中央黨史研究室第三研究部編：《鄧小平與改革開放的起步》，中共黨史出版社，2005年，第442頁。。到1979年3月，廣東全省與外商簽訂協(xié)議350多個，約3億美元*孫觀華、邱靖基：《廣東省國外來料加工工業(yè)情況和問題》，《經(jīng)濟研究參考資料》1979年第140期。。1979年后，“三來一補”業(yè)務從廣東、福建兩省擴展到其他地區(qū)。在中國對外開放初期，“三來一補”方式受到香港等地中小企業(yè)的青睞，正是這些中小華商的開拓，后來在閩粵地區(qū)形成了許多家電城、鞋城、服裝城，激活了地方經(jīng)濟。1979年，國家外資委批準的第一批三家合資項目的外方合作者都是華人：北京建國飯店是由美籍華人陳宣遠設計并投資建設的，北京長城飯店的外方合作者是美籍華人沈堅白，北京航空食品有限公司的外方合作者是香港商人伍沾德、伍淑清父女。截至1981年底，經(jīng)批準舉辦的中外合資經(jīng)營企業(yè)有48家(不包括經(jīng)濟特區(qū)舉辦的35家)。*汪一鶴等：《中外合資經(jīng)營企業(yè)》，上海社會科學院出版社，1984年，第93—94頁。這48家企業(yè)，屬于華僑華人、港澳商人投資的共28家，約占60%*初保泰、董薇園：《關于中國當前舉辦中外合資企業(yè)的情況》，《經(jīng)濟研究參考資料》1982年第24期。。可見在率先進入中國的投資者中，華人資本占據(jù)重要地位。1981年，國家進出口委外資局調(diào)查了12個中外合資企業(yè)后發(fā)現(xiàn)：“與華僑、港澳同胞作到相互信任、搞好合作容易，他們疑慮比較少，提出的條件比較寬容；而一些外國大公司則疑慮較多，條件比較苛刻。因此，前者應作為當前優(yōu)先選擇的合資對象。”*《十二個中外合資企業(yè)的初步調(diào)查》，《進出口工作情況》1981年第63期。

華人資本相繼進入中國并取得成功，在國際上引起了相當?shù)淖⒁狻Ｆ鋵?979年以后，國外大財團來中國談判合作的也很多。據(jù)7月19日汪道涵在國務院財經(jīng)委召集的關于經(jīng)濟問題調(diào)查研究工作會議上的介紹，“現(xiàn)在到中國來談判的大都是跨國公司”*《國務院財政經(jīng)濟委員會召集關于經(jīng)濟問題調(diào)查研究工作的會議》，《經(jīng)濟研究參考資料》1979年第148期。。除了華人資本，日商進入中國最早。第一家中日合資經(jīng)營企業(yè)是1980年12月13日創(chuàng)辦的福建日立電視機有限公司(簡稱“福日公司”)*顧銘等：《一家頗有成效的中外合資企業(yè)——福日電視機有限公司訪問記》，《人民日報》1983年5月7日。。汽車行業(yè)方面，聯(lián)邦德國大眾汽車公司率先進入中國，1982年11月29日在上海簽署協(xié)議書，合資生產(chǎn)“桑塔納”轎車，五個月后，第一批“桑塔納”就在上海汽車廠出廠，開始了中國轎車生產(chǎn)的新階段。然而總體上說，在最初幾年，跨國公司多數(shù)是來摸中國的情況，談的多，談成的很少。外國大公司有進入中國的愿望，又心存顧慮，一是擔心中國的償付能力，二是擔心政策是否具有連續(xù)性*《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第495頁。。還有一部分原因在于中國實行的經(jīng)濟調(diào)整，特別是在1980年底，中國決定大規(guī)模地壓縮基本建設投資，停建、緩建一部分利用外資項目，在國際上引起很大反響*羅元錚：《一次富有成果的關于世界經(jīng)濟問題的國際學術討論會》，《經(jīng)濟研究參考資料》1981年第118期。。

四、經(jīng)濟特區(qū)的決策與籌建

廣東、福建兩省率先對外開放，來自中央與地方兩方面的積極性。由于地理上的原因，廣東、福建面臨的壓力比內(nèi)地更大，對發(fā)展機遇的感受也更敏銳。特別是廣東省，毗鄰香港與澳門，歷來是重要的對外貿(mào)易口岸，即便在20世紀50年代至70年代處于封閉狀態(tài)的中國，依然可以算是一個向外敞開的窗口。此外，香港知名人士也與廣東省黨政領導人保持著往來。從1957年起，中國出口商品交易會在廣州每年舉辦春秋兩屆。每年還有大批香港同胞和海外華僑回國探親。與內(nèi)地相比，廣東的官員和民眾對香港及海外的情況和動向并不陌生。

對廣東省領導人觸動最大的，莫過于持續(xù)不斷的邊民偷渡逃港事件。自1951年封鎖邊界以后，粵港邊界上的偷渡逃港事件就沒有停止過，其中1957年、1962年、1972年和1978年形成了四次偷渡高潮，來得最為猛烈的則是1978年至1979年。偷渡逃港的根本原因是境內(nèi)外經(jīng)濟差距巨大。與香港僅一河之隔的寶安縣農(nóng)民人均收入只有134元人民幣，而河對岸的香港新界農(nóng)民同期收入為13000元港幣，這對邊境農(nóng)民具有強大的誘惑力。“文化大革命”結束，國門初開，進出境旅客大增，大批華僑和港澳臺同胞回國探親觀光，同內(nèi)地親友和群眾廣泛接觸，并帶進大批內(nèi)地緊缺的商品和生活用品。在當?shù)兀易逯杏袩o華僑或港澳關系，生活條件對比十分明顯。更有昔日偷渡客，在境外獲得成功，回鄉(xiāng)探親時被奉為上賓，在民眾中產(chǎn)生強烈的示范效應，于是許多人不惜冒死逃港。1977年11月11日，廣東省委將逃港事件向正在廣州的鄧小平做了匯報。鄧小平聽后說：“這是我們的政策有問題”，“不是部隊能夠管得了的”。*《鄧小平與改革開放的起步》，第439、490頁。對此，廣東省的領導人同樣心知肚明。

1978年3月，國家計委、外貿(mào)部工作組到寶安、珠海就建立出口生產(chǎn)基地問題進行調(diào)查研究，與兩地共同制定了生產(chǎn)和出口的年度計劃和三年計劃、五年規(guī)劃。5月6日，國家計委副主任段云率領的考察組經(jīng)與廣東省委習仲勛、劉田夫等人共同商議，回京后向中央提出把靠近港澳的廣東寶安、珠海劃為出口基地的意見，獲得同意。*中共中央黨史研究室第三研究部：《中國改革開放史》，遼寧人民出版社，2002年，第92—93頁。1979年3月5日，國務院批復同意將寶安縣改為深圳市，珠海縣改為珠海市。此時的出發(fā)點是擴大出口、增加外匯，還沒有建特區(qū)的思想。不過，國務院在批復中有一句話：“吸收港澳同胞和華僑的資金，合建工廠、農(nóng)場和其他事業(yè)，也可試辦。”*廣東省政協(xié)文史資料研究委員會編：《經(jīng)濟特區(qū)的由來》，廣東人民出版社，2002年，第465頁。

與廣東省不謀而合的，還有香港招商局提出的建立蛇口工業(yè)區(qū)的方案。招商局是清朝北洋大臣李鴻章于1872年創(chuàng)辦的，已有100多年的歷史。1950年1月15日，招商局香港分公司的13條輪船起義，從此成為交通部駐香港的代表機構。幾十年來，香港迅速崛起，香港招商局卻經(jīng)營困難。1978年10月18日，袁庚被派往香港主持招商局工作。鑒于香港地價太貴，僅次于日本東京的銀座，袁庚產(chǎn)生了一個想法：在廣東邊境地區(qū)建設一個招商局工業(yè)區(qū)，利用廣東的土地和勞動力，加上香港和國外的資金、技術和全套設備，意味著同時擁有了內(nèi)地和香港兩方面的有利因素。招商局先同廣東省委交換意見，雙方一拍即合，共同起草了《關于我駐香港招商局在廣東寶安建立工業(yè)區(qū)的報告》報送李先念并國務院。1979年1月31日，李先念在召見交通部副部長彭德清和袁庚時表示贊同，隨即用鉛筆在地圖上南山半島劃了一條橫線，笑著說：“就給你們這個半島吧”。南山半島足有20平方公里至30平方公里，大大超出袁庚的意料。袁庚沒敢要，只要了其中2.14平方公里。7月20日，蛇口工業(yè)區(qū)破土動工，成為中國第一個出口加工區(qū)。*楊繼繩：《篳路藍縷第一步》，《南風窗》2005年第7期。

此時，廣東省考慮跨出更大的步伐。1979年1月，時任廣東省委第一書記的習仲勛召集省委常委擴大會議，傳達中共十一屆三中全會精神。在十一屆三中全會上，大會給與會者印發(fā)了歐、日、亞洲“四小龍”利用外資和外國先進技術加快發(fā)展的材料，引起熱議，這給了廣東省領導以重大激勵。省委常委擴大會議達成了一個共識：要利用廣東毗鄰港澳的有利條件，利用外資，引進先進技術設備，搞補償貿(mào)易，搞加工裝配，搞合作經(jīng)營。1978年底1979年初，時任廣東省委書記的吳南生從香港請來很多工商界朋友咨詢發(fā)展之策。有人提議搞自由港，啟發(fā)了吳南生，他在3月3日的省委常委會議上提出在汕頭劃出一塊地方搞試驗，常委們都表示贊成。習仲勛當即表態(tài)：先起草意見，4月中央工作會議時我?guī)ケ本?月1日和2日，中共廣東省委常委會議確認，根本的出路是希望中央給廣東放權，讓廣東先行一步；提出在深圳、珠海、汕頭根據(jù)國際慣例劃出一塊地方單獨進行管理，名稱初步定為“貿(mào)易合作區(qū)”，因為叫“出口加工區(qū)”怕與臺灣的名稱一樣，叫“自由貿(mào)易區(qū)”又怕被認為是搞資本主義。*盧荻：《廣東經(jīng)濟特區(qū)的主要拓荒者吳南生》，《百年潮》2001年第1期；《鄧小平與改革開放的起步》，第444頁。

4月3日，習仲勛赴京參加中央工作會議。4月下旬，他和楊尚昆*楊尚昆時任中共廣東省委第二書記、中共廣州市委第一書記。向中央領導做匯報。習仲勛對華國鋒說：“我們省委討論過，這次來開會，希望中央給點權，讓廣東先走一步，放手干。”他要求允許在深圳市、珠海市、汕頭市劃出一塊地方，仿效外國加工區(qū)的形式，單獨進行管理。華國鋒表示同意給點權力。*《習仲勛傳》下卷，中央文獻出版社，2013年，第452—454頁。在會上，福建省也提出在廈門建立出口加工區(qū)的要求*《鄧小平與改革開放的起步》，第410頁。。當時中央的精神是開放，但不知道究竟怎么開放，于是同意給予廣東、福建特殊政策和靈活措施，讓兩省在對外開放方面先行一步。華國鋒還對習仲勛說：“要進行體制改革，廣東可以搞一個新的體制，試驗進行大的改革。”*《經(jīng)濟特區(qū)的由來》，第192頁。這一表態(tài)已經(jīng)有了讓廣東在體制改革方面也先走一步的想法。

出口加工區(qū)對谷牧來說并不陌生，1978年6月他向中央政治局匯報時，就提到了國外利用“加工區(qū)”“自由貿(mào)易區(qū)”等形式引進外資的情況。當時世界上有80多個國家和地區(qū)設立了500多個出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)或自由港。*《谷牧回憶錄》，中央文獻出版社，2009年，第321頁；張根生：《聽谷牧談親歷的幾件大事》，《炎黃春秋》2004年第1期。不過，對加工區(qū)的名稱一時定不下來。會后，谷牧向鄧小平匯報，鄧小平說：“還是叫特區(qū)好，陜甘寧開始就叫特區(qū)嘛！”又說：“中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來！”*谷牧：《中國對外開放的風風雨雨》，《半月談》1998年第15期。在這次會議印發(fā)的文件中，提出搞特區(qū)的還有上海崇明島*相關內(nèi)容見諸1979年8月3日下發(fā)的國發(fā)〔1979〕202號文件。參見《經(jīng)濟特區(qū)的由來》，第34頁。，但后來沒有被批準。后來，時任遼寧省委書記的任仲夷曾向華國鋒提議將大連建設成北方的經(jīng)濟特區(qū)，谷牧受華國鋒委派到大連考察后，將這一建議提到中央書記處會議上討論，但因有不同意見而被擱置*張根生：《聽谷牧談親歷的幾件大事》，《炎黃春秋》2004年第1期。。

1979年5月11日至6月6日，谷牧受中央委托帶領國務院進出口辦、國家計委、國家建委、外貿(mào)部、財政部、物資部的十多位負責干部前往粵、閩兩省考察，幫助兩省分別起草了《關于發(fā)揮廣東優(yōu)越條件，擴大對外貿(mào)易，加快經(jīng)濟發(fā)展的報告》和《關于利用僑資、外資，發(fā)展對外貿(mào)易，加速福建社會主義建設的請示報告》。7月15日，中共中央、國務院批轉(zhuǎn)兩份報告(即中發(fā)〔1979〕50號文件)。相關政策中有三項重要內(nèi)容：第一，對兩省的財政實行大包干。廣東省上交中央十個億，多收的錢歸自己。福建省每年中央補助兩個億，多花了中央不給，多創(chuàng)收了也不減少補助，一包四五年。這對當時統(tǒng)籌統(tǒng)支的財政體制是一個很大的突破，對廣東省來說意義重大。第二，給兩省對外交往的方便，即給予外商投資項目審批權、人才交流審批權。第三，創(chuàng)辦出口特區(qū)。

興辦特區(qū)是對外開放最重大的舉措，不過最初只是作為廣東、福建兩省特殊政策的一部分提出來的，并不特別引人注意，后來逐步單列出來，由國家進出口管理委員會歸口管理。1979年9月下旬、1980年3月下旬，谷牧兩次在廣州主持召開廣東、福建兩省會議。后一次會議提出了特區(qū)發(fā)展的五條建議：第一，特區(qū)主要吸收外資和僑資進行建設；第二，特區(qū)建設要做好總體規(guī)劃，分批分期鋪開，先搞好基礎設施，創(chuàng)造好的投資環(huán)境；第三，先上投資少、周轉(zhuǎn)快、收效大的加工工業(yè)生產(chǎn)項目，根據(jù)條件逐步發(fā)展房地產(chǎn)和旅游業(yè)；第四，為鼓勵外商來特區(qū)投資，可適當降低企業(yè)所得稅稅率和土地使用費收取標準；第五，特區(qū)的管理，在堅持四項基本原則和不損害國家主權的前提下，采取不同于內(nèi)地的體制和辦法，特區(qū)的經(jīng)濟活動要充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用*曹普：《谷牧與1978—1988年的中國對外開放》，《百年潮》2001年第11期。。這次會議采納了廣東提出的建議，將“出口特區(qū)”改為“經(jīng)濟特區(qū)”。5月16日，中共中央、國務院批準《廣東、福建兩省會議紀要》。

搞特區(qū)必須有法可依。1979年底，谷牧著手組織起草特區(qū)條例，先委托廣東省起草，后責成國家進出口管理委員會組織論證*《谷牧回憶錄》，第326頁。。1980年4月，《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》由省人大通過后，8月26日，五屆全國人大常委會第十五次會議審議批準，并于次日公布。《條例》僅有2000多字，從起草到公布，前后花了一年的時間，13易其稿，可謂字斟句酌。起草中借鑒了海外法規(guī)，但沒有照搬，例如“地租”一詞在國際上通用，但在國內(nèi)是一個敏感詞，容易與舊中國的“租界”聯(lián)系起來，經(jīng)斟酌改稱為“土地使用費”。《條例》決定廣東省設立經(jīng)濟特區(qū)管理委員會，代表省政府對各特區(qū)實行統(tǒng)一管理。其職權包括審核投資項目、辦理工商登記和土地核配，兼有舉辦教育、文化、衛(wèi)生和各項公益事業(yè)等。1981年11月26日，全國人大常委會又授予廣東、福建兩省制定所屬經(jīng)濟特區(qū)單項經(jīng)濟法規(guī)的權力。*《經(jīng)濟特區(qū)的由來》，第121頁。

經(jīng)濟特區(qū)條例及隨后制定的各項具體法規(guī)，對到特區(qū)投資的外商給予優(yōu)惠政策。例如在土地使用年限、使用費上給予優(yōu)惠。土地使用年限：工業(yè)用地30年，商業(yè)用地20年，商品住宅用地50年。土地使用費(每年每平方米)：工業(yè)用地10元至30元，商業(yè)用地70元至200元，商業(yè)住宅用地30元至60元，旅游建筑用地60元至100元；每三年調(diào)整一次，調(diào)整幅度不超過30%。*《經(jīng)濟特區(qū)的由來》，第134—135頁。此外，外商可以獨立經(jīng)營，可雇用外籍人員；進口所需的生產(chǎn)資料免征進口稅；企業(yè)所得稅率定為15%；對《條例》公布后兩年內(nèi)投資興辦的企業(yè)，或者投資額達500萬美元以上的企業(yè)，或技術性較高、資金周轉(zhuǎn)期較長的企業(yè)給予特別優(yōu)惠待遇；所得合法利潤和收入繳納所得稅后可自由匯出；所得利潤在特區(qū)內(nèi)再投資可申請減免所得稅；經(jīng)同意，客商可自行招聘中國職員和工人，必要時可以解雇；簡化外籍及港澳人員出入境手續(xù)；等等。這些規(guī)定比《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》賦予到內(nèi)地投資外商的待遇更加優(yōu)惠。例如，內(nèi)地只能辦合資企業(yè)，在特區(qū)，外商可辦獨資企業(yè)；內(nèi)地外商所得稅率為33%，特區(qū)則僅為15%，比香港的稅率還低兩個百分點。《條例》原擬土地平整和供水、排水、供電、道路、碼頭、通訊、倉儲等公共設施的建設均由投資者自行負責，后采納了海外人士的建議，改為由特區(qū)管理委員會負責。但在產(chǎn)品銷售方面，《條例》比《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》的限制更嚴格些，規(guī)定特區(qū)產(chǎn)品主要供國際市場銷售，若向國內(nèi)銷售，須經(jīng)有關部門批準，并辦理海關補稅手續(xù)。*《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，第397頁。《條例》的公布標志著經(jīng)濟特區(qū)建設正式啟動，在外商中引起了積極反響，除對各項優(yōu)惠政策感興趣外，外商尤其看重特區(qū)管理委員會的設立及其全權管理，這意味著可以繞開現(xiàn)行體制衙門林立、程序繁復的官僚主義，提高辦事效率*《經(jīng)濟特區(qū)的由來》，第151頁。。《條例》的公布也穩(wěn)定了邊境，持續(xù)不斷的逃港潮至此戛然而止，甚至出現(xiàn)逃港人員回流的現(xiàn)象。

隨后，國務院批準四個特區(qū)的區(qū)域范圍。深圳經(jīng)濟特區(qū)的面積為327.5平方公里。此前經(jīng)國務院批準、交通部香港招商局投資興辦的蛇口工業(yè)區(qū)，也被劃為深圳特區(qū)的一部分。珠海、汕頭、廈門三個經(jīng)濟特區(qū)的面積分別為6.81平方公里、1.6平方公里和2.5平方公里。四個特區(qū)最初批準劃定的面積共338.41平方公里。后來，珠海、汕頭、廈門經(jīng)濟三個特區(qū)的區(qū)域范圍又有所擴大，到1990年底，四個特區(qū)的面積擴大到632.1平方公里。特區(qū)與非特區(qū)的分界線架設了鐵絲網(wǎng)，還修建了巡邏公路，設置哨卡和檢查站，實行封閉式管理。

特區(qū)開發(fā)之初，資金籌集是一大難題。靠國家財政撥款搞基礎設施建設是不可能的，國家只給予稅收優(yōu)惠和信貸傾斜。經(jīng)爭取，中央給了深圳3000萬元開辦費，但很快就被用完了。特區(qū)開發(fā)最終走了一條“多方籌資，負債開發(fā)”的新路子，從三個方面解決了籌集資金的難題：一是使用國家銀行信貸；二是收取土地使用費，以地生財，以財養(yǎng)地；三是吸收利用外資，包括從國際金融市場籌借貸款，以中外合資、合作經(jīng)營等形式建設基礎設施。四個經(jīng)濟特區(qū)從1980年下半年起相繼投入開發(fā)建設。首先平整土地，通水，通電，通道路，通電信，通排污管道，通煤氣，通排洪，即“七通一平”。接著興建工業(yè)廠房、商業(yè)樓宇、居民住宅和生活服務設施，為吸引外商投資和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造條件。從1980年起，一批投資先行者開始進入特區(qū)。到1983年，累計批準外商直接投資項目522個，協(xié)議外商投資金額29.1億美元，外商實際投入3.99億美元。其中深圳特區(qū)實績較大，累計實際吸收外資2.85億美元，批準各種外商投資企業(yè)420多家，不過大多是周轉(zhuǎn)快的小項目。

五、充滿挑戰(zhàn)和爭議的試驗

對于廣東、福建兩省實行特殊政策和靈活措施以及興辦四個經(jīng)濟特區(qū)，在黨內(nèi)始終存在不同聲音。不過鄧小平的態(tài)度很明確，他希望兩省先行一步，為全國的改革開放闖出一條新路來。葉劍英、胡耀邦、萬里等也很熱心。1980年冬，中央調(diào)遼寧省委第一書記任仲夷接任廣東省委第一書記，輕工業(yè)部部長梁靈光為第二書記；調(diào)項南任福建省委常務書記。任仲夷和梁靈光赴任前，葉劍英、鄧小平、李先念、胡耀邦、萬里、韋國清、姚依林、谷牧等先后接見他們，給予明確支持。當時在鄧小平心目中，特區(qū)不只是深圳等四個地方，而是廣東、福建全省。他對任、梁二人說：“特區(qū)不是僅僅指深圳、珠海那幾塊地方，是指廣東、福建兩個省。單搞那一點地方不行，中央講的是兩個省。你們要充分發(fā)揮這個有利條件。對于搞特區(qū)，你們要摸出規(guī)律，搞出個樣子來。”胡耀邦將成都武侯祠一副對聯(lián)改動一字相贈：“能攻心，則反側(cè)自消，從古知兵非好戰(zhàn)；不審勢，即寬嚴皆誤，后來治粵要深思。”萬里對任仲夷說：“各部的規(guī)定不符合廣東情況的，你們可以不執(zhí)行。”*盧荻、劉坤儀：《任仲夷主政廣東》，《百年潮》2000年第4期。按照任仲夷的理解，中央給廣東、福建特殊政策、靈活措施，就是允許兩省在執(zhí)行中央政策時有靈活變通的權力，強調(diào)要想邁出改革開放的腳步，必須善于變通*關山：《任仲夷：南粵開風氣，多虧鄧小平》，《南風窗》2004年第14期。。

然而，兩省的特殊政策肇始，就遇到經(jīng)濟調(diào)整的考驗。1980年12月，中央工作會議確定對國民經(jīng)濟實行進一步調(diào)整。在會上，陳云、李先念、鄧小平等常委講話都沒有明確兩省執(zhí)行調(diào)整方針可不可以“特殊”。在閉幕會上，鄧小平表態(tài)：“在廣東、福建兩省設置幾個經(jīng)濟特區(qū)的決定，要繼續(xù)實行下去。但步驟和辦法要服從于調(diào)整，步子可以走慢一點。”*《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第700頁。隨后，胡耀邦主持召開廣東、福建座談會，確定調(diào)整時期兩省實行特殊政策、靈活措施的步子要稍慢一點，但中央的方針是不動搖的*譚宗級、葉心瑜主編：《中華人民共和國實錄》第4卷(上)，吉林人民出版社，1994年，第388頁；《鄧小平與改革開放的起步》，第448頁。。然而，中央和國務院一些部門生怕兩省“越軌”，不少文件都加上一句：“廣東、福建不例外。”兩省都感到，中央還沒有給自己真特殊、真靈活、真先走的東西，難以放手大干，希望中央進一步明確政策。*盧荻、劉坤儀：《任仲夷主政廣東》，《百年潮》2000年第4期。

1981年5月27日至6月14日，中共中央、國務院在北京召開廣東、福建兩省和經(jīng)濟特區(qū)工作會議。為了開好這次會議，事前做了充分準備。1980年九十月間，江澤民(時任國家進出口管理委員會副主任)帶領國務院有關部門和廣東、福建兩省，深圳、廈門兩個特區(qū)負責干部組成的九人小組，到斯里蘭卡、馬來西亞、新加坡、菲律賓、墨西哥、愛爾蘭等六國的九個出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)考察，途經(jīng)日內(nèi)瓦時還邀請聯(lián)合國組織十多位專家舉行了兩天的討論，歸國后向中央做了匯報。會議提出經(jīng)濟特區(qū)建設的十項政策，包括：在特區(qū)內(nèi)實行與內(nèi)地不同的經(jīng)濟和行政管理體制，外商投資企業(yè)所占比重可以大于內(nèi)地；充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用；給予來特區(qū)投資的外商比內(nèi)地更優(yōu)惠的待遇；特區(qū)建設所需資金由國家給予財政和信貸支持；允許特區(qū)銀行將吸收的存款全部用作貸款；深圳、珠海兩市的財政收入1985年以前不上繳(期滿后又延長五年)；特區(qū)的外匯收入單列，增收部分五年內(nèi)不上繳(期滿后又延長五年)；特區(qū)的對外貿(mào)易可以自主經(jīng)營，并可代理各省、自治區(qū)、直轄市委托的進出口業(yè)務；等等。7月19日，中共中央和國務院批轉(zhuǎn)了《廣東、福建兩省和經(jīng)濟特區(qū)工作會議紀要》。*《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，第438頁。

隨著特區(qū)引進外資工作的展開，不少人日益擔心起來。一怕滑上“資本主義道路”，二怕亂了國民經(jīng)濟全局，三怕犯錯誤。有人認為特區(qū)“香港化”了，“特區(qū)就是租界”。一位理論家深圳考察回京后說：“特區(qū)除國旗是紅色的以外，已經(jīng)沒有社會主義的味道了。”*盧荻、劉坤儀：《任仲夷主政廣東》，《百年潮》2000年第4期。有老革命參觀深圳后放聲痛哭，認為他們打下的社會主義江山正在“變色”*向明：《改革開放中的任仲夷》，廣東教育出版社，2000年，第299頁。。還有一種不滿來自內(nèi)地省份，主要基于地區(qū)利益沖突。廣東在全國率先進行價格和購銷體制改革，先是廣州市放開蔬菜、塘魚、水果等農(nóng)副產(chǎn)品價格，不久全省農(nóng)副產(chǎn)品價格幾乎全部放開，原126種統(tǒng)購統(tǒng)銷產(chǎn)品，廣東取消了85種。廣東省的價格一放開，市場活躍起來，鄰省商品大量流入，加劇了這些省份的供應緊張；廣東外匯多了，可以用較高的價格收購出口商品，外省的出口貨源也大量流進廣東，引起周圍省份強烈不滿。*楊繼繩：《篳路藍縷第一步》，《南風窗》2005年第7期。

兩省政策和經(jīng)濟特區(qū)遇到的更大挑戰(zhàn)是走私狂潮。當時，國內(nèi)市場商品匱乏，電視機、錄音機、計算器、優(yōu)質(zhì)布料等都是可望而不可即的緊俏商品，國門一開，走私潮就開始泛濫起來，主要集中在廣東、福建、浙江等沿海省份。在廣東，有些沿海地區(qū)出現(xiàn)了漁民不打魚，工人不做工，農(nóng)民不種地，學生不上學，一窩蜂似的在公路沿線、街頭巷尾兜售走私貨的現(xiàn)象*關山：《任仲夷：南粵開風氣，多虧鄧小平》，《南風窗》2004年第14期。。中央下達了一系列打擊走私的文件，如1980年7月17日，國務院、中央軍委批轉(zhuǎn)工商行政管理總局等部門《關于加強對華僑、港澳、臺灣同胞進口物品管理和打擊走私、投機倒把活動的報告》，這份文件由國務院和中央軍委聯(lián)署，可見軍隊參與走私的情況相當嚴重。文件透露：“參與走私、投機倒把活動的，有華僑和港澳、臺灣同胞，有外國人，國內(nèi)有工人、干部、農(nóng)民、現(xiàn)役軍人，其中有些是黨團員、高干子弟。他們組成集團，有收購、轉(zhuǎn)運的，有窩贓、銷售的。走私與投機倒把相勾結，沿海與內(nèi)地相勾結，連成一線，遍及各省。”*《中華人民共和國經(jīng)濟管理大事記》，第393頁。走私愈演愈烈，與一些地方政府的默許有關。這些地方領導人一定程度上把走私看作發(fā)展地方經(jīng)濟的“第一桶金”。有人以“為了集體，沒裝腰包”為由，為一些地方組織參與走私辯護*《三中全會以來重要文獻匯編》(下)，人民出版社，1982年，第1555頁。。1981年海豐走私猖獗時，政府廉價買下走私貨物再賣出去，所得利潤交給地方財政，這種做法使廣東省背上了走私販私的名聲。這引起中共高層的深度憂慮——不只是經(jīng)濟上的，更是政治上的。大批干部參與走私，一些地方黨組織和軍隊都卷進了走私狂潮，暴利之下趨之若鶩，這樣下去，共產(chǎn)黨真的要“變色”了。

1981年底，中央紀委的王從吾帶領工作組到廣東調(diào)查走私情況，回京后寫了一份《信訪簡報》，披露廣東省一些干部包括某些擔負一定領導職務的干部極端嚴重的走私販私犯罪活動，引起高層嚴重關注。1982年1月5日，陳云在簡報上批示：對嚴重的經(jīng)濟犯罪分子，我主張嚴辦幾個，判刑幾個，以至殺幾個罪大惡極的。雷厲風行，抓住不放，并且登報，否則黨風無法整頓*《陳云年譜》下卷，第287頁。。胡耀邦、鄧小平、陳云、李先念等人也都做了批示。中央紀委副書記王鶴壽到廣東當面?zhèn)鬟_相關批示。1月11日，中共中央就廣東省一些干部中存在走私販私、貪污受賄等經(jīng)濟問題發(fā)出《緊急通知》。隨后，中共中央派習仲勛、余秋里、彭沖、王鶴壽等人到廣東、福建、浙江、云南等地督促處理問題。谷牧到廣東一見任仲夷，就不無憂慮地說：“仲夷同志，現(xiàn)在人家對廣東議論紛紛啊！”*李次巖：《任仲夷在1982》，《僑時代》2015年第12期。事實上，谷牧本人也承受著很大壓力。

2月11日至13日，中共中央書記處在北京專門召開廣東、福建兩省座談會，兩省省委常委、黨政領導悉數(shù)到會，廣東被叫到北京的有18人，在歷史上絕無僅有，凸顯了問題的嚴重性。會上，任仲夷、劉田夫如實匯報了廣東走私販私、貪污受賄等情況和省委所采取的措施——廣東在上一年3月和8月組織了兩次全省性大規(guī)模的反走私行動，走私販私活動已在減少，而不是發(fā)展，希望中央不要收回給予廣東的特殊政策。胡喬木、胡耀邦等先后講話，谷牧、余秋里、韋國清、姚依林、彭沖、王鶴壽等人都發(fā)了言。會場氣氛嚴肅，有人說廣東對走私販私“放羊了”，有人說“廣東這樣發(fā)展下去，不出三個月就得垮臺”。還有人說，走私販私不是孤立現(xiàn)象，反走私斗爭是當前政治上、經(jīng)濟上、文化上反資本主義思想腐蝕的嚴重斗爭的重要環(huán)節(jié)。他把走私販私定性為一種“階級斗爭”。任仲夷和劉田夫不同意廣東“放羊了”的說法，提出應當劃清因經(jīng)驗不足而造成工作失誤和違法犯罪的界限，走私販私、投機倒把同實行特殊政策、靈活措施的界限；在處理罪責時，應劃清個人貪污與非個人貪污的界限。盡管存在爭議，但中央明確表示，對兩省的政策只有總結經(jīng)驗，繼續(xù)前進，不會改變，這也是任仲夷最為關心的事。事實上，這次會議并沒有讓中央政治局常委們放心，會后胡耀邦向常委會匯報，有常委認為：廣東的工作不是“活”得不夠，而是“活”過頭了；廣東的同志思想還不通，有些問題沒講清楚。2月19日，任仲夷、劉田夫再度被召到北京，胡耀邦等傳達政治局常委的重要指示，并與他們長談。為了幫任仲夷“過關”，胡耀邦要他遞交一份檢討書。這次進京被一些人戲稱為“二進宮”。3月1日，中共中央將兩省座談會紀要和胡耀邦、胡喬木等的講話批轉(zhuǎn)全黨，并附有中央書記處研究室編寫的《舊中國租界的由來》，矛頭直指深圳特區(qū)。鄧小平反走私的態(tài)度也是明確的，他在4月10日中央政治局討論《關于打擊經(jīng)濟領域中嚴重犯罪活動的決定》時說，開放搞活以來“不過一兩年時間，就有相當多的干部被腐蝕了”，“犯罪的嚴重情況，不是過去‘三反’、‘五反’那個時候能比的”。這股風來得很猛，如果不剎住這股風，黨和國家確實要發(fā)生“改變面貌”的問題。他說，我們說不搞運動，但一定要說，這是一個長期的經(jīng)常的斗爭，至少伴隨到實現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”的那一天。*《鄧小平文選》第2卷，第402—403頁。

任仲夷面臨一個難題：既要貫徹中央會議精神，又要穩(wěn)定廣東局勢。他擔心，有些話如“這是資產(chǎn)階級又一次向我們的猖狂進攻”，“寧可讓業(yè)務受損失，也要把這場斗爭進行到底”等，如果照本宣科傳達，會引起港澳和海外的疑慮，內(nèi)地也會懷疑我們的政策變了。回廣東前，任仲夷問胡耀邦怎么傳達，胡耀邦回答得很干脆：“哪些話可以傳達，哪些話不可以傳達，由你自己定。”這給了任仲夷一定靈活性。*李次巖：《任仲夷在1982》，《僑時代》2015年第12期。據(jù)時任廣東省委辦公廳副主任的雷宇回憶，任仲夷從北京回來后曾詢問他：“這個報告怎么做？”雷宇答：“上頭下頭，兩頭都很重要，但根本還是下頭。如果兩頭不能兼顧的話，就要保住下頭，如果下面搞亂了，最后要負責任的還是你。”*楊繼繩、蕭冬連采訪雷宇的記錄(2007年10月18日)。3月20日至4月3日，廣東省、地(市)、縣三級干部會議召開。會議開了15天，許多干部抱著挨批評、受處罰的心情到會，但任仲夷的講話打消了他們的顧慮。任仲夷代表省委承擔責任，并強調(diào)，中央讓廣東實行先走一步的決策是正確的。他還提出了“兩個堅定不移”：“打擊經(jīng)濟犯罪活動堅定不移，對外開放和對內(nèi)搞活經(jīng)濟堅定不移。”任仲夷的方針是既要嚴厲打擊走私和經(jīng)濟犯罪，又要保護大批干部；界限是只要不往自己口袋里裝，就不過分追究個人責任，主要是吸取教訓；工作上還是允許犯錯誤，對干勁足、闖勁大的干部應予鼓勵。其間，他三次到深圳給深圳市委書記梁湘撐腰打氣。*李次巖：《任仲夷在1982》，《僑時代》2015年第12期。經(jīng)過這場風雨，廣東的干部都非常感激任仲夷*楊繼繩、蕭冬連采訪雷宇的記錄(2007年10月18日)。。兩省會議后，中央紀委副書記章蘊專門到廣東住了半個多月，給中央寫了一份調(diào)查報告，基本肯定廣東和任仲夷的工作，鄧小平批給政治局常委傳閱，此事基本過關*關山：《任仲夷：南粵開風氣，多虧鄧小平》，《南風窗》2004年第14期。。

走私狂潮的出現(xiàn)使陳云對辦特區(qū)更趨謹慎。1981年12月22日，陳云在中央召開的省、自治區(qū)、直轄市黨委第一書記座談會上明確提出：試辦經(jīng)濟特區(qū)限于深圳、珠海、汕頭、廈門四個市的部分地區(qū)。廣東不是全省特區(qū)，福建也不是全省特區(qū)。現(xiàn)在只能有這幾個，不能增多。陳云提出，既要看到特區(qū)的有利方面，也要充分估計到特區(qū)帶來的副作用。現(xiàn)在第一位的任務是認真總結經(jīng)驗。陳云特別指出：“像江蘇這樣的省不能搞特區(qū)。”“江浙一帶歷史上是投機活動有名的地區(qū)，壞分子的活動熟門熟路。”*《陳云文選》第3卷，第306、307頁。李先念插話說：“其他地方也比較容易學，無產(chǎn)階級的作風不容易學，資產(chǎn)階級的東西比較容易學，但賺錢的東西很不容易學。”1982年10月30日，陳云在廣東關于特區(qū)工作的報告上再次批示強調(diào)：“特區(qū)要辦，必須不斷總結經(jīng)驗，力求把特區(qū)辦好。”*房維中編：《在風浪中前進：中國發(fā)展與改革編年紀事(1977—1989)》第4分冊，內(nèi)部資料，2004年，第251—252頁。從中可以看出陳云對特區(qū)政策的基本態(tài)度。他不否定試辦經(jīng)濟特區(qū)，但堅決不主張擴大特區(qū)的范圍，特別不贊成在中國的經(jīng)濟心臟——江浙地區(qū)辦特區(qū)。

在幾個經(jīng)濟特區(qū)中，深圳是最受關注的。隨著深圳的名氣越來越大，來深圳考察的人也越來越多。中央領導人來深圳考察的先后有王震(1982年2月、1983年1月)、廖承志(1982年2月)、賽福鼎·艾則孜(1982年2月)、谷牧(1982年3月至4月、1983年4月)、胡喬木(1982年12月)、王昆侖(1983年2月)、楊得志(1983年2月)、胡耀邦(1983年2月)、薄一波(1983年4月)等。特區(qū)怎么搞，誰也不清楚，特區(qū)建設的路子只能靠摸索。深圳市委書記兼市長梁湘提出一個“螞蟻理論”：只有讓第一批螞蟻嘗到甜頭，才會引來更多的螞蟻。1982年1月1日，深圳市政府出臺了一份法規(guī)，允許與外商合資開發(fā)土地*李次巖：《任仲夷在1982》，《僑時代》2015年第12期。。11月，梁湘主持制定《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃大綱》，確定建設以工業(yè)為重點，兼營商業(yè)、農(nóng)牧、旅游、住宅、科研等多種行業(yè)的綜合性的社會主義經(jīng)濟特區(qū)*《習仲勛評“孺子牛”梁湘：深圳改革中功勞最大》，鳳凰衛(wèi)視《我們一起走過》欄目，2016年3月19日。。來深圳考察的中央領導人對深圳的發(fā)展路子有贊成的，也有懷疑的。內(nèi)地輿論對深圳的議論很多，一則深圳允許與外商合資開發(fā)土地后，一時間輿論嘩然，有人罵“姓梁的把國土主權賣給了外國人，是賣國賊！”*李次巖：《任仲夷在1982》，《僑時代》2015年第12期。二則有人批評深圳生產(chǎn)型企業(yè)太少，酒店太多。三則批評深圳靠國家“輸血”。1983年，一位中央領導在蛇口說：“深圳經(jīng)濟特區(qū)是靠國家輸血活命的，如一旦把輸血針頭拔掉，它就不行了。”當時，深圳確實吸引了許多中央部委來投資。據(jù)原珠海市委書記梁廣大回憶：“當時一個副總理就帶了十多個部、委、辦到深圳參與成片開發(fā)，如：蛇口是招商局，南頭區(qū)40平方公里是石油部，世界之窗是國務院僑辦搞，羅湖這一片是經(jīng)貿(mào)部，南山大道兩旁是電子工業(yè)部，筆架山是機械工業(yè)部，小梅沙是共青團中央。”*楊繼繩、蕭冬連采訪梁廣大的記錄(2007年10月16日)。

胡耀邦、谷牧等對梁湘給予了明確支持。1982年11月15日，胡耀邦主持中央書記處會議，討論特區(qū)政策，會后以中發(fā)〔1982〕50號文件印了紀要。新的50號文件進一步明確了經(jīng)濟特區(qū)政策，規(guī)定：輕工業(yè)3000萬元以下，重工業(yè)5000萬元以下項目由特區(qū)政府自行審批；外商銀行經(jīng)批準可在深圳開業(yè)；允許特區(qū)從內(nèi)地招聘人才；等等。這個文件發(fā)下去，給特區(qū)以很大鼓舞，據(jù)說深圳有人放鞭炮慶賀。*《谷牧回憶錄》，第340、341頁。1983年，胡耀邦來到深圳考察，鼓勵梁湘“特事特辦，新事新辦；立場不變，方法全新”*胡德平：《“特事特辦，新事新辦；立場不變，方法全新”——耀邦同志對改革事業(yè)的認識論和方法論之五》，《學習時報》2011年5月23日。。

六、對外開放再掀熱潮

1984年，中國的對外開放掀起第二波高潮，它來自鄧小平的直接推動。鄧小平關注到，幾個特區(qū)發(fā)展得比內(nèi)地快得多，但反對的聲音也相當多，于是決定親自到幾個經(jīng)濟特區(qū)看一看。1984年1月24日至2月16日，鄧小平先后視察了深圳、珠海、廈門三個經(jīng)濟特區(qū)，聽取當?shù)厥∈蓄I導同志匯報。親眼看到經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展速度后，鄧小平非常高興。在珠海，他對港澳人士說：“辦特區(qū)是我倡議的，看來路子走對了。”在廈門，項南匯報說，廈門特區(qū)太小，只有2.5平方公里，要求擴大到全島131平方公里。鄧小平明確表示贊同，并提出廈門特區(qū)可以實行某種自由港的政策。鄧小平為三個經(jīng)濟特區(qū)都題了詞。為珠海題詞是：“珠海經(jīng)濟特區(qū)好。”為深圳題詞是：“深圳的發(fā)展和經(jīng)驗證明，我們建立經(jīng)濟特區(qū)的政策是正確的。”為廈門題詞是：“把經(jīng)濟特區(qū)辦得更快些更好些。”*《鄧小平年譜(1975—1997)》(下)，中央文獻出版社，2004年，第956、958、957頁。從三個題詞中可以看出鄧小平的思想：特區(qū)不是建不建的問題，而是怎樣建設得更快更好；對外開放不是開放不開放的問題，而是怎樣進一步擴大開放。

回到北京后，2月24日，鄧小平專門找胡耀邦、萬里、楊尚昆、姚依林、胡啟立、宋平等人談話。他說：“我們建立經(jīng)濟特區(qū)，實行開放政策，有個指導思想要明確，就是不是收，而是放。”他把特區(qū)定位為四個窗口，即“技術的窗口，管理的窗口，知識的窗口，也是對外政策的窗口”。鄧小平提出：“除現(xiàn)在的特區(qū)之外，可以考慮再開放幾個港口城市，如大連、青島。這些地方不叫特區(qū)，但可以實行特區(qū)的某些政策。”他還提出，要把整個廈門島搞成經(jīng)濟特區(qū)，還要開發(fā)海南島。*《鄧小平年譜(1975—1997)》(下)，第963頁。

根據(jù)鄧小平的談話精神，3月26日至4月6日，中央書記處和國務院在北京召開沿海部分城市座談會，重點研究進一步開放一批港口城市的問題。到會的有上海等八個市、四個特區(qū)、海南行政區(qū)和遼寧、山東、浙江、福建、廣東、廣西的負責人。最初議定開放八個城市，即上海、天津、大連、煙臺、青島、寧波、溫州、北海。江蘇省沒有參會，省長顧秀蓮聞訊趕到北京，找了胡耀邦、谷牧等人，要求增加江蘇省的南通市和連云港市，得到同意。其他沿海省領導人也有這樣的要求，因此進一步開放的沿海港口城市增加到14個，即上海、天津、大連、秦皇島、煙臺、青島、連云港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海。*《谷牧回憶錄》，第349頁。5月4日，中共中央、國務院轉(zhuǎn)發(fā)《沿海部分城市座談會紀要》。隨后，在谷牧率隊考察各開放城市后，國務院逐個批準14個城市進一步對外開放。

給予14個沿海城市的政策，核心是擴大對外開放的自主權。具體政策主要有：放寬利用外資建設項目的審批權限，增加外匯使用額度和外匯貸款，積極支持利用外資，引進先進技術改造老企業(yè)，對外資企業(yè)給予適當優(yōu)惠等*外資投資項目方面，天津、上海3000萬美元，大連1500萬美元，其他城市500萬美元以下可以自行審批。外匯使用額度和外匯貸款方面，天津2.6億美元，上海3億美元，大連1億美元，其他城市適當增加。企業(yè)所得稅率方面，凡是技術密集、知識密集的項目，投資額在3000萬美元以上的，或?qū)儆谀茉础⒔煌ā⒏劭诮ㄔO項目，按15%的稅率征收；投資機械制造、電子、冶金、化學、建材、輕工、紡織、食品、醫(yī)療器械、制藥、建筑，以及農(nóng)、林、養(yǎng)殖及其加工業(yè)的項目，按稅法八折優(yōu)惠，即按24%征收；外資企業(yè)進口本企業(yè)自用設備、建筑材料、交通工具和辦公用品，免征關稅和工商統(tǒng)一稅，其出口產(chǎn)品免征生產(chǎn)環(huán)節(jié)的工商統(tǒng)一稅。。沿海開放城市與經(jīng)濟特區(qū)的區(qū)別有四點：一是經(jīng)濟特區(qū)是全國的經(jīng)濟特區(qū)，起到全國對外開放窗口和經(jīng)濟體制改革的試驗基地的作用；沿海開放城市主要是發(fā)展本市經(jīng)濟。二是經(jīng)濟特區(qū)有嚴格的管理范圍，只有在這個范圍內(nèi)才能實行特區(qū)的優(yōu)惠政策；沿海開放城市的優(yōu)惠政策在市區(qū)內(nèi)即可享受。三是經(jīng)濟特區(qū)被賦予相當于省級的審批權限；沿海開放城市除天津、上海外，只能由省賦予它們審批權。四是經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)一律按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；沿海開放城市只有知識密集型、技術密集型項目或能源、交通、港口項目才能享受15%的稅率，一般工業(yè)生產(chǎn)性項目按24%征稅，非生產(chǎn)性項目不享受優(yōu)惠。沿海開放城市的政策中有一項重要內(nèi)容，即興辦經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，并授予開發(fā)區(qū)類似經(jīng)濟特區(qū)的政策。開發(fā)區(qū)設在老城區(qū)附近，盡量不占用農(nóng)田。設立開發(fā)區(qū)的好處在于可以擺脫老城區(qū)的發(fā)展局限，盡快形成有利的投資環(huán)境。而且開發(fā)區(qū)設在老城區(qū)附近，可以利用老城區(qū)的生產(chǎn)服務條件，節(jié)省這方面的投資。*蕭冬連、魯利玲采訪林其輝的記錄(2007年8月17日)。林其輝曾任國務院特區(qū)辦公室綜合司司長。

繼經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市之后，第三個重大步驟是開放珠江三角洲、長江三角洲和閩南三角地帶。1985年1月25日至31日，受中央委托，谷牧在北京主持召開長江、珠江三角洲和閩南廈漳泉三角地區(qū)座談會，到會的有江蘇、上海、浙江、福建、廣東等有關地區(qū)和中央黨政軍有關部門負責同志。會上氣氛很活躍，沒有爭論，大家很高興，都希望把開放的地區(qū)擴大一些。2月13日，中共中央、國務院轉(zhuǎn)發(fā)會議紀要。三個地區(qū)進一步開放的步驟是：由小到大，由點到面。“點”就是蘇州、無錫、常州、嘉興、湖州、泉州、漳州、佛山、江門等市的市區(qū)和重點縣的城關區(qū)；“面”就是上述市縣的農(nóng)村。這次會議列出了長江、珠江、閩南地區(qū)經(jīng)濟開放區(qū)的市縣名單，其中江蘇16個，浙江6個，廣東17個，福建11個，上海10個，共60個市縣*1988年以后，納入沿海經(jīng)濟開放區(qū)的縣市不斷增加。到1993年初，沿海經(jīng)濟開放區(qū)包括廣東、江蘇、浙江、遼寧、福建、山東、海南、廣西所轄的304個市縣，達2億多人口。參見蕭冬連、魯利玲采訪林其輝的記錄(2007年8月17日)。。沿海開放區(qū)與14個沿海開放城市的主要區(qū)別，是從城市延伸到農(nóng)村。在這些地區(qū)，按“貿(mào)、工、農(nóng)”模式調(diào)整農(nóng)業(yè)結構，發(fā)展創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)、輕紡工業(yè)、加工工業(yè)，增加外貿(mào)出口，把農(nóng)業(yè)、出口提到很重要的位置。

至此，一種由經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市和沿海開放區(qū)組成的開放格局初步形成。這是一種非均衡的梯度發(fā)展模式，體現(xiàn)了鄧小平“讓一部分地區(qū)先發(fā)展起來”的總體思路。我們看到，擴大對外開放既是高層的決策，也有來自地方的動力。在每一步擴大開放的決策中，各地都希望能擠進開放地區(qū)。其動力在于，開放政策實質(zhì)上是一種特惠政策，納入開放的城市和地區(qū)政府，不僅可以獲取更大的自主權，而且在稅率、外匯留成等方面享受優(yōu)惠政策。當然，這也引起內(nèi)陸省份的抱怨。他們提出，沿海本來條件就好，還要給他們優(yōu)惠條件，內(nèi)地條件本來就差，還不給優(yōu)惠條件，我們內(nèi)地也要開放。國務院領導人解釋說，事情只能一步步走，中國的事情要是大家都擠在一起，就搞不成了。沿海是全國的沿海，沿海經(jīng)濟繁榮，通過橫向經(jīng)濟聯(lián)合，必然帶動內(nèi)地發(fā)展。