新加坡如何兜底貧困、低收入人群養(yǎng)老？

◎朱鳳梅

（作者系民政部政策研究中心博士后）

新加坡進(jìn)入老齡化社會的時(shí)間較晚，但卻是老齡化速度最快的國家之一。盡管在建國初期，新加坡政府就提出非福利化的國家發(fā)展基調(diào)，但這并不意味著政府完全抽身于公共服務(wù)提供之外，兜底貧困和低收入人群的養(yǎng)老一直被看作是其應(yīng)盡的責(zé)任。但不同于中國兜底“三無、五保”老人，新加坡政府對貧困和低收入老年人的界定主要是基于家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查（家庭人均收入水平在2600新元及以下），此項(xiàng)調(diào)查考慮的指標(biāo)包括：需要照護(hù)的人及其配偶以及其所有家庭成員的總收入情況、家庭成員數(shù)量、或無收入家庭所居住的房屋的固定資產(chǎn)價(jià)值。并以此為基礎(chǔ)制定不同的補(bǔ)貼方案，具體來說：

政府對貧困和低收入人群的現(xiàn)金補(bǔ)貼。主要通過兩種援助項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)：一是新加坡政府對低收入群體提供社區(qū)關(guān)懷援助。其中，針對低收入家庭以及因病、家庭看護(hù)責(zé)任等暫時(shí)無法工作的人員，政府給予社區(qū)關(guān)懷短中期援助。而對那些收入有限或沒有收入，以及無家庭支持的年老體弱或傷殘人士提供社區(qū)關(guān)懷長期援助（又稱為公共援助）。這項(xiàng)長期援助計(jì)劃，除了每月的現(xiàn)金津貼，受益者還可在政府綜合診所、公立醫(yī)院接受免費(fèi)的醫(yī)療服務(wù)，并在必要時(shí)轉(zhuǎn)診到基于社區(qū)的機(jī)構(gòu)接受服務(wù)援助，如家庭幫護(hù)、交友、進(jìn)入日間護(hù)理中心等。2016年，接受政府社區(qū)關(guān)懷長期援助的家庭中，63%的為1人居住且年齡在65歲及以上的老年人。65歲及以上申請社區(qū)關(guān)懷長期援助的比例由2012年的79.9%略有下降至2015年的77.5%。其中，65-69歲的申請者從2012年的12.4%上升至2015年的16.6%。二是政府為老年人提供“臨時(shí)性殘疾援助計(jì)劃”（Interim Disability Assistance Programme For The Elderly，IDAPE）。IDAPE是一項(xiàng)專門為那些因年齡或事先存在殘疾而無資格加入新加坡樂齡保健計(jì)劃的窮人和殘疾老年人提供的政府援助計(jì)劃。IDAPE為符合資格的老年人提供每月150新元（家庭人均月收入在1801-2600新元）或250新元（家庭人均月收入在0-1800新元）的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼最長期限為72個(gè)月。補(bǔ)貼資金可用于支付護(hù)理費(fèi)用、聘請外籍護(hù)理人員等與照護(hù)相關(guān)的項(xiàng)目。但獲得援助必須滿足以下條件：（1）3-6項(xiàng)日常生活活動（洗澡、進(jìn)食、穿衣、如廁和自由活動）受限；（2）出生于1932年9月30日之前或1932年10月1日至1962年9月30日的新加坡公民，且在2002年9月30日前患有殘疾；（3）家庭人均月收入在2600新元及以下，或者沒有任何收入，但居住的房子價(jià)值在13000新元及以下 。

政府對貧困和低收入人群的醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)貼。新加坡對老年人長期護(hù)理的官方定義是指“因年齡或健康狀況不佳而失能的個(gè)人所需要的個(gè)人護(hù)理和醫(yī)療護(hù)理”。因此，醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用的支出也是老年人獲取養(yǎng)老服務(wù)的一個(gè)重要問題。1984年4月，新加坡推出國家醫(yī)療儲蓄計(jì)劃，有助于個(gè)人把收入的一部分放入個(gè)人賬戶以滿足自己或其家庭未來的醫(yī)療需求。1990年引入的健保雙全計(jì)劃（MediShield）是一種基于共同支付、低成本的保險(xiǎn)計(jì)劃，旨在支付重大疾病或長期慢性疾病的醫(yī)療費(fèi)用（這一部分是醫(yī)療儲蓄計(jì)劃無法完全覆蓋的）。而那些沒有保健儲蓄或者儲蓄金額不足以支付醫(yī)療費(fèi)用的貧困人群，則可以申請保健基金計(jì)劃（Medifund）。根據(jù)新加坡衛(wèi)生部的公布數(shù)據(jù)，2015年申請通過Medifund的人數(shù)為109.7萬人，通過機(jī)構(gòu)發(fā)放的補(bǔ)貼額高達(dá)1.626億新元，人均補(bǔ)貼148.2新元。但Medifund的申請者需在政府指定的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受服務(wù)，如非住宅類養(yǎng)老服務(wù)、中期住宅類養(yǎng)老服務(wù)和長期住宅類養(yǎng)老 服務(wù)。

政府對貧困和低收入人群養(yǎng)老提供者的床位補(bǔ)貼。新加坡政府除了直接以發(fā)放現(xiàn)金的形式解決貧困和低收入人群的養(yǎng)老問題外，還以床位補(bǔ)貼的方式為在機(jī)構(gòu)接受各類服務(wù)的老年人提供幫助，包括為那些患有腎病的老年人群提供社區(qū)血液透析和腹膜透析補(bǔ)貼。

一是根據(jù)家庭收入水平對入住社區(qū)醫(yī)院的老年人給予10%-75%不等的床位補(bǔ)貼。但新加坡政府規(guī)定只有那些入住6或8人間病房的患者才能獲得補(bǔ)貼，同時(shí)還對新加坡公民和永久居住居民做了區(qū)分，前者的補(bǔ)貼比例要高于后者。如家庭人均月收入在700新元及以下的新加坡公民每張床位可獲得75%的政府補(bǔ)貼，而永久居住居民為50%。值的一提的是，這項(xiàng)針對社區(qū)醫(yī)院的養(yǎng)老床位補(bǔ)貼并不僅限于低收入家庭，對于家庭人均月收入在2601新元及以上的仍然給予一定比例的補(bǔ)貼。如家庭人均月收入在2601-3100新元的，新加坡公民和永久居住居民分別可以獲得40%和20%的床位補(bǔ)貼；家庭人均月收入在3101新元及以上的，新加坡公民和永久居住居民分別可以獲得20%和10%的床位補(bǔ)貼。

二是根據(jù)家庭收入水平對入住住宅類服務(wù)機(jī)構(gòu)（社區(qū)醫(yī)院除外）的老年人給予0%-75%不等的床位補(bǔ)貼。其中，新加坡公民獲得補(bǔ)貼的比例分別為75%（家庭人均月收入700新元及以下）、60%（家庭人均月收入701-1100新元）、50%（家庭人均月收入1101-1600新元）、40%（家庭人均月收入1601-1800新元）、20%（家庭人均月收入1801-2600新元）；而永久居住居民在相同低收入?yún)^(qū)間上獲得的比例僅為50%、40%、30%、20%和10%。這類補(bǔ)貼主要適用于慢性病醫(yī)院，住院類臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)，志愿型福利養(yǎng)老院，享受補(bǔ)貼計(jì)劃的私人養(yǎng)老院，精神病康復(fù)中心以及精神病收容所。

三是根據(jù)家庭收入水平對居家和在社區(qū)中心服務(wù)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人給予0%-80%不等的費(fèi)用補(bǔ)貼。其中新加坡公民獲得補(bǔ)貼的比例分別為80%（家庭人均月收入700新元及以下）、75%（家庭人均月收入701-1100新元）、60%（家庭人均月收入1101-1600新元）、50%（家庭人均月收入1601-1800新元）、30%（家庭人均月收入1801-2600新元）；而永久居住居民在相同低收入?yún)^(qū)間上獲得的比例僅為55%、50%、40%、30%和15%。這類補(bǔ)貼主要適用于樂齡中心（如日間康復(fù)中心、老年癡呆癥的日間護(hù)理中心、社會日托中心、長者護(hù)理中心）、精神病日間康復(fù)以及居家服務(wù)，如居家安寧療護(hù)、安寧居家護(hù)理、家庭醫(yī)療、家庭護(hù)理、居家?guī)妥o(hù)以及居家個(gè)人護(hù)理。

四是根據(jù)家庭收入水平對那些在社區(qū)做血液透析和腹膜透析的人群每月發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼。如對家庭人均月收入在700新元及以下且選擇血液透析的低收入人群每月發(fā)放1138新元（新加坡公民）和910新元（永久居住居民）的現(xiàn)金補(bǔ)貼；而對選擇腹膜透析的人群每月發(fā)放1188新元（新加坡公民）和960新元（永久居住居民）的現(xiàn)金補(bǔ)貼。

政府為貧困和低收入人群提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。新加坡在1984年將照護(hù)老年人的機(jī)構(gòu)分為兩類：一類是專為照護(hù)貧困老人的機(jī)構(gòu)；一類是專為照護(hù)體弱多病老人的機(jī)構(gòu)。前者由政府舉辦；后者在政府的資助下主要由志愿型福利機(jī)構(gòu)建立和管理，收住由政府綜合護(hù)理署送來的符合救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的老人。政府通過福利院等機(jī)構(gòu)為貧困、低收入老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，但獲得此項(xiàng)資格需滿足以下三個(gè)限制條件：（1）是新加坡公民或獲得永久居住權(quán)的居民；（2）達(dá)到中長期照護(hù)服務(wù)收住標(biāo)準(zhǔn)；（3）入住由衛(wèi)生部資助的服務(wù)機(jī)構(gòu)接受照護(hù)。根據(jù)新加坡統(tǒng)計(jì)年鑒，2010-2016年政府福利院每年收住的老人數(shù)量并沒有多大波動，占不同類型敬老院總收住人數(shù)的比例維持在11.0%左右；老年庇護(hù)所收住的老人數(shù)量2016年為666人，占敬老院總收住人數(shù)的5.7%；而由政府補(bǔ)貼的志愿型養(yǎng)老院收住老人的占比最高在50%以上。

綜上可知，新加坡政府根據(jù)家庭人均月收入水平為貧困、低收入老年人制定了全面且詳細(xì)的養(yǎng)老保障方案，既有一般的生活輔助，又有養(yǎng)老服務(wù)以及醫(yī)療服務(wù)方面的援助，以免其陷入老年貧困的生活狀態(tài)。表現(xiàn)出三個(gè)特征：一是針對貧困、低收入老年人的養(yǎng)老保障政策并非“一刀切”。一般來說，家庭人均月收入越低的人群獲得的補(bǔ)貼越高，家庭人均月收入不同的人群入住不同機(jī)構(gòu)接受養(yǎng)老服務(wù)時(shí)獲得政府床位補(bǔ)貼的比例亦不同；二是為防止“因老致貧”，新加坡政府對那些入住社區(qū)醫(yī)院（社區(qū)醫(yī)院在新加坡是養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分）的老年人按照家庭人均月收入情況均給予一定比例的床位補(bǔ)貼；三是社群主義的文化理念在為老服務(wù)中廣而用之，如鼓勵(lì)志愿機(jī)構(gòu)參與建設(shè)和運(yùn)營低收入老年人群的養(yǎng)老服務(wù)，使其發(fā)揮重要的作用。我國與新加坡具有相似的文化背景、相似的人口生育政策以及相似的老齡化速度，其兜底貧困、低收入老年人的養(yǎng)老政策值得我們學(xué)習(xí)和 借鑒。