◎朱鳳梅

（作者系民政部政策研究中心博士后）

新加坡進(jìn)入老齡化社會的時間較晚，但卻是老齡化速度最快的國家之一。盡管在建國初期，新加坡政府就提出非福利化的國家發(fā)展基調(diào)，但這并不意味著政府完全抽身于公共服務(wù)提供之外，兜底貧困和低收入人群的養(yǎng)老一直被看作是其應(yīng)盡的責(zé)任。但不同于中國兜底“三無、五保”老人，新加坡政府對貧困和低收入老年人的界定主要是基于家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查（家庭人均收入水平在2600新元及以下），此項(xiàng)調(diào)查考慮的指標(biāo)包括：需要照護(hù)的人及其配偶以及其所有家庭成員的總收入情況、家庭成員數(shù)量、或無收入家庭所居住的房屋的固定資產(chǎn)價值。并以此為基礎(chǔ)制定不同的補(bǔ)貼方案，具體來說：

政府對貧困和低收入人群的現(xiàn)金補(bǔ)貼。主要通過兩種援助項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)：一是新加坡政府對低收入群體提供社區(qū)關(guān)懷援助。其中，針對低收入家庭以及因病、家庭看護(hù)責(zé)任等暫時無法工作的人員，政府給予社區(qū)關(guān)懷短中期援助。而對那些收入有限或沒有收入，以及無家庭支持的年老體弱或傷殘人士提供社區(qū)關(guān)懷長期援助（又稱為公共援助）。這項(xiàng)長期援助計(jì)劃，除了每月的現(xiàn)金津貼，受益者還可在政府綜合診所、公立醫(yī)院接受免費(fèi)的醫(yī)療服務(wù)，并在必要時轉(zhuǎn)診到基于社區(qū)的機(jī)構(gòu)接受服務(wù)援助，如家庭幫護(hù)、交友、進(jìn)入日間護(hù)理中心等。2016年，接受政府社區(qū)關(guān)懷長期援助的家庭中，63%的為1人居住且年齡在65歲及以上的老年人。65歲及以上申請社區(qū)關(guān)懷長期援助的比例由2012年的79.9%略有下降至2015年的77.5%。其中，65-69歲的申請者從2012年的12.4%上升至2015年的16.6%。二是政府為老年人提供“臨時性殘疾援助計(jì)劃”（Interim Disability Assistance Programme For The Elderly，IDAPE）。IDAPE是一項(xiàng)專門為那些因年齡或事先存在殘疾而無資格加入新加坡樂齡保健計(jì)劃的窮人和殘疾老年人提供的政府援助計(jì)劃。IDAPE為符合資格的老年人提供每月150新元（家庭人均月收入在1801-2600新元）或250新元（家庭人均月收入在0-1800新元）的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼最長期限為72個月。補(bǔ)貼資金可用于支付護(hù)理費(fèi)用、聘請外籍護(hù)理人員等與照護(hù)相關(guān)的項(xiàng)目。但獲得援助必須滿足以下條件：（1）3-6項(xiàng)日常生活活動（洗澡、進(jìn)食、穿衣、如廁和自由活動）受限；（2）出生于1932年9月30日之前或1932年10月1日至1962年9月30日的新加坡公民，且在2002年9月30日前患有殘疾；（3）家庭人均月收入在2600新元及以下，或者沒有任何收入，但居住的房子價值在13000新元及以下 。

政府對貧困和低收入人群的醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)貼。新加坡對老年人長期護(hù)理的官方定義是指“因年齡或健康狀況不佳而失能的個人所需要的個人護(hù)理和醫(yī)療護(hù)理”。因此，醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用的支出也是老年人獲取養(yǎng)老服務(wù)的一個重要問題。1984年4月，新加坡推出國家醫(yī)療儲蓄計(jì)劃，有助于個人把收入的一部分放入個人賬戶以滿足自己或其家庭未來的醫(yī)療需求。1990年引入的健保雙全計(jì)劃（MediShield）是一種基于共同支付、低成本的保險計(jì)劃，旨在支付重大疾病或長期慢性疾病的醫(yī)療費(fèi)用（這一部分是醫(yī)療儲蓄計(jì)劃無法完全覆蓋的）。而那些沒有保健儲蓄或者儲蓄金額不足以支付醫(yī)療費(fèi)用的貧困人群，則可以申請保健基金計(jì)劃（Medifund）。根據(jù)新加坡衛(wèi)生部的公布數(shù)據(jù)，2015年申請通過Medifund的人數(shù)為109.7萬人，通過機(jī)構(gòu)發(fā)放的補(bǔ)貼額高達(dá)1.626億新元，人均補(bǔ)貼148.2新元。但Medifund的申請者需在政府指定的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受服務(wù)，如非住宅類養(yǎng)老服務(wù)、中期住宅類養(yǎng)老服務(wù)和長期住宅類養(yǎng)老 服務(wù)。

政府對貧困和低收入人群養(yǎng)老提供者的床位補(bǔ)貼。新加坡政府除了直接以發(fā)放現(xiàn)金的形式解決貧困和低收入人群的養(yǎng)老問題外，還以床位補(bǔ)貼的方式為在機(jī)構(gòu)接受各類服務(wù)的老年人提供幫助，包括為那些患有腎病的老年人群提供社區(qū)血液透析和腹膜透析補(bǔ)貼。

一是根據(jù)家庭收入水平對入住社區(qū)醫(yī)院的老年人給予10%-75%不等的床位補(bǔ)貼。但新加坡政府規(guī)定只有那些入住6或8人間病房的患者才能獲得補(bǔ)貼，同時還對新加坡公民和永久居住居民做了區(qū)分，前者的補(bǔ)貼比例要高于后者。如家庭人均月收入在700新元及以下的新加坡公民每張床位可獲得75%的政府補(bǔ)貼，而永久居住居民為50%。值的一提的是，這項(xiàng)針對社區(qū)醫(yī)院的養(yǎng)老床位補(bǔ)貼并不僅限于低收入家庭，對于家庭人均月收入在2601新元及以上的仍然給予一定比例的補(bǔ)貼。如家庭人均月收入在2601-3100新元的，新加坡公民和永久居住居民分別可以獲得40%和20%的床位補(bǔ)貼；家庭人均月收入在3101新元及以上的，新加坡公民和永久居住居民分別可以獲得20%和10%的床位補(bǔ)貼。

二是根據(jù)家庭收入水平對入住住宅類服務(wù)機(jī)構(gòu)（社區(qū)醫(yī)院除外）的老年人給予0%-75%不等的床位補(bǔ)貼。其中，新加坡公民獲得補(bǔ)貼的比例分別為75%（家庭人均月收入700新元及以下）、60%（家庭人均月收入701-1100新元）、50%（家庭人均月收入1101-1600新元）、40%（家庭人均月收入1601-1800新元）、20%（家庭人均月收入1801-2600新元）；而永久居住居民在相同低收入?yún)^(qū)間上獲得的比例僅為50%、40%、30%、20%和10%。這類補(bǔ)貼主要適用于慢性病醫(yī)院，住院類臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)，志愿型福利養(yǎng)老院，享受補(bǔ)貼計(jì)劃的私人養(yǎng)老院，精神病康復(fù)中心以及精神病收容所。

三是根據(jù)家庭收入水平對居家和在社區(qū)中心服務(wù)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人給予0%-80%不等的費(fèi)用補(bǔ)貼。其中新加坡公民獲得補(bǔ)貼的比例分別為80%（家庭人均月收入700新元及以下）、75%（家庭人均月收入701-1100新元）、60%（家庭人均月收入1101-1600新元）、50%（家庭人均月收入1601-1800新元）、30%（家庭人均月收入1801-2600新元）；而永久居住居民在相同低收入?yún)^(qū)間上獲得的比例僅為55%、50%、40%、30%和15%。這類補(bǔ)貼主要適用于樂齡中心（如日間康復(fù)中心、老年癡呆癥的日間護(hù)理中心、社會日托中心、長者護(hù)理中心）、精神病日間康復(fù)以及居家服務(wù)，如居家安寧療護(hù)、安寧居家護(hù)理、家庭醫(yī)療、家庭護(hù)理、居家?guī)妥o(hù)以及居家個人護(hù)理。

四是根據(jù)家庭收入水平對那些在社區(qū)做血液透析和腹膜透析的人群每月發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼。如對家庭人均月收入在700新元及以下且選擇血液透析的低收入人群每月發(fā)放1138新元（新加坡公民）和910新元（永久居住居民）的現(xiàn)金補(bǔ)貼；而對選擇腹膜透析的人群每月發(fā)放1188新元（新加坡公民）和960新元（永久居住居民）的現(xiàn)金補(bǔ)貼。

政府為貧困和低收入人群提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。新加坡在1984年將照護(hù)老年人的機(jī)構(gòu)分為兩類：一類是專為照護(hù)貧困老人的機(jī)構(gòu)；一類是專為照護(hù)體弱多病老人的機(jī)構(gòu)。前者由政府舉辦；后者在政府的資助下主要由志愿型福利機(jī)構(gòu)建立和管理，收住由政府綜合護(hù)理署送來的符合救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的老人。政府通過福利院等機(jī)構(gòu)為貧困、低收入老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，但獲得此項(xiàng)資格需滿足以下三個限制條件：（1）是新加坡公民或獲得永久居住權(quán)的居民；（2）達(dá)到中長期照護(hù)服務(wù)收住標(biāo)準(zhǔn)；（3）入住由衛(wèi)生部資助的服務(wù)機(jī)構(gòu)接受照護(hù)。根據(jù)新加坡統(tǒng)計(jì)年鑒，2010-2016年政府福利院每年收住的老人數(shù)量并沒有多大波動，占不同類型敬老院總收住人數(shù)的比例維持在11.0%左右；老年庇護(hù)所收住的老人數(shù)量2016年為666人，占敬老院總收住人數(shù)的5.7%；而由政府補(bǔ)貼的志愿型養(yǎng)老院收住老人的占比最高在50%以上。

綜上可知，新加坡政府根據(jù)家庭人均月收入水平為貧困、低收入老年人制定了全面且詳細(xì)的養(yǎng)老保障方案，既有一般的生活輔助，又有養(yǎng)老服務(wù)以及醫(yī)療服務(wù)方面的援助，以免其陷入老年貧困的生活狀態(tài)。表現(xiàn)出三個特征：一是針對貧困、低收入老年人的養(yǎng)老保障政策并非“一刀切”。一般來說，家庭人均月收入越低的人群獲得的補(bǔ)貼越高，家庭人均月收入不同的人群入住不同機(jī)構(gòu)接受養(yǎng)老服務(wù)時獲得政府床位補(bǔ)貼的比例亦不同；二是為防止“因老致貧”，新加坡政府對那些入住社區(qū)醫(yī)院（社區(qū)醫(yī)院在新加坡是養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分）的老年人按照家庭人均月收入情況均給予一定比例的床位補(bǔ)貼；三是社群主義的文化理念在為老服務(wù)中廣而用之，如鼓勵志愿機(jī)構(gòu)參與建設(shè)和運(yùn)營低收入老年人群的養(yǎng)老服務(wù)，使其發(fā)揮重要的作用。我國與新加坡具有相似的文化背景、相似的人口生育政策以及相似的老齡化速度，其兜底貧困、低收入老年人的養(yǎng)老政策值得我們學(xué)習(xí)和 借鑒。