試論聯合國維和行動中的自衛原則

伍建華

(1．中國社會科學院 研究生院，北京 102488； 2.武警學院 維和培訓部，河北 廊坊 065000)

當事方同意、中立和除自衛與保衛授權任務外不得使用武力一直是指導維和行動的三項基本原則。然而，當前不少維和行動被部署在“無和可維”的環境下，它們往往獲得使用武力保衛自己和授權任務的授權。特別是隨著強勢維和行動的出現，國際社會進一步關注維和人員的安全和使用武力限度的問題，這其中包括維和人員固有的自衛權到底有多大？法律依據是什么？如何把握自衛武力的限度而不致使維和人員的自衛變成對攻擊者的報復或者使維和行動蛻變成強制和平行動？解決這些問題的辦法就是要明確自衛的范圍和法律依據。這不僅具有理論價值，而且具有重要的實踐意義。特別是明確自衛的法律依據是建立維和行動中武力使用的概念框架、制定維和人員武力使用政策的重要基礎，同時也是會員國，特別是出兵國就維和人員的武力使用問題達成共識、制定共同遵守的交戰規則和武力使用指令的有效途徑。本文研究的重點是聯合國維和行動中自衛的適用范圍和法律依據，并評估不斷擴大的自衛權對維和行動產生的影響。

一、聯合國維和人員自衛的范圍

維和人員僅在自衛和保衛授權任務時方可使用武力是維和行動的基本原則之一，也是維和人員合法使用武力的方式之一。由于聯合國并沒有在正式的文件中對自衛做出明確的定義，而是將自衛作為發展維和行動中武力使用概念的載體，不斷滿足維和實地執行任務的辦法。這導致自衛的概念并不明晰，一直處于發展變化之中。我們只能從維和實踐和安理會的授權中考察自衛的演變過程，進而總結自衛原則的適用范圍。

(一)自衛原則的確立

維和行動中的自衛原則始自1956年建立的聯合國緊急部隊。當時英國、法國和以色列出兵占領被埃及國有化的蘇伊士運河，而負責維護國際和平與安全的安理會卻因常任理事國英、法的否決權而無法通過任何決議。為此，聯合國大會通過了一系列決議，要求沖突各方停火，并授權秘書長組建了聯合國歷史上的第一支維和部隊，以保證并監督埃、以停火和英、法、以三國從埃及領土上撤軍。由于該部隊既不懲罰侵略者，也不強迫當事方接受沖突解決方案，其任務只是駐防沖突方之間監督停火和撤軍，因此，秘書長在確定維和人員的武力使用范圍時提出：“參與此項行動的人員決不能主動使用武力，但遇有武裝攻擊時，有權使用武力還擊，包括遇有試圖使用武力迫使他們撤離依據部隊司令的命令而占據的陣地的情形，而該命令是部隊司令根據聯大授權并在聯大決議規定范圍內所發布。有關的基本要點顯然是禁止任何主動使用武力。”[1]這是聯合國首次明確提出維和人員所享有的自衛權利，其重點是限制維和人員使用武力。這一自衛規定對處于兩支正規武裝部隊之間、負責監督停火和撤軍的緊急部隊來說，足以確保維和人員的安全和履職需要。限定自衛時才能使用武力還有利于確保維和人員對沖突秉持公正立場，不偏袒任何一方，以獲得沖突方同意行動的持續部署和合作，順利履職，完成授權任務。然而，我們還應看到，維和人員使用武力保衛受到武力攻擊的陣地的闡述顯然超出了嚴格意義上的個人自衛范圍。它表明對維和人員使用武力的限制是以執行任務為導向，這確立了自衛武力原則在之后維和實踐中的演變方向。

(二)自衛原則范圍的擴大

1960年6月從比利時殖民統治下宣布獨立的剛果共和國發生內戰，國家陷入分裂危機。當年，安理會授權建立聯合國剛果行動，以“徹底恢復剛果共和國的法律與秩序”。秘書長在提交給安理會的報告中對維和部隊的武力使用規定完全重復了緊急部隊的內容，并再次強調禁止聯合國部隊主動使用武力。而且安理會決議聲明：“駐剛果的聯合國部隊絕不參加，也絕不干涉剛果的國內沖突，也不被利用以影響此種沖突的結果，不論是憲法上的沖突，或任何其他沖突。”此后，剛果國內局勢持續惡化，礦產豐富的加丹加省(Katanga)宣布獨立。1961年，安理會在“無反對票”的情況下通過決議，要求“聯合國立即采取阻止剛果爆發內戰的一切必要措施，包括停火辦法和各種軍事行動的停止，沖突的預防，以及必要時可以使用武力作為最后手段”。這一授權大大超越了自衛原則，是聯合國維和行動使用武力的重要轉折點，開創了聯合國維和部隊大量使用武力的先例。正是基于剛果行動的經驗和教訓，聯合國重新審視自衛武力原則，并在剛果行動結束的當年，在同樣發生內戰的國家塞浦路斯部署了維和行動，并賦予了自衛原則新的涵義。

1964年，秘書長吳丹在《秘書長關于聯合國塞浦路斯維和部隊之職能與行動問題備忘錄》中仍然強調“維和部隊不得主動使用武力，只有自衛時才允許使用武力”。在定義“自衛原則”時，秘書長擴大了自衛的范圍，并對使用武力行使自衛權進行了更加詳細的界定。他提出：自衛包括：保衛受到武裝攻擊的聯合國哨所、營地和車輛；支持遭受武裝攻擊的其他聯塞部隊人員。聯塞部隊不得采取可能使其與塞浦路斯任何一個社區發生直接沖突的行為，下列情形除外：維和部隊的人員被迫行使自衛時；維和部隊或部隊人員的安全處于危險之中時；社區雙方所接受的具體協議被違反或現場司令官認為該協議將遭違反，由此引發戰爭再起或危及法律和秩序時。

采取自衛行動時應遵守最小武力原則，而且必須在所有和平勸說方式均告失敗后才能使用武力。在此情況下，何時可使用武力由現場指揮官決定，指揮官做出決定時重點考慮是區分無需開火的個別事件和部隊可以使用武力的情況，授權部隊使用武力的事例如下：企圖武力迫使維和人員從部隊司令下令據守的陣地撤退時，或潛入并包圍部隊司令認為有必要堅守的哨所，由此危及維和部隊安全時；企圖武力解除維和人員武裝時；企圖武力阻礙他們履行司令授予的職責(responsibilities)時；遇到武力聯合國營地和企圖逮捕或綁架聯合國軍、民事人員時；如需使用武器，可能的情形下均應事先發出警告，除極端緊急情況外，不得使用自動武器(automatic weapons)，一俟緊急目標達成應立即停火[2]。

這一規定進一步完善和發展了自衛原則。首先，它進一步細化了自衛的主體和范圍。自衛的主體除了之前顯見的維和軍事人員之外，進一步擴大到維和民事人員，以及維和部隊和各友鄰部隊，實現了從個體自衛到部隊自衛的發展；自衛的范圍從之前保衛哨所和陣地擴大到了保護車輛和營房等聯合國所屬財產的演進。其次，它進一步規范了武力使用的方式和程度，要求維和人員首先采取勸說和談判等非武力辦法，和平勸說辦法失敗后使用武力，事先應發出警告，在使用武力過程中必須遵守必要性原則、最小武力原則和適當性原則。這體現了維和行動遵守國際人權法和國際人道法的要求，增強了武力使用的合法性。再次，自衛授權首次包括采取預防性行動，阻止沖突雙方破壞達成的協議和應對武力阻止維和人員履行職責的情形。最重要的發展是自衛包括授權維和人員使用武力履行司令賦予的職責，而不只是保衛司令要求據守的陣地和哨所。

雖然聯合國在剛果和塞浦路斯部署的維和行動都采用了緊急部隊的自衛原則，但因維和人員執行任務的環境已經發生了重大變化，自衛的范圍有所擴大。緊急部隊駐扎在達成停火協議的埃及和以色列之間，執行監督撤軍和確保敵對行動終止的任務。而在剛果和塞浦路斯的維和人員則被部署于發生內戰的沖突方之間，以阻止沖突升級。因此，適用于監督停火的自衛原則并不完全適合無明顯前線的國內沖突情形，而且不同的授權任務也要求對自衛做出不同的解釋。特別是自衛原則在國內沖突情形中的適用逐漸演變成維和人員使用武力保衛授權任務的規范。

(三)自衛原則的成型

到1973年第二期聯合國緊急部隊(United Nations Emergency Force II)建立時，聯合國仍然強調武力使用限于自衛的原則：“緊急部隊僅配備防御性武器，除自衛外，不得使用武力。”聯合國還規定：“自衛包括抵抗對方以強制手段阻止(緊急部隊)履行安理會賦予職責(duties under the mandate of the security council)的企圖。”[3]此后，“安理會核準的所有維和部隊的行動指南中都規定了自衛包括維和部隊使用武力手段，抵制各種企圖阻止聯合國部隊根據安理會授權履行職責的情形”[4]。聯合國授權維和人員在自衛和保衛授權任務時使用武力的原則基本成型。這一規定再次擴大了維和部隊使用武力的范圍，是自衛原則的又一次重大演進。首先，使用武力的授權從履行維和部隊司令賦予的職責發展為履行安理會賦予的職責，進一步凸顯了維和人員使用武力的權威性和合法性。其次，為了達成共識通過決議，安理會往往在維和行動的授權任務上采用比較模糊的措辭，如安理會賦予聯合國剛果行動“在必要時使用所需武力”遞解外國(準)軍事人員出境，第二期緊急部隊“要求各方立即全面停火”，以阻止戰爭再次爆發。依據維和人員可以“使用武力履行安理會賦予職責”的規定，在行動能力許可的情況下，維和部隊可以強行解除沖突方的武裝，或對可能重新引發沖突，或阻止維和行動實施的任何一方采取軍事行動或使用武力。因此，武力使用更具強制性。

簡而言之，聯合國維和行動“武力使用的規范是圍繞著‘自衛’問題展開的”[5]，自衛的形式從維和人員的個體自衛發展到維和部隊的整體自衛，從保護維和陣地和哨所發展到保護維和車輛和營房等財產，最后從使用武力履行維和部隊司令賦予的職責發展到使用武力履行安理會賦予的職責。2008年維和行動創立60周年之際，聯合國維和行動部發布的總綱文件《聯合國維和行動：準則與指南》中首次正式明確了維和行動人員使用武力的基本規范：除自衛和保衛授權任務之外不得使用武力。

二、擴大自衛權的影響

隨著維和行動從管理國家間的戰爭發展到介入一國內部沖突，自衛的含義也從維和人員個體自衛逐步擴大到使用武力保衛授權任務。由于授權任務是個寬泛的概念，這就導致使用武力行使自衛權和保衛授權任務之間存在著較大的張力，實地維和行動往往也在使用武力問題上面臨重大挑戰。

首先，造成維和人員使用武力的自由裁量權過大。安理會彌合大國對沖突本身看法的分歧，往往在決議中采取寬泛或模糊的語言來擬定階段性的授權任務及其執行方式，難以從戰略的角度考慮解決沖突的長期方案。而實地維和人員也往往對授權任務及其執行方式形成不同的理解，自衛權隨之衍生出各種形式的武力使用，造成維和人員在使用武力時存在相當大的自由裁量權。

其次，偏離維和的本質。自衛權強化了維和人員不主動使用武力的必要性，增強了行事的公正性，這正是強制和平行動所不具備的。而使用武力保衛授權任務則使得維和人員使用武力的目標相當寬泛和模糊，導致行動的強制性因素大大增加，偏離維和的本質，維和行動與強制行動之間的界限變得模糊，維和人員面臨成為沖突方的危險。

最后，加大了授權任務的執行難度。一方面，維和行動轉向“強勢”，加大了執行授權任務時武力使用的強度，這破壞了沖突方之間的政治和軍事平衡，進一步加劇了沖突的復雜性和解決沖突的艱巨性。另一方面，高風險的任務往往影響出兵國的派遣意愿。一項綜合研究表明，會員國對于和平行動的性質“高度敏感”，這影響各國是否派兵參加行動。隨著非國家行為體對維和人員襲擊等新威脅的出現和演變，維和人員的安全問題已經成為出兵國和有關方面的重大關切。如果維和繼續變得更加危險，那么聯合國就更難獲得所需的部隊。

正如學者所總結的那樣：“聯合國維和人員使用武力問題的重要特征是政治上的爭議、理論上的空白、概念上的模糊和戰地的失敗。”[6]

三、聯合國維和人員自衛權的法律依據

《聯合國憲章》(以下簡稱《憲章》)通篇并未出現維持和平(peacekeeping)的文字表述，因此維和的法律框架是在《憲章》沒有相關規定的情況下發展起來的，可以說沒有完整的國際法理論來源。此外，安理會賦予維和行動授權任務時通常并不明確規定維和人員在行使自衛權時可以使用武力，而往往是采用“使用所有必要手段”來賦予維和人員武力使用的權限。因此，我們有必要探討維和人員自衛權的法律依據，為進一步規范自衛權和武力使用問題構建理論框架。

(一)國際(習慣)法

自衛是每個人所享有的一項自然的、固有的權利，是一項為世界各國所普遍接受的一般法律原則。維和人員和其他所有的人一樣，也必然享有這一自然的、固有的權利。聯合國的交戰規則中也肯定了自衛權,“本交戰規則中沒有任何一條否定指揮官采取所有必要和適當行動行使自衛的權利和義務。所有人均可行使固有的自衛權”[7]。因此，我們可以認為，無論存在武裝沖突與否，維和人員在個人安全受到威脅的情況下都可行使自衛權。

國際(習慣)法和《憲章》第51條明文規定自衛是各國享有的固有權利。出兵國作為主權國家自然享有自衛權，而部隊作為國家主要的保衛者所享有的自衛權，在以聯合國的名義采取行動時應繼續享有[6]。部隊自衛權可看作是從國家自衛權中派生出來的權利，但它又不同于國家自衛權。部隊自衛權是“所有國際軍事法典的基礎”，是任何一支部隊享有的“固有權利，不取決于授權任務和使命”，它“允許司令官或單個士兵、船員或飛行員在一些明確的環境中行使自動的權力(automatic authority)來保護他(她)的隊伍或他(她)自己”[8]。聯合國維和部隊的自衛權更接近“現場反應”(On-the-spot reaction)[9]的部隊自衛權。因此，維和部隊在遭遇攻擊時，有權行使自衛；維和部隊在支援另一支受到攻擊的維和部隊時同樣能夠使用武力自衛。部隊自衛權比國家自衛權更適合解釋維和人員和維和部隊的自衛權。

(二)《聯合國人員及其相關人員的安全公約》

聯合國人員的自衛權還源于他們受保護的法律地位。由于聯合國維和人員通常被部署于動蕩的局勢中執行危險任務，他們的人身安全往往面臨各種形式的威脅。為此，聯合國在1994年制定的《聯合國人員及其相關人員的安全公約》中規定：“聯合國人員及其相關人員、裝備和駐地不得成為攻擊目標，或成為阻止其執行授權任務的任何行動的目標。”安理會也要求政府或武裝團體等有關沖突方采取一切措施確保聯合國人員的安全。這一保護機制確立了聯合國人員在其受到威脅的情形下行使自衛權的正當性和合法性。

(三)國際法的隱含權力

除了個人自衛權和部隊自衛權之外，聯合國維和行動使用武力保衛授權任務的法律依據則來自聯合國的隱含權力。國際法院在“損害賠償案”(Reparation Case)的咨詢意見中指出：“雖然《憲章》中并未明確提出，(聯合國)組織必須被視為享有那些通過必要的隱含意義所賦予它的權力，這對于聯合國履行其職責是必不可少的。”國際法院還指出，聯合國的權利和義務由“其組織章程文件(constituent documents)中明文規定或隱含的宗旨和職能”來決定，并“在實踐中得到發展”[10]。《憲章》第16章第104條規定：“本組織于每一會員國之領土內，應享受執行其職務及達成其宗旨所必需之法律行為能力。”聯合國維和行動中所隱含的使用武力的權力并非源自安理會制定的授權任務，而是來自于聯合國會員國承認并同意賦予聯合國達成宗旨和履行職能所需的一般權力。換言之，接受聯合國維和行動也就意味著接受維和行動在自衛和保衛授權任務時使用武力的權利。這一解釋超出了狹義自衛的概念，是聯合國通過維和行動實現該組織宗旨和職能所需要的隱含權力，為維和人員使用武力保衛授權任務奠定了更堅實的基礎。雖然聯合國作為一個國際組織并不享有自衛權，但國際法的主體，能夠享有國際法賦予的權利并承擔國際法上的義務。因此，代表國際社會在實地執行維和任務的聯合國人員應享有執行授權任務所需的廣義上的自衛權。

四、結語

顯然，聯合國維和行動享有使用武力行使自衛的固有權利以及依據聯合國所享有的隱含權力使用武力保衛授權任務的權利。理解了自衛原則從狹義的個人自衛到保衛授權任務的演變，解決了維和自衛原則含義和適應范圍的問題，但其他問題仍有待解決。當前維和行動往往獲得使用武力保護平民的授權，自衛的適用范圍再次擴大，已經明顯超出了保衛聯合國及其授權任務這一“自我”的范圍，擴大到了保護第三方。那我們不禁要問，自衛到底要走多遠？今后反恐也可能成為授權任務的范圍嗎？聯合國是否有能力管理這樣一支強勢的部隊，而不致使之成為一些國家謀求自身利益的工具？出兵國對于本國維和人員執行重大風險任務而可能造成傷亡的承受度到底有多大？武力使用到底是提高了維和行動的效率還是降低了行動的效果？加強武力使用是否會破壞聯合國維和行動的可持續性？本文只是闡述了維和行動中自衛原則的初步范圍和法律依據，上述問題仍有待進一步討論和研究。

[1] United Nations General Assembly.Summary study of the experience derived from the establishment and operation of the force: report of the secretary-general, UN Document A/3943[R].1958:31.

[2] United Nations Security Council.Aid-memoire of the Secretary-General concerning some questions relating to the function and operation of the United Nations Peace-Keeping Force in Cyprus, S/5653[R].1964:4-5.

[3] United Nations.Report of the Secretary-General on the implementation of Security Council Resolution 340 (1973), S/11052/Rev.1[R].1973:2.

[4] United Nations Department of Peacekeeping Operations. General guidelines for peacekeeping operations[Z].1995:20.

[5] 湯蓓.規則制定與聯合國維和部隊武力使用[J].世界經濟與政治,2015(3):106.

[6] Trevor Findlay.The use of Force in UN Peace Operations[M].Oxford: Oxford University Press,2002:351,15.

[7] United Nations Department of Peacekeeping Operations.Guidelines for the development of Rules of Engagement for United Nations Peacekeeping Operations, Attachment 2,MD/FGS/0220.0001[R].2002:3.

[8] GILL T D,FLECK D E.The handbook of the International Law of Military Operations[M].Oxford: Oxford University Press,2010:420-426.

[9] Yoram Dinstein.War, aggression and self-defence[M].Cambridge:Cambridge University Press, 2011:242.

[10] ICJ Reports: reparations for injuries suffered in the service of the United Nations[R].1949:179-182.