從環保督察問題反思環境法治中的利益配置*

李 丹

（廣東財經大學法治與經濟研究所，廣東廣州510320）

2015年是我國環境法治進程中的一個界標，修訂后的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱：2015年《環境保護法》）的施行和《環境保護督察辦法（試行）》的出臺，拉開了我國從嚴治理環境的大幕。尤其是中央環保督察制度的正式建立，實現了從“督查”到“督察”的轉變，從“督企”到“督政”的擴大，從“區域”到“中央”的升級，其效果不可謂不明顯。與此同時，我國環境保護領域也存在人民日益增長的美好環境需要與不平衡不充分的環境保護之間的矛盾。該矛盾在中央環保督察過程中可見一斑。一方面，人民群眾對美好環境的需要日益增長，在中央環保督察期間受理的公眾舉報高達13.5萬余件，反映出公眾對環保問題的關切和環保意識的提升。另一方面，盡管我國環境狀況總體上趨穩向好，但“資源相對不足、環境容量有限，已成為我國國情的基本特征”，①李克強：《在第七次全國環境保護大會上的講話》，http：//www.zhb.gov.cn/xxgk/hjyw/201201/t20120104_222129_wap.shtml，2018年3月5日訪問。并呈現出形勢嚴峻、風險增大、利害分化的局面。②夏光：《當前環境形勢該如何評價？》，《中國環境報》2013年7月9日，第2版。另外，近兩年各地對環境督察問題進行整改之際，有的地方政府部門錯誤解讀環保督察而做出嚴重影響群眾生產生活的行為。社會主要矛盾的化解方式有多種，以定紛止爭為主要功能的法治是不可或缺的一種途徑。法國啟蒙思想家愛爾維修有言：“利益是社會生活唯一和普遍起作用的因素，一切錯綜復雜的社會現象都可以從利益的角度得到解釋。”③轉引自譚培文：《馬克思主義的利益理論》，人民出版社2002年版，第12頁。因此，化解人民美好環境需要與環境保護不平衡、環境治理不充分之間的矛盾，需要從環境法治的角度對環境利益進行內容上的解構和制度化的建構。

一、厘清環境利益對環境法治發展至關重要

（一）關于環境利益的概念之爭

目前國內法學界對于環境利益的理解莫衷一是，代表性觀點多達數十種，僅僅是從名稱來看就存在“環境利益”“環境的利益”“生態利益”“環境法益”等稱謂。其中持“環境利益”學說的占多數，有不少學者將其作為約定俗成的概念直接使用而未做界定。在同樣使用“環境利益”這一稱謂且加以界定的學術研究中，也存在著諸多不同的內涵表述，如“環境品質”“環境需要”“環境人格”等等。④參見劉衛先：《環境法學中的環境利益：識別、本質及其意義》，《法學評論》2016年第3期。概括而言，目前環境法學研究中關于環境利益的爭議焦點，主要集中于環境利益的主客體、環境利益的屬性、環境利益能否分配的問題。

“環境的利益”學說不同于“環境利益”，如蔡守秋教授認為人與自然的利益關系包括兩層含義：其一，人與環境的關系，即人與其利益的關系，這里的利益是人的環境利益；其二，人的利益與環境的利益的關系。⑤蔡守秋：《調整論：對主流法理學的反思與補充》，高等教育出版社2003年版，第10頁。汪勁教授在批判傳統法律的理念和價值觀時提到，傳統法是以保護人類的利益為出發點的，“環境的利益只能作為人類利益的‘反射利益’而間接的受到保護”，“人類以外的其他物質只作為人類利益的客體來看待”。⑥汪勁：《倫理觀念的嬗變對現代法律及其實踐的影響——以從人類中心到生態中心的環境法律觀為中心》，《現代法學》2002年第2期。所以，“環境的利益”學說的實質是秉承生態中心主義的環境倫理觀，主張以環境為主體的環境利益。

在使用“生態利益”概念的學說中，有些學者認為生態利益是環境利益的下位概念，例如將環境利益分為生態利益和資源利益，⑦史玉成：《生態利益衡平:原理、進路與展開》，《政法論壇》2014年第2期。或者將環境利益分為生活環境利益和生態環境利益（簡稱為生態利益）；⑧鄧禾、韓衛平：《法學利益譜系中生態利益的識別與定位》，《法學評論》2013年第5期。有的學者對生態利益與環境利益不予區分，認為生態利益是全體社會成員在生態環境中獲取的維持生存和發展的各種益處，環境利益是不特定的主體從環境中獲得一定的利益。⑨黃錫生、任洪濤：《生態利益公平分享的法律制度探析》，《內蒙古社會科學（漢文版）》2013年第3期；韓衛平、黃錫生：《論“環境”的法律內涵為環境利益》，《重慶理工大學學報（社會科學）》2012年第12期。

上述兩種學說在利益客體方面沒有實質上的區別，因此，可以將“生態利益”歸入或者等同于“環境利益”。

另外，“環境法益”或“生態法益”的稱謂多存在于研究環境犯罪問題的刑法話語體系中，刑法視野下的環境法益觀也受到人類中心主義和生態中心主義倫理觀的影響，環境法益觀內部又存在當代人的人身、財產利益，獨立的環境利益，人類的未來利益以及未來人類的利益等三種認識。⑩參見劉艷紅：《環境犯罪刑事治理早期化之反對》，《政治與法律》2015年第7期；黃旭巍：《污染環境罪法益保護早期化之展開——兼與劉艷紅教授商榷》，《法學》2016年第7期。這與環境法視野下的環境利益爭論基本上如出一轍。

（二）環境利益對環境法的重要性

1.環境利益的存在是環境法的產生動因

德國利益法學派的創始人菲利普·赫克認為：“利益是法律規范產生的根本動因，……法律命令源于各種利益的沖突。”Philipp Heck.The Jurisprudence of Interests.Magdalena School（translated and edited）.Harvard University Press,1984.轉引自穆治霖：《環境立法利益論》，武漢大學出版社2017年版，第60頁。然而，應該看到，并不是任何利益都能催生法律的，通過法律調整的利益應當具備利益的正當性、調整的必要性和調整的有效性。這就涉及環境法上的環境利益的證成問題。人類對環境的需要自古有之，但真正需要通過法律對環境利益進行調整是在第三次工業革命之后，環境問題集中爆發，環境污染嚴重威脅人體健康并影響社會發展，環境倫理和環境科學難以阻止環境污染繼續惡化的局面，環境法便應運而生。

由此可見，環境利益的受損促使了環境法的產生，環境法律規范的存在是為了解決環境利益的沖突，對環境利益沖突的正確理解和識別影響著環境法制的建設與發展。從環境利益的角度反思我國當前的環境立法，可以發現，我國環境法存在立法數量激增但法律實效性偏低的問題，存在重污染排放監管、輕健康風險防范的短板。其根本原因都與環境利益有關，解決這些問題需要在環境立法過程中辨識不同性質的環境利益沖突，在遵循生態系統規律的基礎上，合理配置環境利益。利益本身并不是權利，權利是保障利益實現的手段，環境利益反映在環境立法上即是環境權利和環境義務的設定。

2.環境利益的保護與增進是環境法的目的所在

2015年《環境保護法》第1條規定：“為保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，制定本法。”該條是對立法目的的明確規定，有三個層次。第一層次是直接目的，即保護和改善環境，防治污染和其他公害；第二層次是根本目的，即保障公眾健康；第三層次是終極目的，即推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展。保護和改善環境是從正極為環境利益的保護與增進創造基礎，防治污染和其他公害是從負極防范環境利益受到損害。環境法的這兩項任務都旨在保障公眾的健康，沒有公眾的健康，生態文明建設和可持續發展的目的是不能實現的。值得注意的是，1989年通過并實施的我國《環境保護法》第1條對立法目的的表述中使用的是“保障人體健康”，從“人體健康”到“公眾健康”的轉變，表明環境立法更加側重于對群體性環境利益的保障。

3.環境利益的特性是環境法治的建設基礎

環境利益不同于傳統法中保護的人身利益和財產利益，并且基于環境利益的特殊性，需要突破傳統法的樊籬對環境利益進行特殊保護。被法律所調整和保護的環境利益，除了具備稀缺性、競爭性等普遍特性外，其特殊之處主要表現在以下方面。

其一，環境利益具有公共性。環境最初被認為是完全的公共物品，隨著環境被過度消耗，其開始出現使用限度，成為具有非排他性和可競爭性的“準公共物品”，使用上的非排他性是公共物品的必備屬性，而是否具有非競爭性對公共物品屬性不產生本質性影響。參見劉太剛：《對傳統公共物品理論的破與立》，《北京行政學院學報》2011年第3期。因此，環境的公共物品屬性決定了環境利益的公共性。需要說明的是，環境利益的公共性并不排斥環境利益的個體性，不能打著整體環境利益的旗號吞噬個人環境利益；環境利益的公共性并不代表環境利益的一致性或是同質性，因為不同地區環境要素的分布不同，資源的稟賦各異，使得不同區域的環境利益也存在差異性。

其二，環境利益具有矛盾性。環境給人類創造的利益兼具經濟性和生態性，而這兩者常常表現為經濟利益和環境利益之間的矛盾，即利用環境經濟價值的同時往往容易減損環境的生態功能價值。這使得法律在對環境利益進行調整時面臨內外雙重矛盾，既有環境利益與財產、人身等其他外部利益之間的矛盾，又有環境利益內部功能與價值之間的矛盾。

其三，環境利益具有負利益性。先污染后治理的社會經濟發展過程，使得在環境嚴重污染地區的民眾不僅沒有享受到環境利益，而且其本身的健康利益受到了損害。盡管環境質量可以逐步恢復，這些民眾的健康卻難以或無法恢復。環境利益的負利益性還表現在個體環境利益的需要可能會導致他人環境利益甚至社會整體環境利益的減損。因此，需要通過法律規范對環境利益進行合理的、適度的限制，也就是通過環境權利和環境義務的設定，增進個人和社會環境利益的正向增長。

其四，環境利益具有不可逆性。環境一旦受損，恢復的經濟成本極其高昂，技術條件難以滿足，社會代價非常巨大。因此，環境利益不同于財產利益和某些人身利益能夠事后補損，應當更加著重于事先積極預防環境利益的損害。

綜上所述，在通過環境立法解決環境領域主要矛盾問題時，必須認識到環境需要有其特殊之處，與一般物質生活需要有不同之處，環境法律制度的設定應當遵照環境質量供求規律，遵從環境利益的特性。

二、以規范分析視角對環境利益的識別

（一）對環境利益探討語境的界定

從馬克思主義的利益觀來看，利益是社會生活中建立在需要基礎上的主體與客體之間的所屬關系。“一定的外界物是為了滿足已經生活在一定的社會聯系中的人的需要服務的。”《馬克思恩格斯全集》（第19卷），人民出版社1995年版，第406頁。所以，人類首先應滿足基本生存的需要，因而在一定程度上需要是人與生俱來的本性，利益不僅滿足人們的生物性需求，同時還滿足人們的社會性需求。談論環境利益問題時，存在利益主體和利益客體之分。從法律的視角來看，由統治階級的“共同利益所決定的這種意志的表現，就是法律”。《馬克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社1995年版，第378頁。馬克思·韋伯曾指出：“直接統治人的行為的不是思想，而是利益（物質的和理想的）。”既然利益決定了人的行為，那么各種法律行為同樣也脫離不開利益的支配。利益的出現和分化是法律產生的原動力，利益的范疇決定著法的內容，利益的變化會引起法律發展方向和法律內容的變化。這表現在作為法律行為內容的權利、義務，是以利益為前提和基礎的，離開利益無所謂權利、義務，利益又以權利、義務為其表現形式和手段。武步云：《人本法學的哲學探究》，法律出版社2008年版，第81頁。由此看來，環保督察表面上是調整各類主體的行為，實質上也是調整各主體間的利益關系，具體而言，環保督察中的整改問題涉及的是整改企業私益與環境保護公益之間的利益配置關系。

學界關于環境利益的多種代表性觀點都是從基礎理論角度對環境利益應然層面進行的探討，這對環境污染的反思和環境治理的推動不無裨益。然而，在立法體系和司法適用層面，環境利益的清晰界定及其與傳統利益的接洽，仍然是當前環境法無法回避的重要問題。當下需要以馬克思主義利益觀為指導，結合我國現行的環境法律規范，從當今環保領域的主要矛盾問題出發，對實然層面的環境利益進行解構分析。簡而言之，環境利益就是人對環境的需要。“環境法領域的利益需求的內核與外延均顯現為人的生存和發展的持續性需求即持續的提升生活質量的需求。”李啟家：《環境法領域利益沖突的識別與衡平》，《法學評論》2015年第6期。。進一步闡釋，環境利益是“主體的需要”和“客體的功能”之間滿足與被滿足的關系范疇。由此，需要厘清環境利益的兩個核心問題：其一，哪些“人”對環境有需要，即環境利益的主體問題；其二，對環境存在哪些需要，即環境利益的客體問題。

（二）環境利益主體的識別

關于環境利益的主體，目前學術界最大的爭議在于環境的地位以及人類的范圍。

首先，環境只能作為利益的客體還是能夠成為利益的主體，取決于討論問題的視角。如果從環境倫理角度來看，將環境作為利益主體有助于人類反思人與環境的關系。從生態學角度來看，人類是自然（環境）的一部分，自然（環境）為主體，人類為客體。從法律的角度而言，立法者無從代表自然（環境）進行立法，只能是人類意志和利益的代表。從法學理論邏輯來看，將環境作為利益主體則會顛覆現行法律制度，或者需要重構一套獨立于傳統法的環境法學體系。實際上地球和自然在人類誕生之前就已經存在，人類如果消亡了，地球和自然可能依舊會存在，它們無需人類的保護，需要保護的其實還是人類自己。因為自然不是“環境要素的無意義組合”，而是富于“人的價值期望”的自然。可持續發展給人類指引的道路是一條人與自然和諧相處的道路，我們既不能陷入“人類中心主義”的沼澤中狂妄自大，也不能走入“生態中心主義”的迷霧中固步自封，人與自然和諧的關鍵在于堅持“以人為本”。因此，筆者認為從生態學角度，可以說人類與環境具有主體與客體同體性，從法律角度，二者不具有主客一體性，環境不具有法律意義上的利益主體地位。

其次，人類作為環境利益的主體毋庸置疑，但是不同學者對“人”的范圍有不同認識。比如，有學者認為環境利益的主體包括私人、社會公眾和國家，分別對應環境私益、環境公益和環境國益。參見肖建國：《利益交錯中的環境公益訴訟原理》，《中國人民大學學報》2016年第2期。從我國環境訴訟制度的實踐發展來看，此觀點是具有說服力的，但從環境義務主體的角度來看，地方各級人民政府、企業事業單位（包括其他生產經營者）的環境利益沒有得到直接體現。對此有兩種可能的解釋，要么這兩類主體的環境利益可以分別融入到環境國益和環境私益中，要么就是這兩類主體的環境利益被忽略了。同時，“環境國益”中反映的是國家進行環境管理的環境主權，是一種權力而非權利。另外，有的學者主張“環境利益的主體只能是生物人或其群體，法律擬制的人不能成為環境利益的主體”。參見王春磊：《法律視野下環境利益的澄清及界定》，《中州學刊》2013年第4期。。在主張環境利益主體只能是生物人及其群體的觀點內部，有學者認為環境利益只屬于人類整體，而不能被人類個體各自享有。參見徐祥民：《從利益主體看環境法與財產法的區別》，《公民與法》2012年第1期。筆者認為，環境利益的主體應該包括公民、法人和其他組織。因為從既有法律規范來看，我國《環境保護法》總則部分第6條直接對各類主體的環保義務作出了原則性規定，該條第1款規定一切單位和個人都有保護環境的義務，第2至第4款分別規定了地方各級人民政府、企業事業單位和其他生產經營者、公民這三類主體的環保義務。沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。根據權利、義務是以利益為前提和基礎的理據，可以推導出一切單位和個人也應該享有環境利益，倘若沒有環境利益，前述三類主體的環境義務則無從談起，并且，2015年《環境保護法》第53條第1款明確規定了公民、法人和其他組織的程序性環境權利。

（三）環境利益客體的識別

關于環境利益的客體，學界的觀點不勝枚舉。有學者認為環境利益不限于物質利益，還包括精神生活。參見前注，李啟家文。有學者認為環境利益包括非物質性的生態利益和經濟性的資源利益。參見史玉成：《生態利益衡平:原理、進路與展開》，《政法論壇》2014年第2期。有學者認為生態利益是一種安全利益。參見梅宏：《“生態損害”的法學界定》，載《中國環境資源法學評論》（2007年卷），人民出版社2008年版，第134頁。筆者認為，既然利益的范疇決定著法的內容，那么從環境法的內容可以反推環境利益的范疇。從環境保護法的相關規定可以看出，環境問題主要表現為環境污染和生態破壞。環境污染行為的客體是對環境容量的過度使用，生態破壞行為的客體是對環境質量和生態功能的不當利用。從人類對環境的利用和需求，以及環境法的體系建設來看，環境利益的客體表現為環境實物、環境容量和環境功能三個方面。其一，對環境要素的使用，即對環境要素經濟價值的利用，表現為人類的環境經濟利益，比如水資源的開采、發電、航運等。在此情形下的環境利益表現為具有排他性和競爭性的私人利益。對此類行為主要是依靠傳統自然資源法的調整，如水法、礦產資源法、森林法等。其二，對環境容量的使用，即對環境要素承載納污能力的利用，比如污水的排放、尾氣的排放等。在此情形下的環境利益表現為不具有排他性但有一定競爭性的私人利益。對此類行為主要是依靠污染防治法的調整，如水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染防治法等。其三，對環境功能的使用，即對環境要素所產生的生態功能的利用，比如森林的氣候調節功能、濕地的水源涵養功能等。這些生態功能所產生的利益是不可分割由每個公民享有，在此情形下的環境利益表現為不具有排他性和競爭性且不可分割的公共利益。對此類行為主要是依靠生態保護法的調整，如生物多樣性保護法、特定自然區域保護法等。

（四）關于環境利益的性質

法律規范層面環境利益或者法學理論層面關于環境權的性質探討，目前主要圍繞私人利益還是公共利益等不同的學術主張展開，存在人權說、公益說、人格權說、財產權說等多種觀點。有學者認為環境權作為現代社會一項基本人權，在實體法上應兼具公權和私權性質。參見馬俊駒：《人格和人格權理論講稿》，法律出版社2009年版，第265-266頁。反對者則認為不存在個體性的環境利益，個體性環境利益最終都可以納入人身利益和財產利益之中，參見徐祥民、張鋒：《質疑公民環境權》，《法學》2004年第2期。或者是認為環境利益應納入人格權。參見劉長興：《環境利益的人格權法保護》，《法學》2003年第9期。

筆者認為，環境利益是一種獨立的利益形態，表現為公共環境利益和私人環境利益，這是由環境利益內容的特殊性決定的。傳統法學通常將法律關系的客體分為物、人身、智力成果和行為（也有學說認為法律關系的客體是利益），其中存在爭議的涉及“環境物權說”和“環境人格權說”。一方面，私法中財產利益的客體一般需要滿足有用性和可控性兩個條件，且以經濟性或物質性利益為特征，而環境利益的客體具有不可控性，并以生態性利益為主要特征，因此，環境利益難以完全融入到私法上的財產利益之中。另一方面，私法中人身利益包括人格利益和身份利益，環境利益會影響到人格利益中的生命健康利益的實現，“環境人格利益”與環境利益在一定范圍內有重疊，但是二者不能等同視之，因為根據上述對環境利益特征和內容的分析可知，環境利益無法完全符合人格權必備的絕對性、對世性特征。王澤鑒教授認為：“個人對其人格利益有自主決定的權利，得同意（允諾）他人侵害其人格法益而阻卻違法。”王澤鑒：《人格權保護的課題與展望（上）——人格權的性質級構造：精神利益與財產利益的保護》，載《人大法律評論》（總第七輯，2009年卷），法律出版社2009年版。王利明教授認為：“人格權是一種對世權，無須義務人實施一定的行為即可實現，并可以對抗不特定人。”王利明：《人格權法研究》，中國人民大學出版社2005年版，第33-34頁。由于個人無法因同意他人侵害其環境利益而阻卻違法，并且現代社會中的環境利益也不是唾手可得，當今環境保護理念更加側重于國家積極的環保義務和環境治理，因此，環境利益難以完全融入到私法上的人格利益之中。“環境物權”和“環境人格權”所無法包攬的環境利益，恰恰就是有獨立存在價值的私人環境利益和公共環境利益。

馬克思主義理論認為社會利益和個人利益是辯證統一的，社會利益需要寓于個人利益之中，個人利益需要受到社會利益的制約。如果漠視私人環境利益的存在，則會把私人環境利益作為基于公共環境利益保護而產生的反射性利益，也容易導致公共環境利益更加泛化和虛化。該問題在下文所述的環保督察中存在的“一刀切”和“寧靜日”現象中就可見一斑。

三、環保督察中環境利益配置的困境與出路

盡管法律并不直接創造利益，但法律為利益的分配和調整創造制度基礎。按照羅斯科·龐德關于法律進行社會控制的觀點，羅科斯·龐德認為：“法律制度實現其終極目的的方式有三種：其一，確認個人、公共和社會利益；其二，對這些應為法律確認和國家強制力保證實施的利益進行限制；其三，對法律已經確認和進行限制的利益進行充分的保護。”［美］龐德：《普通法的精神》，唐前宏、廖湘文、高雪原譯，法律出版社2010年版，第53頁。環境法律制度實現其目的需要對環境利益進行證成、確認、限制、分配和維護，從而使法律主體的環境權利得到保障。我國理論界對環境利益認識的不統一，導致環境權的證成都還是個存疑的理論問題，同時，這也映射出現行法上對環境利益的確認、配置和保護存在不盡合理之處。

（一）環境利益的立法表達有待明確

在國家的根本法層面，1978年《中華人民共和國憲法》第11條第3款規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害。”該規定第一次為我國的環境保護立法提供了憲法基礎。2018年《中華人民共和國憲法》修正案寫入生態文明，以生態文明建設的高度統領國家保護和改善環境的義務。但我們也應當看到，憲法中關于環境保護的規定看不到對環境利益的積極的、全面的肯定。2018年修正后的我國《憲法》第9條和第10條是從自然資源所有權角度進行的規定，這主要是一種資源利用觀，不是資源保護觀。該法第26條規定的是國家的環境保護義務，沒有對公民享有的環境利益或者環境權利進行直接的規定，該條無法像有的學者主張的那樣可以視為對環境權的保障。作為根本大法的憲法對環境利益的消極保護影響到環境法體系的整體發展，造成下位法對環境利益的保護有心無力。

在部門法層面，利益法律化以后主要以權利的形式呈現。盡管現行環境法有助于環境利益保護，但其權利化的程度并不充分，嚴格來看并沒有實現真正的權利化。即使環境權的證成是存疑的，但環境利益的享有已是共識。縱觀我國環境保護法律法規，在國家立法層面沒有對環境利益或環境權實體內容的直接表述。2015年《環境保護法》義務規范條款遠多于權利規范條款，直接針對公民、法人和其他組織的權利規范條款只有第53條第1款和第57條。第53條第1款實質上是對公民、法人和其他組織程序性環境權利的規定，并不包含實體性環境權利。第57條的規定盡管體現了保護環境利益的精神，但其規定相當模糊。該條相比1989年我國《環境保護法》第6條的規定有進步之處，指明了具體向誰檢舉和控告，但是沒有具體的行使方式和救濟方法，這項殘缺和沒有保障的檢舉、控告權與一般意義上的法律權利有著很大的差距，因此嚴格地說，這也不是環境利益法律化而形成的權利。就保護能力來看，權利無疑是利益法律保障的有效途徑，我國環境法僅規定單位和個人保護環境的義務，規定環境行政管理機關的職責，不從正面規定相應的權利或利益，使得原本就難以廓清的環境權益越發撲朔迷離，從而會對環境利益的保護產生不利影響。

不僅如此，現行環境法在運用“義務本位”的方式保護環境利益的過程中，還存在著對環境私益的歧視。現有的環境法律、法規只確認了國家環境行政管理機關的職責，以及單位和個人保護環境的義務，這些規定基本上針對的都是環境公益，對污染和破壞環境行為的制裁也是對環境公益的救濟。比如2015年《環境保護法》第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟……。”《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”《中華人民共和國水法》第28條規定：“任何單位和個人引水、截（蓄）水、排水，不得損害公共利益和他人的合法權益。”這種立法思路導致現行環境法對環境私益的保護多是保護環境公益的反射性結果，環境私益成為一種反射性利益。參見［德］漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法（第一卷）》，高家偉譯，商務印書館2007年版，第504-505頁。由于法律沒有把環境私益具體化為環境權利，相應的義務性規定也含糊不清，因此環境私益受到侵害時，絕大多數情況下無法得到法律上的認定與救濟，一般只有利益主體受到了經濟損失或人身傷害之后，才可能依據有關法律得到一定的賠償，但此時的賠償已經改變了性質，實際上不屬于對環境利益的救濟。

反觀地方立法層面，倒是對環境利益或是特定領域環境權有明文規定。如《貴州省環境噪聲污染防治條例》（2018年1月1日施行）中“任何單位和個人享有在安靜環境中生活、工作和學習的權利，負有保護聲環境的義務，并有權對造成環境噪聲污染的行為進行投訴、舉報和控告”的規定，首次在立法上確認了聲環境權。又如，《深圳經濟特區環境保護條例》和《河北省環境保護公眾參與條例》兩部地方性法規直接提及了環境利益。《深圳經濟特區環境保護條例》（2017年修正）第64條規定：“單位和個人可以依法參與環境決策活動，提出意見和建議。決策部門應當對單位和個人提出的意見和建議予以研究，并及時反饋。除依法需要保密的情形外，編制規劃、制定政策和審批建設項目等與公眾環境利益密切相關的重大決策，應當通過聽證會、論證會、座談會等形式公開聽取公眾意見。聽證會的結果應當公布，并作為決策的參考。”《河北省環境保護公眾參與條例》（2014年通過）第3條規定：“本條例所稱公眾參與，是指公民、法人和其他組織為了保護和改善環境，維護自身環境權益或者社會公共環境利益，依法獲取環境信息、參與環境決策、監督環境執法和促進環境法律、法規實施等活動。”從正面規定環境權利，并非是形式要求，更為關鍵的是對環境權利受到侵犯后的救濟權的實現，這才是從立法上明確規定環境權益且能落到實處的關鍵所在。為此，有必要在我國環境法中環境利益的保護框架上區分公共環境利益和私人環境利益。對公共環境利益而言，需要進行正面利益的積極保護，構建以環境質量管理為核心的實體性環境權益；對私人環境利益而言，需要進行負面利益的積極防范，構建以環境風險預防為目的的程序性環境權利。

（二）環境利益的配置規則需要明晰

在環保督察過程中，有些地方在中央督察組進駐期間不加區分地要求當地企業集中停工停業停產，這種“一律關停”“先停再說”的“一刀切”執法，造成環境治理領域的利益沖突一波未平一波又起。例如，在已經走完司法程序的“蘇耀華訴廣東省博羅縣人民政府劃定禁養區范圍通告案”中，參見廣東高級人民法院（2013）粵高法行終字第699號行政判決書，https://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1519533.shtml，2018年3月18日訪問。蘇耀華與廣東省博羅縣農業科技示范場簽訂了《承包土地合同書》，并先后領取了《稅務登記證》《排放污染物許可證》《個體工商戶營業執照》。后博羅縣人民政府發布《關于將羅浮山國家級現代農業科技示范園劃入禁養區范圍的通告》（以下簡稱：《通告》），要求此前禁養區內已有的畜禽養殖場（點）于當年6月30日前自行搬遷或清理，違者將依據有關法律、法規進行處理，直至關閉。此后，博羅縣環境保護局、畜牧局均以《通告》為由不予通過蘇耀華所辦養殖場的排污許可證、動物防疫合格證的年審；縣國土資源局以該養殖場未按規定申請辦理用地手續，未取得縣人民政府批準同意擅自興建畜禽養殖房為由，要求養殖場自行關閉并拆除畜禽養殖房，恢復土地原狀；縣住房和城鄉建設局對養殖場發出了《行政處罰告知書》，以養殖場的建筑未取得建設工程規劃許可證為由，擬給予限期拆除的處罰。該案二審法院判決《通告》合法，但應當由博羅縣政府對合法經營者蘇耀華因環境公共利益需要被變更行政許可后遭受的損失依法予以補償。該案例的判決對環保“一刀切”現象具有啟示意義，行政機關依法履職的環保監管行為得到了司法的維護，但是筆者認為，環保執法中應當重視環境公共利益與私人合法利益之間的平衡。

馬克思曾指出，利益的本性是盲目、片面的，具有“不法的本能”，《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第179頁。現代社會中的利益日趨多元化，紛繁復雜的利益之間更容易造成利益沖突。環境利益的沖突，是競爭性環境功能在環境資源稀缺性條件下發生沖突的外在表現形式。夏光：《環境政策創新》，中國環境科學出版社2001年版，第52頁。環境利益沖突的表現形式既有可能是利益內容本身的差異，也有可能是主體之間的差異。在環保督察整改過程中，交織著人民群眾的環境利益、生產企業的經濟利益和執法主體的行政利益，在各種環境利益的沖突中，經濟利益與環境利益的沖突十分明顯，此外還有公眾環境利益與政府經濟利益的沖突、環境公共利益與環境個體利益的沖突等，應當對環保“一刀切”中存在的利益沖突進行正確識別和處理。其一，對于沒有合法手續，且達不到環境保護要求的生產企業，應當依法嚴肅整治，這是一種假性的利益沖突，在環境公共利益面前，個人的非法經濟利益不具有正當性，毫無疑問應該讓位于環境公共利益。其二，對具有合法手續且符合環境保護要求的生產企業下達集中停工停產停業的整治通知，這是一種執法不當的利益沖突，通過精準執法即可避免該類沖突。其三，對于生產企業原來具有合法經營手續，但現在達不到環境保護要求，倘若行政部門只是一味關停禁止，而不采取針對性整改措施，就會產生利益沖突。以上三種利益沖突中，只有第三種才是法律真正需要協調的環境利益與經濟利益的沖突，具體而言是公眾的環境質量利益與企業的環境容量利益之間的沖突。

法律對某種利益加以保護的同時也需要對該利益進行協調和限制，環境利益也不例外。環境利益已經成為現代社會人們追求的較高層次的利益，人們不再一味地謀求經濟上的利益獲取，亦希望得到環境上的美好享受，環境法應在這兩種利益的沖突中發揮平衡作用。2015年《環境保護法》第4條第2款規定：“國家采取有利于節約和循環利用資源、保護和改善環境、促進人與自然和諧的經濟、技術政策和措施，使經濟社會發展與環境保護相協調。”該規定被視為我國環境保護法的協調發展原則，相比修訂前的我國《環境保護法》中“使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”的表述，2015年《環境保護法》中的“使經濟社會發展與環境保護相協調”是將環境保護置于優位，體現出環境保護重要性的提升。然而，法律原則往往是抽象的指引，還需要具體制度的配合才能落地實施，我國環境立法中確立的環境與資源保護規劃、環境影響評價等制度設計都是對協調發展原則的貫徹，這些制度都是事前從正向促進經濟社會發展與環境保護相協調，當事后經濟社會發展與環境保護相沖突時，并無周全的利益衡量和協調規則。

因此，為了克制利益的不法本能，我國的環境法需要通過義務的設定來確認利益行為的范圍和邊界。《中華人民共和國民法總則》第9條規定：“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境。”這條綠色原則是環境保護學者們努力呼吁的結果，來之不易，該原則自公布以來也受到了不少學者的質疑。筆者認為，盡管綠色原則與協調發展原則一樣地抽象，更多是宣示指引作用，但該條款就像誠信原則和公序良俗原則一樣，對民事行為和司法判決給出了一項價值判斷標準，人們的經濟活動不能在“所有權”的保護下，無所顧忌地用盡權利對自然資源進行無節制地索取，肆無忌憚地用盡權利對生態環境進行污染破壞，而應當踐行資源節約和環境保護的理念。

此外，為了協調環境利益與其他利益的沖突，環境法還需要進一步明確利益的衡量原則和制約規則。因為并非公共利益就天然地優先于個人利益，應避免公共利益對個人利益的吞噬，無視道德標準和個人權利的原則終會導致暴力。并非所有的環境利益都具有天然的優勢地位，當兩種正當利益發生沖突時，如若無法斷定價值位階高低，為保護某種較為優越的價值，須侵及一種法益時，不得逾越此目的所必要的程度。參見［德］卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館，2003年版，第284-286頁。此即所謂損失最小化，就是承認利益的損失實際不可避免，但要求被犧牲的利益應當是所有利益影響范圍和程度最小的，它應包含兩個要素：確實受到損失且必須付出；損失為別人所得，利益的獲得者必須支付對價。參見李啟家：《論環境法功能的拓發展——兼議中國第二代環境法的發展前景》，《上海法治報》2009年3月11日，第B05版。因此，環境法的制度構架中須對個人的合法經濟利益與環境利益進行衡量，在這一過程中尤其需要注意以下兩個問題。其一，環境利益衡量的原則不是利益最大化，而應該秉承損失最小化原則。何種正當利益能居于優先地位，取決于該種利益更具緊迫性和最小損害性。如果為保護環境而停滯經濟發展，可能侵害到當事人的生存利益，這無疑與環境保護的根本目的背道而馳。如何既增進生態環境利益的持續增長，又充分保障經濟社會利益的良性發展，考量著掌握環境利益配置權力者的智慧，這也正是政府環境公共行政的價值所在。其二，環境利益配置既要實現分配正義，也須注重校正正義。分配正義的存在前提和基礎是不平等的正義，在環境利益的分配中所有主體應共享環境利益，同時不同主體之間承擔環境責任應區別對待，起源于國際環境保護的“共同但有區別責任原則”在國內環境法治進程中還有用武之地和發展空間。校正正義的存在前提和基礎是平等的正義，是對被犧牲利益的補償，協調環境利益的沖突應當對犧牲的正當利益進行合理補償，尤其要防范利益獲得者為了逃避補償責任，故意找理由將合法的民事活動認定為違法的情形。

（三）環境利益的保護機制應當均衡

在環保督察過程中，還存在地方立法為生態破壞行為放水的違法情形。例如，《甘肅省礦產資源勘查開采審批管理辦法》（甘政發［2011］118號）第23條允許在國家級自然保護區實驗區新立探礦權和開采。然而，根據其上位法《中華人民共和國礦產資源法》（2009年修正）第20條的規定非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在國家劃定的自然保護區開采礦產資源。《中華人民共和國自然保護區條例》（2011年修正）第26條明文規定，禁止在自然保護區內進行開礦、采石等活動，但是法律、行政法規另有規定的除外。由此可知，自然保護區內原則上禁止開礦采石，若有例外，必須通過法律和法規規定或是經國務院授權的有關主管部門同意，該項甘肅省政府規章明顯違反上位法規定。又如，《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》（2016年修正）第10條第2款將《中華人民共和國自然保護區條例》（2011年修正）第26條中禁止的十種行為縮減為三種，從我國《立法法》的角度而言，這在立法技術上沒有問題，但恰恰這三種行為都是近年來較少發生的，而頻繁發生且嚴重破壞生態環境的另七種行為卻在地方立法中沒有直接規定。再如，有些地方政府在工業園區設立每月25天的“企業寧靜日”，參見《陜西省通報中央環境保護督察移交生態環境損害責任追究問題問責情況》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201803/t20180329_433271.htm，2018年3月30日訪問。規定執法部門不得到企業進行常規性檢查。還有地方政府專門出臺《關于進一步規范園區行政涉企檢查的通知》之類的規范性文件，參見《桃源縣生態環境保護委員會關于中央環保督察反饋意見“企業寧靜日”問題整改情況的公示》，http://www.taoyuan.gov.cn/Item/117780.aspx，2018年3月30日訪問。實行準入式檢查、涉企檢查備案等與法律明文規定相悖的政策，用以限制環境執法檢查。2015年《環境保護法》第24條規定的現場檢查制度被地方政府的規范性文件架空，對此類“土政策”進行整改廢止固然應當，但其產生的原因和如何防范未來類似政策的出臺更加值得思索。

上述地方立法和政策公然為生態破壞開后門，其根本目的是實現行政利益，直接目的是創造經濟利益，生態破壞并非其目的而是獲得前兩種利益的附屬犧牲品，這其中就存在地方行政利益和公共環境利益的沖突。有觀點認為此類問題的原因在于環境公益論危害深重，它掩蓋了環境法對環境利益的公平分配以及對環境義務的合理承擔。參見鞏固：《公眾環境利益：環境保護法的核心范疇與完善重點》，載《2007年全國環境資源法學研討會（年會）論文集》，第39-40頁。然而，筆者認為，諸多運動式的環境執法活動不見良好成效并不能說明為了公共環境利益進行的執法存在重大問題，在保護公共環境利益的過程中，因為制度缺失或缺陷而帶來的失敗后果并不是公共環境利益自身的過錯，而是環境行政權力濫用后導致公共環境利益被異化所出現的結果。這恰恰表明了公共環境利益需要嚴格保護。實際上，環境立法或執法中上下其手為破壞生態行為開后門的行為正好反映了部分地方政府為了追求行政上的利益而犧牲了公共環境利益，或者將少數人的經濟利益披上公共利益的外衣，將公共利益置于一己私利之下。正因如此，才更加需要均衡環境利益的保護機制，抑止環境公共利益被異化為少數人的私益。

基于環境利益的公共性特征，環境利益的保護離不開行政權力的積極作為，同時，環境利益的保護不是行政權力的專屬任務，我國目前環境立法的制度設計中較為倚重政府環境保護職權和義務，這在環境污染和生態破壞形勢嚴峻的當前無可厚非，但是從長遠發展來看，難以持續運用中央環保督察給地方政府施加環境保護高壓，還是需要運用權限機制和監督機制來防止侵害環境利益的“公共危險”的存在。

對此，有必要正式建立并完善政策環境影響評價制度，杜絕與生態文明建設和環境保護相違背的各類文件出臺。首先，盡管我國已經建立了立法性文件的備案審查制度和提請合法性審查制度，但該制度運行中存在“只備不審”以及提請合法性審查嚴重不足甚至缺失的情形，參見賀海仁：《防止地方立法“放水”，完善中國特色合法性審查制度》，《人民論壇》2018年第3期。導致這種情形的主要原因表面上是享有立法監督權的這些審查機關不作為，其深層原因卻在于審查的介入時間滯后、審查主體公權化、審查責任難追究三方面。審查介入時間滯后是因為《中華人民共和國立法法》第89條規定了行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布后的三十日內進行備案，等到立法文件已經批準并公布后立法監督才介入，這實際上是屬于事后審查。審查主體公權化是指現有審查主要是倚重立法、行政、司法等公權力機關來實施，雖然社會團體、企事業單位和公民等私主體的提請審查權利在《中華人民共和國立法法》第90條第2款中已有所賦予，但是其能夠充分行使并發揮作用還需配套制度支持。受到前兩個問題的影響，對已經正式公布的立法文件提出審查意見，會有損立法機關的權威性，即使公權力機關之間不“官官相護”，“官官相惜”也不得不考慮，加之立法問責制度尚屬欠缺，立法性文件備案審查責任難追究自然顯現。其次，對于非立法性質的規范性文件或政策的出臺，近年來在實踐中是由各級政府法制部門或政策法規部門進行合法性審核。這種規范性文件審查的啟動時間可以發生在規范性文件出臺之前，這種前置審查雖彌補了事后審查的不足，但是也未克服行政內部審查的弊端，囿于行政干擾因素或專業性障礙，仍會存在把關不嚴的情形。最后，在專業化評估不良環境影響方面，目前我國系統建立了環境影響評價制度。2014年在修訂我國《環境保護法》時新增加了第14條：“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見。”然而，《中華人民共和國環境影響評價法》（2016年修正）第2條仍然規定環境影響評價制度的適用范圍限于規劃和建設項目兩類，沒有提及制定政策。2015年《環境保護法》第14條已經為政策環境影響評價制度進行了鋪墊，制定經濟、技術政策應當充分考慮環境影響的規定已屬進步，但是該法中用的是“考慮”二字，而非“評價”，這表明正式確立以政策制定機關為主體、有關方面和專家充分參與的政策環境影響評價機制及技術框架體系尚存在阻力。