構建國家統一法律職業資格制度若干思考

姜海濤（司法部司法研究所副所長）

一般而言，法律職業是指受過專門的法律專業理論與實務訓練，具有堅定的法治信仰，掌握嫻熟的法律技能，接受嚴格的法律倫理約束，以法官、檢察官和律師為代表的法律事務從業群體。與其他需要以專業知識為基礎的職業比較，法律職業具有職業理念堅定性、職業主體特定性、職業專業法律性和職業倫理約束性等特征。合格的法律職業人員須經過專門的法學教育培養，嚴格的資格考試選拔，以及系統的職業技能培訓，遵循著法律職業隊伍形成的一般規律，這已成為現代法治社會的基本共識。

改革開放近四十年來，特別是黨的十八大以來，伴隨著國家法治建設進程的加快推進，我國法律職業人才培養選拔制度進一步健全完善。1986年，建立全國律師資格考試制度，這是新中國成立以來我國最早建立的職業資格考試制度。2001年6月30日，第九屆全國人大常委會第22次會議審議通過的《法官法》《檢察官法》規定，國家對初任法官、初任檢察官和取得律師資格實行統一的司法考試制度。2015年9月，中央印發《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》（以下簡稱《意見》），明確要求建立國家統一法律職業資格制度。2017年9月1日，全國人大常委會第29次會議通過了修改《法官法》等八部法律的決定，明確將國家統一司法考試改為國家統一法律職業資格考試，并規定于2018年1 月1日起實施。從律師資格考試制度、“四考合一①“四考合一”是指2001年前擔任初任法官、初任檢察官、申請律師執業、擔任公證員必須參加最高法、最高檢和司法部分別舉行的任職或執業資格考試。2001年后，依據相關法律規定，從事上述四種法律職業必須參加國家統一司法考試，取得法律職業資格。簡稱“四考合一”?！钡慕y一司法考試制度到統一法律職業資格制度，我國初步建立了包括資格準入、考試選拔和職前培訓等重要內容的法律職業人才養成機制，法律職業資格制度選拔培養合格法律職業人才的基礎保障作用進一步增強。截至2017年底，司法部共組織實施了16次司法考試，全國共有619萬余人次報名，513萬余人參加考試，88.8萬余人通過司法考試取得法律職業資格，其中一半以上人員從事法官、檢察官、律師和公證員等法律職業②司法部國家司法考試司賈麗群司長就國家統一法律職業資格考試改革等問題答法制網記者問，司法部官網，2017年12月15日。，為法治中國建設作出了積極貢獻。

本文簡要回顧國家司法考試制度的初步建立，客觀評價國家司法考試工作實踐，深入解析建立國家統一法律職業資格制度的必要性，著眼于選拔培養合格法律職業人才，研究提出構建國家統一法律職業資格制度的若干建議。

一、國家統一司法考試制度的初步確立

建立和實施國家統一司法考試制度，是黨中央著眼于建設社會主義法治國家，著力提高法律職業隊伍素質，建立公正高效權威司法制度作出的一項重大決策。2000年7月，第九屆全國人大常委會第16次會議初審法官法、檢察官法修改草案，部分委員和有關部門提出了建立國家統一司法考試制度的建議。2001年6月，第九屆全國人大常委會第22次會議審議通過了《中華人民共和國法官法》和《中華人民共和國檢察官法》修正案，分別在附則中增加規定，即“國家對初任法官、初任檢察官和取得律師資格實行統一的國家司法考試制度，國務院司法行政部門會同最高人民法院、最高人民檢察院共同制定國家司法考試實施辦法，由國務院司法行政部門負責實施?！鄙鲜鲆幎酥局鴩医y一司法考試制度在我國的正式設立。2001年12月，第九屆全國人大常委會第25次會議審議通過了《中華人民共和國律師法》修正案，修改后的《律師法》第6條規定，“取得律師資格應當經過國家統一的司法考試。”2005年《中華人民共和國公證法》規定，擔任公證員應當通過國家司法考試。“四考合一” 標志著國家統一司法考試制度正式形成。

（一）國家司法考試性質特點。依據《法官法》《檢察官法》和《律師法》，2001年司法部會同最高法、最高檢聯合制定了《國家司法考試實施辦法》（試行）?！掇k法》規定，“國家司法考試是國家統一組織的從事特定法律職業的資格考試。初任法官、初任檢察官，申請律師執業和擔任公證員必須通過國家司法考試，取得法律職業資格。法律、行政法規另有規定的除外?！鄙鲜鲆幎鞔_了國家司法考試性質，即為國家統一組織的從事特定法律職業的資格考試。其特點，一是職業資格類考試。國家司法考試作為法律職業資格考試，屬于資格資質類行政許可項目，不同于招生入學考試、畢業結業考試，也不同于各種形式的就業考試。二是法律明確授權。按照《法官法》《檢察官法》相關規定，司法部會同最高人民法院、最高人民檢察院制定考試組織實施辦法。辦法明確規定司法考試的性質原則、考試方式、考試組織、報考條件、錄取標準等考試重大事項。三是統一組織實施。依照法律規定，法院、檢察院系統分別組織的初任審判員、助理審判員，初任檢察員、助理檢察員任職考試和司法行政部門組織的律師、公證員資格考試被統一于國家司法考試，并由司法行政機關統一組織實施。四是確保公平公正。推進法治建設的關鍵在于法律的正確實施，而確保法律有效實施的前提取決于司法執法的公平公正。實施司法考試的主要目的就是通過統一規范的報考條件、科學嚴格的考試測評，培養選拔合格的法律職業人才，確保公正司法嚴格執法。

（二）法律職業資格效力。法律規定初任法官、初任檢察官，申請律師執業和擔任公證員必須通過國家司法考試（法律、行政法規規定的除外）。所謂通過國家司法考試，是指符合規定的報考條件，參加統一司法考試且成績合格，經審核授予法律職業資格、取得法律職業資格證書。這就為今后我國的法律職業從業者設置了統一的準入資格條件。而能否擔任初任法官、初任檢察官，申請律師執業和擔任公證員，還須符合法律規定的從事法律工作和參加職前培訓、實習等其他任職執業條件。

依法律規定，并不是所有法律職業都需要取得法律職業資格?！斗ü俜ā返?2條第2款規定，人民法院的院長、副院長應當從法官或者其他具備法官條件的人員中擇優提出人選；《檢察官法》第13條第2款規定，人民檢察院的檢察長、副檢察長應當從檢察官或者其他具備檢察官條件的人員中擇優提出人選?！堵蓭煼ā返?條對申請律師特許執業作出了專門規定，但截至目前，律師特許執業相關具體規定尚未正式出臺?！豆C法》第19條規定了考核任命公證員制度。2010年3月司法部下發了《關于做好全國首次公證員考核任職工作的通知》，啟動公證員考核任職工作。

此外，2009年9月，最高人民法院、最高人民檢察院規定,遴選法官、檢察官時，對具備法官、檢察官任職條件并已通過律師資格考試取得律師資格的執業律師和其他從事法律工作的人員，列入法官、檢察官的遴選范圍，不必再通過國家統一司法考試。2017年全國人大常委會第29次會議對《律師法》作出修改決定，規定“實行國家統一法律職業資格考試前取得的國家統一司法考試合格證書、律師資格憑證，與國家統一法律職業資格證書具有同等效力”。上述規定，有利于拓寬司法機關選人用人渠道，為面向社會從優秀律師中遴選法官、檢察官創造了有利條件。

（三）國家司法考試組織實施。為切實履行法律賦予司法行政機關的職責，司法部著手進行國家統一司法考試協商協調機制建設、制度體系構建和年度考試組織實施工作。2001年11月，根據《最高人民法院、 最高人民檢察院、司法部關于成立國家司法考試協調委員會的通知》（司發［2001］11號），國家司法考試協調委員會正式成立。其主要工作職責是：就確定、調整國家司法考試的有關政策、原則進行協商、協調，就國家司法考試制度的健全、完善提供咨詢。2001年12月，司法部成立了國家司法考試司，對外稱國家司法考試辦公室，具體負責國家司法考試工作，同時成立國家司法考試中心具體承辦國家司法考試的考務工作，各地司法廳（局）設立國家司法考試處，負責和承辦本轄區內具體的考務組織工作。國家司法考試組織實施機構初步建立，為順利實施首次國家司法考試提供組織保障。

2001年，司法部會同最高人民法院、最高人民檢察院制定了《國家司法考試實施辦法（試行）》。試行辦法是根據《法官法》《檢察官法》和原《律師法》的有關規定，參照《最高人民法院初任審判員、助理審判員考試暫行辦法（修正）》、最高人民檢察院《初任檢察員、助理檢察員考試暫行辦法》和司法部《律師資格考試辦法》規定的主要內容研究起草制定的，是組織實施國家統一司法考試制度的基本規范。

2002年3月30日、31日首次國家司法考試舉行。全國報名人數為36萬余人，實考人數為31萬余人，約有2.4萬人通過考試。首次國家司法考試的成功舉行，得到了社會各界的廣泛認可和較高評價，被認為是國家統一司法考試制度的良好開端，不僅實現了由“三考”到“一考”的平穩銜接，完成了我國法律職業準入制度由分散到統一的過渡，而且有力推動了我國國家統一司法考試制度的進一步完善。

二、國家統一司法考試制度的成功實踐

自2001年國家統一司法考試制度建立以來，為推進國家司法體制和工作機制改革，中央就改革完善國家司法考試制度作出了一系列重大決策部署。2006年，黨的十六屆六中全會決定明確提出了“完善國家司法考試制度”的要求。2008年，中央《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》中提出“改革和完善司法考試制度”。按照中央的決策部署，司法部會同最高人民法院、最高人民檢察院等部門，采取了一系列政策措施，改進完善國家司法考試制度，努力提升國家司法考試公信力。同時，考慮到我國地區發展不平衡不充分的實際情況，積極推動緩解中西部及少數民族地區法官、檢察官短缺問題，促進中西部基層法律職業隊伍建設。

（一）完善司法考試法律法規和規章制度。2008年，司法部會同最高人民法院、最高人民檢察院聯合修訂了《國家司法考試實施辦法》，會同國家保密局制定出臺了《國家司法考試保密工作規定》，修訂或完善了國家司法考試工作規則、監考規則、應試規則、違紀行為處理辦法、資格審核等部頒規章和規范性文件。根據《中華人民共和國刑法修正案(九)》等相關法律， 2016年9月，司法部修訂了《國家司法考試違紀行為處理辦法》，進一步規范國家司法考試違紀行為處理，強化對考試違紀行為的懲戒力度。與此同時，各地結合當地實際，制定了一些規范國家司法考試組織實施工作的細則和辦法，基本形成了以《法官法》《檢察官法》《律師法》和《公證法》為依據，以《國家司法考試實施辦法》及多件部門規章和規范性文件為實施規范的國家司法考試組織實施工作法律規章制度體系。

（二）修訂國家司法考試大綱。為充分發揮考試大綱的指引和規范作用，司法部多次對國家司法考試大綱內容進行修改調整。 2003年司法考試大綱增加了法制史內容，2004年四卷總分由400分調整為600分，2007年起將社會主義法治理念和有關政法工作的重大理論觀點、重大工作原則納入考試大綱，單獨列編，并在試題中明確分值比例。2015年，根據黨的十八屆四中全會決定要求，將社會主義法治理念科目調整為中國特色社會主義法治理論，確保司法考試的正確導向。增加刑法、民法、行政法和刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等考試內容的比重，提高了對考生法律專業知識和實際業務能力考查的科學性。2016年又增加了法律職業道德考核內容，強化了法律職業立場、倫理和技能的考查力度，進一步推動選拔德才兼備的優秀法治人才。

（三）調整國家司法考試報考范圍。自2008年起，允許普通高校在校四年級學生參加國家司法考試（以下簡稱“大四參考”）。截至2015年，普通高校應屆本科畢業生（在校四年級學生）共有50余萬人報名參加司法考試，近14萬人通過考試取得了法律職業資格。根據國務院批準的《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》和《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》，司法部于2003年11月制定并發布了《香港特別行政區和澳門特別行政區居民參加國家司法考試若干規定》，允許符合規定條件的香港、澳門居民在內地考區報名參加國家司法考試。為促進大陸與臺灣地區的法律交流與合作，增進海峽兩岸交往，2008年，司法部制定并發布了《臺灣居民參加國家司法考試若干規定》，允許工作、學習或者居住在大陸的臺灣居民在當地報名參加國家司法考試，將福建省廈門市和廣東省深圳市設為居住在臺灣地區或者國外的臺灣居民的集中報考地區。截至2017年上半年，已有600多名港澳臺居民通過司法考試取得法律職業資格，選拔了一批精通并能運用內地（大陸）法律的專門人才③司法部國家司法考試司賈麗群司長就2017年國家司法考試組織實施工作情況答記者問，司法部官網，2017年6月5日。。

（四）實施國家司法考試放寬政策。從2002年至2016年，司法部商最高人民法院、最高人民檢察院，連續實施三期（每期五年）放寬司法考試報名學歷條件政策，調整了放寬報名學歷條件地區范圍，發布了《司法部關于確定國家司法考試放寬報名學歷條件地方的意見》，明確放寬地區具有法律專業?？茖W歷人員均可報名參考。截至2017年上半年,全國共有25個省份的1444個縣級行政區域實施放寬報名學歷條件及降分錄取政策，共有15萬人取得法律職業資格證書④同③。，有效緩解了中西部地區基層法律實務部門法律人才短缺問題。為方便少數民族考生備考，依據《國家司法考試實施辦法》(試行)有關規定， 2003年以來，制定并實施了對使用少數民族語言文字試卷考生的多項優惠政策，為民族自治地方選拔了一批雙語法律職業人才。

（五）推進司法考試管理規范化建設。多年來，司法行政機關大力推進國家司法考試管理規范化建設，國家司法考試管理水平明顯提升，服務能力切實增強，規范化程度不斷提高。一是明確年度考試工作要求。適應形勢任務要求，司法部每年都要對司法考試組織實施工作進行專門部署。2017年司法考試時間在黨的十九大召開前一個月，又是最后一次國家司法考試，具有特殊意義。司法部張軍部長明確要求各級司法行政機關要切實增強政治意識，勇于擔當，做到“嚴密組織、嚴謹程序、嚴格標準、嚴明紀律”⑤王芳：《2017年國家司法考試于今日開考》，司法部官網，2017年9月16日。，確?？荚嚾f無一失。二是強化溝通協調機制。在考試組織實施中注重落實“一把手”責任，同時加強與公安保密、工信、教育等部門建立良好的協作機制，明確相關責任，確?？荚噷嵤┌踩⑵椒€、順利、有效。三是推動考試管理精細化。按照便利考生的原則，各考區考點在報名、考試、資格證書申領等環節努力創造周到、細致、便捷、安全的考試環境，著力提升服務質量。保密是考試的重中之重，司法部制定了《國家司法考試保密工作規定》，針對試卷管理中命題、運送、評卷等關鍵環節制定了專門的保密管理流程,實施“無縫隙”銜接，確保考試安全保密。四是強化考試標準化建設。2001年以來，司法部先后開展了國家司法考試題庫部級課題項目征題、定向院校征題、集中征題等多種方式的征題工作，努力建設質優量大的考試題庫；進一步強化評卷基地建設，2002年由一所政法院校獨立承擔評卷工作，到2007年以來試卷四（主觀卷）實行三校同時評卷的模式，評卷質量和安全保密得到有效保障。嚴格答案異議和分數復查程序，大力推進司法考試標準化建設。五是推進考試信息化建設。多年來，司法考試工作加快信息化建設步伐，從 2003年以來逐步推行網上考務管理的工作模式，2005年開始第四卷（即主觀卷）全部實行網上評閱，2015年開通試運行法律職業資格管理系統，2017年成功在5個考區實施機考試點，考試信息化水平不斷提升。

（六）國家司法考試實施效果顯著。十六年來，司法部和地方司法行政機關立足于黨和國家大局，著眼于改進完善國家司法考試制度，順利地組織實施了16次國家司法考試，全國共有600多萬人次報名，系統學習了法律專業知識，提高了法律理論素養和實踐水平。截至2017年底， 有88多萬人通過考試取得法律職業資格，其中已有40多萬人進入到法律職業隊伍中，還有大量人員從事立法、行政執法、公司法務、法學教學研究等法律實務工作，為國家和社會選拔和儲備了一大批優秀法治專門人才和后備力量，有效發揮了司法考試法治人才保障的基礎性作用。十六年來，國家司法考試組織管理工作日益規范，形成了比較系統規范的考試組織實施工作體系、運行機制、管理制度和監督制約機制，積累了一些切實可行的考試管理經驗，確保國家司法考試公平公正，為構建國家統一法律職業資格制度打下了堅實的工作基礎。

三、建立國家統一法律職業資格制度的必要性

黨的十八大以來，全面依法治國進程加快推進，司法體制改革進一步深化，對法治人才隊伍素質要求進一步提升。黨的十八屆四中全會決定明確“完善法律職業準入制度，健全國家統一法律職業資格考試制度，建立法律職業人員統一職前培訓制度”。2015年6月5日，習近平總書記主持中央深改組第13次會議，審議通過了《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》（送審稿），明確要將現行國家司法考試制度調整為國家統一法律職業資格考試制度。2015年9月30日，中辦、國辦印發《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》（以下簡稱《意見》）提出了完善國家統一法律職業資格制度的總體要求、目標任務、主要內容和實施步驟。2017年9月1日，全國人大常委會第29次會議通過決定，明確將國家統一司法考試改為國家統一法律職業資格考試，并規定于2018年1 月1日起實施。習近平總書記的重要指示和中央的各項決策部署，都為建立法律職業資格制度指明了正確方向，提供了基本遵循。因此，落實中央部署，在十六年司法考試成功實踐的基礎上，構建國家統一的法律職業資格制度，為深化依法治國實踐提供法治人才保障，這是新時代賦予司法行政機關和法治實務部門的新使命新任務。

（一）符合選拔培養法治人才要求。我國從2002年開始實施國家統一司法考試制度，至今已歷經了十六年。16次司法考試取得諸多成效，為國家輸送大批優秀的法治人才。與此同時，適應深化全面依法治國實踐要求，努力培養高素質的法治人才，現行國家司法考試制度也面臨著一些矛盾和問題，比如，法治人才培養機制相對滯后，法律職業資格準入門檻偏低，考試方式方法有待改進，職前培訓尚未統一，面向社會公開選拔法官、檢察官的渠道不暢，司法考試引導法學教育、與法律職業人才使用有效銜接的基礎性作用尚未有效發揮等等。上述問題和弊端，難以適應新時代建設高素質專業化法律職業隊伍要求，一定程度上影響了司法考試制度功能的實現。2017年5月3日，習近平總書記在中國政法大學座談會上的講話中強調，全面依法治國，離不開一支高素質的法治工作隊伍。因此，落實習近平總書記的指示精神和黨的十九大關于深化全面依法治國實踐的決策部署，實現培養選拔合格法治人才的考試目標，必須改革現行的國家司法考試制度，有必要將承擔著單一的考試選拔功能的國家司法考試制度調整為集資格準入、考試選拔和職前培訓于一體的國家統一法律職業資格制度。

（二）有利于法律職業隊伍素質養成?，F代法治社會，法律的實施關系著國家、社會秩序以及社會成員個人的權益，因此對法律職業者有較高的要求。綜合考察相關國家司法考試制度，盡管考試選任模式有所不同，但一般都比較注重法律職業人才素質養成。一是都規定應當具有法學學習經歷或學位的報考資格。如美國各州通常規定只有從法學院畢業并取得法律博士學位后，才能參加律師資格考試。韓國規定從2006年起，只有具備大學法學學分35分以上的韓國公民，才有資格報考全國統一司法考試。二是注重考核實際能力。日本2006年司法考試改革后，在高校中設立法科大學院，并規定一般法科大學院的畢業生才可以參加司法考試，而學院教學則多以法學理論和法律實踐相結合。英國采用傳統的律師學院和律師協會培養律師的模式，其考試內容主要是強調法律實務技能。三是都注重職前培訓、實習等人才養成方式。《德國法官法》規定，在大學完成法學專業學習并通過第一次國家考試，然后完成一定期限的見習服務并通過第二次國家考試，才能取得法官資格。由此可見，建立比較完善的系統法學教育培養——科學考試選拔——嚴格職前技能培訓，這一嚴密的法律職業人才養成機制，是世界上多數國家的法律傳統或法律職業隊伍的形成規律。《意見》明確提出“遵循法律職業人員形成規律”，并將統一職前培訓制度納入國家統一法律職業資格制度，必將有利于建立科學嚴密的素質養成機制，推動實現選拔培養合格法治人才的目標。

（三）形成統一法律職業共同體的需要。改革開放以后，特別是國家司法考試制度建立以來，我國法學教育發展迅速。目前，全國法學院校達600多所，全國法學本科以上畢業生達10余萬人，形成了學士碩士博士教育為主體，正規學歷教育體系和在職培訓進修制度相互銜接的法治人才教學研究培養機制，為法治工作隊伍建設以及法律職業人才培養提供了必要的人才資源和智力支持?！兑庖姟访鞔_國家統一法律職業資格制度是“選拔培養高素質社會主義法律職業人才的基礎性制度”。因此，構建法律職業資格制度必須以培養選拔具有高度專業化的法律素養、實踐能力和人文精神的法律職業群體為使命，在目的功能、準入條件、考試內容、職前培訓等方面既反映法學教育規律，又引導法學教育，推動我國眾多的高校法學院校更加注重法治人才的法律專業能力和專業精神培養；適應法律職業部門需求，以法治實踐對法律人才的需要為導向，強化考試檢測考生分析解決法治實踐問題的能力導向，提高法治人才供給質量，確保培養選拔的法律職業人才形成共同的教育背景、法治信仰、職業技能和職業倫理，推動形成統一的法律職業群體。

四、構建國家統一法律職業資格制度的幾點建議

《意見》將國家司法考試制度調整為國家統一法律職業資格制度，擴大了統一法律職業人員范圍，規定了取得法律職業資格應當具有良好的政治、業務素質、道德品行以及法學教育背景和從事法律工作實務經驗，并將法律職業人員職前培訓制度納入國家統一法律職業資格制度范疇，初步形成了由法律職業資格統一準入標準，統一考試制度、統一職前培訓制度資格管理等項重要內容組成的比較完備的國家統一法律職業資格制度體系。落實《意見》要求和全國人大常委會2017年第29次會議決定，切實發揮法律職業資格制度在全面依法治國的人才保障作用，有必要進一步創新法治人才培養機制，明確職業資格準入標準，改進職業資格考試方式，建立健全統一職前培訓制度，推進公開招錄法官檢察官制度化，加快法律職業資格專門立法進程，確保年度資格考試順利組織實施，確保法律職業人才供給質量，確保培養選拔法律職業人才的科學性和公信力。

（一）創新法治人才培養機制，把好質量關。推進全面依法治國，深化依法治國實踐，必須切實提高法律職業人才質量。2017年5月3日，習近平總書記在視察中國政法大學時強調，法學教育要加強法學理論和法治實踐的結合，努力培養大批高素質法治人才。作為法治人才供給的重要環節，法學教育和法律職業資格制度決定著法治人才培養選拔質量。一是發揮法律職業資格考試制度的引領作用。把全面依法治國對法治人才提出的政治素質、業務能力、職業品行等方面的要求落實到法學教育中，運用法律職業資格授予及考試大綱、考試命題、考試結果認定等引導法學教育，推動法學教育更加注重法治人才的法律專業能力和專業素質的培養。二是創新法治人才培養模式。進一步明確法學教育目標，改革完善教學制度，培養學生運用法律知識和法律技能分析解決法治實踐問題的能力；完善課程體系設置，突出學生的法律實踐和職業技能課程，包括案例分析、法律文書寫作、職業倫理等；改革教學方法，聘請資深法官、檢察官、律師等作為實務指導教師，指導學生進行教學實踐活動，增加見習次數等，推動法學理論教學與實踐教學的統一。三是探索建立指導管理法學教育的工作機制。加強對法學教育的統一指導管理，研究建立集指導法學教育、法律職業資格考試、法律職業職前培訓于一體的協同育人工作機制，推動法學教育與法律職業資格考試制度、法學教育與法律職業統一職前培訓、法學專業人才培養模式與法律職業需求之間的有效銜接，形成法學教育和統一法律職業資格制度有機結合的人才培養選拔體系。

（二）明確統一法律職業資格準入標準，把好入口關。建立統一的法律職業資格準入制度，應當進一步明確法律職業人員范圍，法律職業資格準入的政治條件、學歷條件和職業品行，完善與之相適應的放寬地區報名錄取政策和“大四參考”政策，妥善解決好與司法考試制度銜接問題。一是明確法律職業人員范圍?！兑庖姟访鞔_，在司法考試制度規定的擔任法官、檢察官、律師、公證員須取得法律職業資格之外，又增加法律顧問、仲裁員（法律類）及政府部門中從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決的人員，應當取得國家統一法律職業資格。2017年全國人大常委會第29次會議作出修改《公務員法》《仲裁法》《行政復議法》《行政處罰法》的決定，從法律上明確從事上述法律職業的人員須通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格。即2018年實施國家統一法律職業資格考試制度后，共有司法機關、行政機關、行業組織等單位的上述9類法律職業人員，需要通過法律職業資格考試取得法律職業資格才能任職或申請執業。二是明確取得資格的報名學歷條件。司法考試的報名學歷條件是依據《法官法》《檢察官法》當中任職法官、檢察官的學歷條件來確定的。為提高法治人才專業素質，《意見》明確了報考法律職業資格考試的法學教育背景和法律工作實踐要求。據此，2017年12月，第12屆全國人大常委會第31次會議審議《法官法（修訂草案）》《檢察官法（修訂草案）》（以下簡稱法官法檢察官法修訂草案），草案分別提高了法官、檢察官任職學歷條件。明確法官、檢察官應具備全日制普通高等學校法學類本科學歷并獲得學士及以上學位；或者全日制普通高等學校非法學類本科及以上學歷，并獲得法律碩士、法學碩士及以上學歷；或者全日制普通高等學校非法學類本科及以上學歷，獲得其他相應學位，并具有法律專業知識⑥朱寧寧：《法官法檢察官法迎來大修》，2017年12月22日，法制網。。 就非全日制非法學專業本科畢業生能否報考法律職業資格考試問題，考生和社會都比較關注。綜合來看，建議一方面應當落實《意見》精神，明確取得資格的法學教育背景和法律工作實踐要求；另一方面還要考慮到我國發展不平衡不充分的國情，按照《意見》確定的“老人老辦法、新人新辦法”原則，調整銜接好已取得相應學歷人員報名政策問題，回應社會和考生合理預期⑦司法部國家司法考試司賈麗群司長答法制網記者問，司法部官網，2017年12月15日。?？傊罁薷暮蟮摹斗ü俜ā返劝瞬糠桑枰M快研究制定《法律職業資格考試實施辦法》，明確法律職業資格考試報考條件、考試組織實施等考試相關重大問題。三是調整放寬報名學歷條件政策和地區范圍。綜合十六年司法考試放寬政策效果和法律專科人員報考及通過較少的實際情況，確保法律職業資格考試的公正性和權威性，建議嚴格考試報考條件，不再適用放寬報名學歷條件政策。同時依據國家扶貧開發政策和民族區域自治政策，可繼續實施多層次放寬合格錄取政策解決部分中西部地區補員問題。四是認真研究普通高等學校大四學生參考政策?？陀^來看“大四參考”政策一定程度上發揮了引導法學教育、促進司法考試與法學教育和法律職業部門用人需求相銜接的作用。近些年來，隨著中央加快推進司法體制改革，司法機關實施分類管理、司法人員實行員額制的要求基本得到落實；且法官法檢察官法修訂草案中亦明確擔任法官檢察官須從事法律工作滿五年的要求。因此，“大四參考”政策與遴選初任法官、初任檢察官關聯度不高。此外，大四學生未取得畢業證書即參加報考，客觀上既影響資格考試的權威性和公正性，也對高校教學秩序產生一定影響。綜上，國家統一法律職業資格制度建立后，遵循法律職業人才素質養成規律，有必要認真研究明確報考學歷條件要求、放寬報名學歷條件政策和“大四參考”政策，把好法治人才入口關。

（三）完善統一法律職業資格考試制度，把好考試關。法律職業資格考試制度是國家統一組織的選拔合格法律職業人才的國家考試制度。落實《意見》要求，健全完善法律職業資格考試制度，應當著眼于法律職業需要，綜合考慮建設合格法律職業隊伍對法律職業人才的綜合素質、專業知識、職業技能和職業倫理需求。一是加快《法律職業資格考試大綱》編寫工作?？荚嚧缶V是年度考試實施的總章程，是指導命題和應試人員備考的規范性文件。落實黨的十八屆四中全會決定要求，有必要將全國統一的法律類專業核心教材納入法律職業考試范圍，進一步加大中國特色社會主義法治理論法律職業立場、倫理和技能的考查力度，全面反映中國法治理論最新成果和法治建設豐富實踐。二是研究改進考試模式?，F行司法考試方式是一張主觀試卷與三張客觀試卷合計總分，一次性過關，客觀卷選擇題居多，客觀上難以做到全面甄別出考生的綜合素質和專業能力。多年司法考試實踐證明，主觀試卷能較好地考查出考生分析理解能力、運用法學知識和原理解決法律實務問題能力，因此，有必要調整卷式設計和命題方式，逐步加大“活題”的比重⑧張軍：《以公共法律服務體系建設為總抓手，統籌推進司法行政改革》，《社會治理》，2017年第5期。，提高考查主觀題和案例分析題比例。三是進一步完善考試內容。著眼于提高法律職業人才選拔的科學性和公信力，進一步明確中國特色社會主義法治理論的考查內容，確保中國特色社會主義法治理論進教材進課堂，更好地發揮職業資格考試引領法學教育的作用。突出法學知識與法律實務的緊密結合，注重考查憲法法律知識、法治思維和法治能力，以案例分析、法律方法檢驗考生在法律適用和事實認定等方面的法治實踐水平，適應法律職業人才專業化需要。加大法律職業倫理的考查力度，通過考試考查、培訓考核等方式，提升法律職業人員法律信仰、職業操守，從源頭上把好法律職業人員的素質關。四是研究探索按需確定年度合格比例?！兑庖姟访鞔_，將司法考試制度調整為國家統一法律職業資格考試制度，其性質為“國家統一組織的選拔合格法律職業人才的國家考試制度”。從考試選拔的社會功能和本質屬性出發，著眼于提升國家考試的信度和效度，結合我國推進司法人員實行分類管理和員額制改革⑨司法改革熱點問答：為什么要實行法官員額制，新浪網新浪司法 ，2017年4月14日。，法官檢察官數量基本實現與案件數量相匹配的實際，借鑒國外法律職業考試錄取的一般做法，有必要研究改進法律職業資格考試的合格錄取機制，探索根據國家法律職業從業需求量和人才儲備量，來確定年度合格比例，這樣更有利于實現選拔合格法律職業人才的考試目標，維護考試的權威性和公正性。

（四）建立統一職前培訓制度，把好培訓關。法治人才素質的核心是法治實踐能力，專業性強。建立與國家統一法律職業資格考試制度相配套的統一職前培訓制度，是塑造法律職業人才成長所需要職業素養、職業能力和職業操守的基本要求。目前，法檢系統和司法行政機關都分別建立了各自的職前培訓或實習制度，為職前培訓或執業實習提供良好的工作基礎和保障條件。但是，這種分散的培訓制度不利于法律職業人員共同的職業理念、職業技能和職業倫理的形成，特別是依賴法官助理、檢察官助理在崗積累經驗但缺乏系統訓練的方式⑩蔣惠嶺：《全面深化司法體制綜合配套改革》，《法制日報》，2017年12月6日。，不利于法治人才隊伍建設。因此，落實《意見》要求，有必要整合現有的法治實務部門的教育培訓資源，研究制定統一職前培訓規劃和培訓方案，明確統一職前培訓內容、方式、期限、教材和考核標準等要求，“統分結合”，加快建立法律職業人員統一職前培訓制度。一是統一培訓環節。可按照集中教學、崗位實習、綜合訓練等環節分階段、有側重進行培訓。二是統一培訓內容。培訓一般應當包括法治理論、法律實務、職業技能和職業倫理以及法律職業技能訓練等內容。三是統一培訓方式。借鑒許多國家和地區法律職業職前培訓的一般做法，培訓方式可實行統一培訓規劃、分段實施培訓的機制。特別是初任法官、初任檢察官、申請律師執業，其培訓方式應當不分具體職業，即由不同的培訓機構對不同的培訓對象進行內容統一的職前培訓。在具體操作時，既可以由每個培訓機構各自獨立完成，亦可以由各個培訓機構輪換協作完成，實現學員熟練掌握不同法律職業的職業技能、實務知識和專業要求的培訓目的，有利于增進法律職業者的相互理解、溝通和職業交流，提升對法律職業的認同感，推動形成法律職業共同體。

（五）推進公開招錄法官檢察官制度化，暢通用人關。法律職業資格考試是連接法律人才和法律職業的重要紐帶。通過考試的法律人才必須有順暢進入法律職業的渠道，才能真正實現考試輸送法律職業人才的功能。2008年中組部和最高人民法院、最高人民檢察院聯合出臺《公開選拔初任法官、初任檢察官任職人選暫行辦法》，規定了法官、檢察官公開選拔的相關制度。2016年中央印發《從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》，專門明確法檢機關應當把從律師、法學專家中選拔法官、檢察官工作常態化、制度化；同時規定，法檢機關在遴選法官、檢察官時應當根據工作實際預留適當數量用于從律師、法學專家中選拔法官、檢察官。2017年新修訂的《公務員法》規定“確定初任法官、初任檢察官的任職人選,可以面向社會,從通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格的人員中公開選拔。”上述規定，為暢通面向社會公開選拔法律職業人員提供了政策支持、法律依據和實施路徑。目前，上海、廣東等地法檢機關已從律師中公開選拔法官、檢察官方面進行了有益探索，但距離公開選拔工作常態化、制度化要求仍有較大差距。實踐中，選任初任法官、初任檢察官，無論是以往采取的從內部人員中培養的模式，還是改革之后，目前從法官助理、檢察官助理中培養的模式，在系統性、針對性、效能性等方面，都存在一些問題[11]蔣惠嶺：《全面深化司法體制綜合配套改革》，《法制日報》，2017年12月6日。。落實中央相關部署和法律規定，按照《意見》提出的加強國家統一法律職業資格制度與法官、檢察官選任制度、公務員錄用制度銜接的要求，建議相關部門盡快研究制定面向社會從符合條件的取得法律職業資格人員中公開選拔法官、檢察官和公開招錄在政府部門中從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決的公務員的制度規范和實施辦法，完善法治人才職業保障制度，暢通進入相關法律職業崗位的渠道。同時，研究制定司法行政機關業務類公務員須通過法律職業資格考試，取得資格上崗制度，進一步推動法律職業交流，更好地推進法治人才隊伍職業化建設。

（六）加快法律職業資格立法進程，推動專門立法。將國家司法考試制度調整為國家統一法律職業資格制度后，法律職業資格管理部門承載的不僅僅是資格考試一項工作，還包括資格管理和職前培訓等多項重要職責，任務艱巨復雜；取得資格的法律職業人員范圍擴大后，法律職業資格管理工作涉及多個法治實務部門、行業組織以及參與職前培訓的多個相關單位和人員，組織協調任務繁重。為此，一是推進相關法律法規及規范性文件的制定修訂。依據修訂后的《法官法》等八部法律，推進相關規章規范性文件立改廢工作。加快制定《國家法律職業資格考試實施辦法》以及制定修改法律職業資格考試工作規章和配套規范，進一步明確資格考試報名條件、考試內容、考試方式方法、考試組織實施、合格標準的確定、資格管理等。研究制定《法律職業人員統一職前培訓實施方案》等規范性文件，明確法律職業職前培訓的性質作用、組織協調機構、培訓單位、培訓內容及方式、培訓考核、培訓師資及經費保障等內容。研究制定《法律職業道德規范》，對法律職業人員的言行進行規范，對法律職業行為的倫理規范及心理習慣進行引導。二是推動法律職業資格專門立法。從立法性質來看，《國家司法考試實施辦法》雖是法律授權，是司法考試的基本規范，具有法律效力，但在立法法中沒有對應的法律規范層級。將國家司法考試制度調整為法律職業資格制度后，可以部頒規章的形式制定出臺《國家法律職業資格考試實施辦法》，規范和管理法律職業資格考試工作。但根據《行政許可法》和《立法法》相關規定，政府規章對涉及行政處罰的法律職業資格管理措施等無上位法依據的內容難以規范。因此，有必要對法律職業資格進行專門立法,進一步明確法律職業資格考試的報名專業學歷條件、考試組織實施工作機制、統一職前培訓、職業資格管理等內容，有效推動法律職業資格管理法制化規范化，維護法律職業資格制度的權威性和公信力。