關于社區矯正貫徹落實治本安全觀的若干思考

金登尚（浙江省司法廳副廳長）

2017年7月，司法部部長張軍在全國司法廳（局）長座談會上的講話中強調“提出治本安全觀，就是要向社會提供不再重新犯罪的守法公民”。治本安全觀的提出，深刻反映了對新時代司法行政工作發展規律的認識、理解與把握，充分體現了新形勢下加快司法行政改革、更好地履行維護社會穩定職能的使命擔當與價值追求。社區矯正是社會化刑罰執行工作，與監獄工作具有特性的同質性和目標任務的一致性。加強社區服刑人員監督管理、教育矯正和社會適應性幫扶，促進社區服刑人員順利融入社會，最大限度地防范和減少社區服刑人員脫管失控和再犯罪現象發生，全力維護社會和諧穩定，始終是社區矯正工作的中心任務。因此，貫徹落實治本安全觀是社區矯正工作的應有之義，是當前及今后一個時期社區矯正工作創新發展的重要遵循。

一、準確理解治本安全觀的基本觀點和方法，努力提升科學謀劃社區矯正工作的能力

治本安全觀從貫徹落實國家總體安全觀的思想自覺、政治自覺和行動自覺高度出發，把提高罪犯教育改造質量、實現刑罰執行工作安全和場所安全，與維護社會公共安全乃至國家安全緊密聯系起來，從而使本系統本部門發展利益與安全利益統一于國家核心利益之中，使之成為了國家總體安全觀的重要組成部分，治本安全觀開辟了司法行政安全穩定工作改革、創新、發展的新領域、新境界。

（一）治本安全觀是新時代司法行政安全穩定工作的重要價值觀。治本安全觀所展示的價值觀，就在于堅持以維護社會長治久安為目標，把司法行政安全穩定工作的價值觀，從過去側重于監管場所和矯正秩序等“物的安全”，提升到向社會輸送守法公民、進而最終實現人的安全與社會和諧的高度來認識、來衡量、來追求、來實現，使新時代司法行政安全穩定工作價值觀發生了質的變化，實現了質的提升。同時，治本安全觀自覺地把做好司法行政安全穩定工作放到服務保障民生、維護社會公共安全的大視野、大格局中來思考、來謀劃、來布局，凸現了制度頂層設計“不謀全局者、不足以謀一域”的政治意識、大局意識、責任意識和戰略性思考，體現了圍繞中心、服務大局的政治自覺與價值追求。

（二）治本安全觀是新時代司法行政安全穩定工作的重要發展理念。理念是行動的先導，有什么樣的發展理念，就有什么樣的發展方式、發展路徑和發展舉措。治本安全觀要求我們正確處理發展與安全的辯證關系，牢牢把握刑罰執行工作基本屬性和本質要求，迅速回歸刑罰執行工作本職，徹底扭轉和改變“重監管、輕教育”的錯誤觀念和現象，牢固樹立“以改造人為宗旨”的核心理念，加快從“不跑人”為目標的粗放式、低端化的單一型發展模式，向為社會輸送守法公民的精細化、高品質的集約型發展方式轉變，集成社會各類要素資源為改造人、教育人、挽救人服務，實現治本目標，進而在更高層次、更高水平上實現刑罰執行場所安全和社會公共安全。

（三）治本安全觀是新時代司法行政安全穩定工作的重要方法論。治本安全觀，安全是前提、治本是核心，體現了堅持“重點論”與“兩點論”相結合的辯證思維和哲學方法。治本安全觀所揭示的事物發展本質，就在于要善于抓住決定和影響事物發展的主要矛盾或矛盾的主要方面，在不斷促成矛盾轉化或問題解決進程中，持續不斷地推進事物向更高層次、更高水平發展，最終達到改造世界的目的。對于司法行政安全穩定工作特別監獄、社區矯正等刑罰執行工作來說，要緊緊抓住把罪犯教育改造成為社會主義守法公民這個“治本”的主要矛盾或矛盾的主要方面，著力在改造罪犯世界觀、人生觀、價值觀上求實效、求突破、求深化、求發展，努力從思想根源上解決“不再重新犯罪”問題，從源頭治理上消除社會不安定因素，為實質性、根本性、持久性的人與社會安全提供制度性保障。在一定程度上說，治本安全觀具有哲學方法論的意義。

（四）治本安全觀是新時代司法行政安全穩定工作的重要標準。治本安全觀強調向社會輸送守法公民，實質上體現了始終堅持把改造人放在第一位的中心思想，更加突出了提高教育改造質量這個核心要求和價值取向。在一定意義上說，治本安全觀是實踐標準在刑罰執行領域的具體運用，是實踐標準的具體化成果。因此，在實際工作中，我們既要善于運用治本安全觀的基本觀點和方法檢驗工作成效，又要善于在治本安全觀指導下創造性地開展工作，不斷提升司法行政安全穩定工作能力與水平。

二、牢牢把握治本安全觀的實踐要求，努力提升指導管理社區矯正工作的水平

對于當前及今后一個時期的社區矯正工作來說，貫徹落實治本安全觀，就是要牢牢把握“安全是前提、治本是核心”這一本質要求，始終堅持以矯正為本、以提高社區矯正質量為核心，大力加強社區矯正制度化、規范化、法治化、信息化、社會化建設，全領域、全方位、全過程地推動社區矯正工作提檔升級，迅速將工作重心從確保社區服刑人員“不脫管、不失控”，轉移到把社區服刑人員教育改造成為守法公民的中心任務上來，持續不斷地向社會輸送“不再重新犯罪的守法公民”，努力實現社區矯正制度法律效果、政治效果和社會效果的有機統一，最大限度地發揮社區矯正維護社會和諧穩定、促進社會公平正義的制度優勢和基礎性作用。

（一）把握本源性，切實提高教育管理工作水平。維護社會和諧穩定是社區矯正工作的“第一責任”，提高社區矯正質量是社區矯正工作的“第一要務”。緊緊圍繞向社會輸送守法公民這一“治本”目標和任務，堅持矯正為本，強化源頭治理，切實發揮教育管理攻心治本作用，努力打造可持續發展的社區矯正安全穩定工作新機制新局面。一是完善教育管理制度。認真貫徹執行《刑法》《刑事訴訟法》《社區矯正實施辦法》和《浙江省社區矯正教育管理工作規定》，緊密結合社區矯正立法進程，切實加強對教育管理工作的研究、探索和實踐，不斷完善教育學習、社區服務、社會適應性幫扶等各項制度，扎實推進教育管理工作制度化、規范化、標準化建設，努力用科學的理念指導工作，用科學的制度規范管理，用科學的方法實施教育，不斷提升教育管理工作水平。二是完善教育管理機制。堅持問題導向，以破解“兩個八小時”落實難為突破口，以健全完善集中教育學習、社區服務機制為著力點，發揮市縣兩級社區矯正中心執法、管理、教育“三位一體”的場所設施和矯正功能作用，建立課堂化、制度化、常態化社區服刑人員集中教育學習機制，定期組織開展入矯、常規、解矯等分類、分段式集中教育活動，加大思想灌輸力度，體現教育學習的強制性。充分動用現代信息技術和網上教育資源，建立網上教育平臺，辦好網絡學院，推行社區服刑人員教育學習“學分制”管理，建立網上網下互為補充的社區服刑人員自我教育、自我學習機制，豐富教育學習形式和內容。大力推進多元化社區服務機制建設，堅持完善基地化集中公益勞動和“菜單式”個性化社區服務模式，把集體性、強制性社區服務活動與社區服刑人員自覺自愿的個性化服務活動有機結合起來，切實增強社區服務的實效性。積極探索開展補償式社區服務活動，引導和鼓勵社區服刑人員主動開展向受害人或社會提供具有補償意義的社區服務，促使其認罪悔罪和思想轉變，幫助其化解矛盾、取得諒解、修復社會關系。三是深化個案矯正工作。健全教育矯正質量評估制度，完善評估工作流程，建立專業評估隊伍，研發應用評估軟件和評估工具，提高個案矯正工作的科學性。積極通過與院校、科研學術機構合作和政府購買服務等途徑，引進專業組織和專業力量，組建個案矯正服務團隊，專門針對重點人員開展“一人一案”“一人一策”的教育轉化活動，提高個案矯正工作專業化水平，提升社區矯正質量。四是加強教育管理場所建設。深入貫徹落實司法部社區矯正中心建設工作座談會精神，堅持“建、管、用”三結合，按照“功能設置科學合理、裝備設施配套齊全、環境布置體現特色”要求，大力推進社區矯正中心“三區十室”建設，提升社區矯正中心標準化水平；按照管理運行規范有序、工作隊伍健全穩定要求，進一步明確中心職責、健全管理制度、完善運行機制，不斷提高社區矯正中心規范化水平；按照實用管用真用原則，不斷拓展社區矯正中心功能，把社區矯正中心建設成為實體化、專門化的社區矯正執法平臺、教育平臺和管理平臺，不斷提高社區矯正教育管理工作水平。

（二）把握關鍵性，切實提高規范執法工作水平。規范化是執法工作的生命線，是衡量社區矯正工作成效的重要標志之一。當前社區矯正安全穩定工作中存在的一些薄弱環節、矛盾隱患和不穩定因素，在一定程度上說，與執法不嚴、執法不力、執法不規范甚至于執法不公等現象有著一定關聯，由此引發安全問題的負面影響更大、危害更深。因此，規范執法是貫徹落實治本安全觀的重要保障。一是加強標準化建設。緊扣全國標準化試點省份建設步伐，全面梳理社區矯正試點以來相關法律法規和規章制度，認真總結提煉全面推行社區矯正工作經驗，深入推進社區矯正工作標準化建設，制定出臺社區矯正調查評估、矯正接收、矯正宣告、監督管理、考核獎懲、收監執行、教育學習、社區服務、社會適應性幫扶、期滿解矯等工作標準或工作規范，進一步健全完善社區矯正工作制度體系，努力使各項工作在制度的軌道上規范有序進行。加強社區矯正地方立法調研，積極推動出臺社區矯正工作條例，進一步強化政策法規和制度保障。二是加強執法能力建設。以強化制度執行力為重點，以常態化檢查考核為手段，以落實責任追究為抓手，經常性地指導督促基層依法規范開展調查評估、交付執行、監督管理、教育矯正、考核獎懲、收監執行等工作，努力提升規范執法水平。加強教育培訓，依托和發揮各類教育培訓基地功能作用，落實分級培訓任務，加強社區矯正隊伍法律法規、規章制度的學習、教育和培訓，深入開展以案說法、警示教育、崗位練兵、技能比武等活動，不斷提高隊伍執法水平。深化監地協作，通過監地雙方互派干部掛職學習和監獄戒毒民警延伸監管社區服刑人員等方式，在實訓實戰中鍛煉隊伍、提升素質，在延伸監管工作中進一步加強和改進社區矯正執法工作。三是加強執法監督機制建設。完善司法行政機關社區矯正內部執法監督機制，發揮政工、法制等部門作用，切實加強對辦理調查評估、司法獎懲等案件和居住地變更、外出管理等事項審批工作的監督、檢查和指導，經常性開展社區矯正執法案件評查活動，提升辦案質量，促進執法規范。主動適應社區矯正法律監督常態化新形勢，自覺接受檢察機關法律監督，積極配合檢察機關法律監督活動向司法所社區矯正日常工作延伸，努力構建社區矯正全程法律監督機制，促進執法公正，保障執法安全。牢固樹立“陽光執法”理念，定期邀請“兩代表、一委員”等社會各界人士視察、督查、考察社區矯正工作，進一步暢通輿論監督、群眾監督渠道，擴大社區矯正影響，幫助改進工作。四是加強信息化建設。堅持以信息化倒逼執法規范化，大力推進覆蓋省、市、縣、鄉四級的全省社區矯正信息化管理平臺建設；緊緊抓住省政法數字化協同工程建設契機，積極研發應用公檢法司社區矯正辦案一體化平臺，加快社區矯正遠程督察系統建設步伐，全力打造橫向到邊、縱向到底和全省“一張網、一系統、一平臺”的社區矯正信息化建設升級版。

（三）把握集成性，切實提高監管安全工作水平。認真總結提練和固化應用G20杭州峰會社區矯正維穩安保工作經驗，進一步健全完善社區矯正維穩安保工作機制，切實提高社區矯正預警預測預防能力，夯實安全穩定工作基礎。一是完善走訪排查機制。健全完善縣鄉兩級常態化走訪排查機制，通過走訪公安派出所、村（社區）基層組織，核查社區服刑人員日常表現情況；通過上門走訪談話，了解掌握社區服刑人員思想狀況；通過與法院、檢察院、公安等部門信息核查比對，核查社區服刑人員列管、治安處罰、收監執行等情況，了解掌握是否存在脫漏管情況，做到“五清”，即社區服刑人員基本情況清、現實表現清、監管責任清、思想動態清、行為去向清。全面推廣使用“司法E通”和“手機APP”，實時將走訪排查文字、圖像等信息資料傳送縣級社區矯正指揮中心和司法所信息監管平臺，實時固定證據，實時開展檢查考核。二是完善分析研判機制。依托省、市、縣三級社區矯正指揮中心和司法所信息監管平臺，建立社區矯正安全穩定工作定期會商研判機制，重大會議或活動期間每日進行視頻研判會商。充分運用信息技術，研發應用“大數據”分析研判系統，完善預警、分析、預測模塊，加強智能化數據分析，切實提高預警預測預防能力，牢牢掌握維穩安保工作主動權。三是完善信息化監管機制。積極探索“互聯網+”和“傳統+現代”的網上網下立體化監管體系建設，全面推廣應用“手機定位+電子腕帶”雙管控措施，筑牢“電子圍墻”。統一為工作人員“司法E通”和“手機APP”研發設置定位監管、警示告知、短信通知、出行記錄、電子檔案、考核管理等功能，推動日常監管從“八小時內”向“八小時外”延伸，努力實現動態監管無死角、無盲區。四是完善社會幫教機制。深入貫徹司法部組織社會力量參與社區矯正工作座談會精神，按照“一縣一品牌”發展思路和“一主導（政府主導）、三協同（社團協同、村居協同、志愿協同）”建設要求，全面提升社區矯正社會化水平。深入推進村（居）社區矯正工作站規范化建設，建立實施村（居）工作站和矯正小組幫教幫扶責任清單制度，加強監護人、保證人日常教育管理，促進幫教幫扶措施落實，不斷鞏固和深化“第一道防線”建設成果。積極運用基層社會治理體系創新成果，全力推動社區矯正工作進網格、進社區，把社區服刑人員日常監管幫教責任落實到網格長、網格員的常態化維穩安保工作中，打通“最后一公里”，努力實現監管無縫隙、幫教零距離、幫扶常態化。

三、堅持黨委政府統一領導，努力提升社區矯正貫徹落實治本安全觀的成效

（一）進一步完善社區矯正領導體制。治本安全觀具有鮮明的政治立場、政治觀點和政治方向，既正確反映了新時代人民群眾對公平正義安全感的向往和期待，又充分體現了中國特色社會主義制度的優勢所在和必然要求。堅持在黨委政府統一領導下開展社區矯正工作，是貫徹落實治本安全觀的基本政治要求。同時，健全完善中國特色社區矯正制度是我國司法體制改革的重要內容，必須始終堅持黨委政府統一領導，這既是刑罰執行制度改革沿著正確的政治方向前進的重要保障，也是社區矯正工作健康有序發展的政治優勢。因此，貫徹落實治本安全觀，要著力在加強黨委政府領導上求深化，繼續堅持和完善以省、市、縣三級社區矯正工作委員會、鄉鎮（街道）社區矯正工作領導小組為架構的社區矯正工作領導體制，切實加強對社區矯正工作的組織領導。要健全完善議事規則、工作會議、職責分工等制度，定期研究全面推進社區矯正工作相關重大決策問題，經常地協調解決發展進程中遇到的困難和問題，積極營造良好的政策措施環境，努力把黨委政府統一領導落到實處。

（二）進一步完善社區矯正工作機制。社區矯正法律性、政策性、綜合性很強，涉及審判機關、檢察機關、公安機關和司法行政等多部門職責，做好社區矯正工作，加強部門銜接配合至關重要。同時，與監獄相對封閉的刑罰執行方式和執法環境不同，社區矯正是在社會環境中執行刑罰、教育管理罪犯，刑罰執行方式的特殊性、刑罰執行場所的開放性、刑罰執行對象的流動性以及社會環境“零距離”影響的多樣性、復雜性等諸多因素，表明了社區矯正安全穩定工作的艱巨性、復雜性和長期性，也表明了確保社區矯正工作健康有序發展始終離不開黨委政府的堅強領導和各有關部門的通力協作。G20杭州峰會社區矯正維穩安保工作的成功實踐充分證明了這一點。因此，貫徹落實治本安全觀，要著力在健全完善社區矯正工作機制上求突破，繼續深化政府目標責任制考核，落實平安、綜治考核辦法，完善工作考核制度，三管齊下，多措并舉，層層推動社區矯正領導責任、部門責任、崗位責任的有效落實，層層壓實社區矯正工作責任。堅持以貫徹執行“兩院兩部”《關于進一步加強社區矯正工作銜接配合管理的意見》為抓手，深入推進社區矯正銜接管理工作制度化、規范化建設，密切部門協作，完善銜接機制，形成矯正合力。堅持以落實浙江省《關于建立社區矯正工作責任清單制度的意見》為突破口，充分發揮省、市、縣三級社區矯正工作委員會辦公室職能作用，經常性地組織協調各成員單位開展專項檢查、專題調研等活動，積極主動地為各成員單位履行責任清單搭建平臺、提供條件，共同推進社區矯正工作的創新與發展。

（三）進一步完善社區矯正保障措施。當前，社區矯正立法在即，社區矯正工作正處于創新發展的重要戰略機遇期，做好新形勢下的社區矯正工作，對于加快立法進程、完善社區矯正法律制度都具有十分重要的政治意義。因此，貫徹落實治本安全觀，要著力在深化改革上求發展，認真貫徹執行司法部即將出臺的加快推進司法行政改革意見，全力推動社區矯正法治化、標準化、信息化、社會化和監獄戒毒民警延伸監管等改革創新項目落地落實，全面深化社區矯正體制創新、機制創新、制度創新和實踐創新，不斷為健全完善中國特色社區矯正法律制度體系提供實踐支撐。繼續鞏固和深化浙江省縣鄉村三級社區矯正監管教育幫扶體系建設成果，緊密結合全省正在開展的基層社會治理體系創新實踐和鄉鎮（街道）綜合治理等“四大平臺”建設實際，切實加強對縣級以下社區矯正機構職能特別是司法所履行社區矯正日常工作職責的研究、探索與實踐，積極穩妥地推進縣級以下社區矯正機構專門化、實體化、實戰化建設，不斷完善縣級以下社區矯正監管執法和教育幫扶體系，全面落實社區矯正任務。堅持政治建警、素質強警、從優待警相結合，大力推進社區矯正隊伍專業化、職業化、正規化建設，配齊配強一線執法力量，促進規范執法，減輕維穩壓力，降低職業風險，確保隊伍安全。積極會同有關部門研究制定加強社區矯正社會工作者隊伍建設意見措施，切實解決基層工作力量緊缺問題。進一步完善社區矯正財政保障機制，全力推動政府購買社區矯正服務政策落地，用足用好相關政策與資金，不斷增強發展后勁。