高度戒備監獄建設與管理初探
——以江蘇省龍潭高度戒備監獄為例

周 鵬（南京師范大學）

近年來，江蘇監獄系統圍繞現代監獄建設總目標，在深化罪犯分類管理，建設高、中、低度戒備監獄，完備監獄功能形態，提升監獄行刑效能上作出了積極的探索與實踐。本文以江蘇省龍潭高度戒備監獄的建設、運行和管理為例，從高度戒備監獄為什么建、怎么建、關什么罪犯、怎么管理等方面進行討論，以期為我國高度戒備監獄建設運行提供理論支撐和實踐樣本。

一、高度戒備監獄建設的必要性

一是完善監獄分類、規范監獄等級體系的內在要求。監獄分類是現代監獄制度的基本特征和重要內容?！氨O獄分類制度發展到當代，作為一種科學行刑、科學矯正的制度，正逐步發展成為一個國家罪犯矯正制度先進與否的重要標志。①姜金兵：《監獄分類的江蘇模式探析》，《中國司法》，2016年第11期。”完備的現代監獄功能形態，就是要著眼分押、分管、分教需要，分類建設高度、中度、低度等不同等級戒備的監獄。建設高度戒備監獄，正是適應了近年來刑事法律政策的調整變化，滿足了高度危險罪犯集中關押和管控的需要，有利于確保監獄持續安全穩定，有利于發揮刑罰的特殊預防和一般預防的功效。

二是適應行刑趨勢、推進現代監獄建設的迫切需要。現代各國的行刑發展趨勢總體上是向人道化、社會化和多樣化的方向發展，并體現了“重重輕輕”兩極化的刑事政策導向，即朝著寬松的的刑事政策和嚴厲的刑事政策兩個方向發展②廖斌：《監禁刑現代化研究》，法律出版社2008年版，第64～65頁。。因此，“分類處遇被認為是今后罪犯處遇的基本制度。③參見［日］森本益之、瀨川晃、上田寬、三宅孝之著，戴波、江溯、丁婕譯：《刑事政策學》，中國人民公安大學出版社2004年版，第152頁?！毙淌聢绦猩系摹胺诸悺辈粌H是行刑個別化的一種形式，也是體現罪犯處遇差別的一個重要形式。按照安全警戒等級實施監獄建設，對罪犯進行分類分押、精準施教，正是順應現代行刑發展的方向?！堵摵蠂舴复鲎畹蜆藴省返?條規定：“不同種類的囚犯應按照性別、年齡、犯罪記錄等原因，分別送入不同的監所或監所的不同部分?！薄侗O獄法》第39條規定：“監獄根據罪犯的犯罪類型、刑罰種類、刑期、改造表現等情況，對罪犯實行分別關押，采取不同方式管理?！彼裕鶕痉ú肯嚓P規定和要求，按警戒等級對監獄類型進行分類建設，加快推進高度戒備監獄建設，在罪犯分類管理上實現新突破，是完備現代監獄功能形態的重要內容，也是適應現代監獄行刑發展的客觀趨勢。

三是改革行刑機制、提高監獄行刑效能的必然要求。隨著刑事法律政策的調整，押犯結構分化嚴重，押犯危險呈現多元趨勢，提高關押分類和罪犯管理教育的針對性顯得尤為迫切。建設高度戒備監獄，是實現監獄分等、罪犯分類、管理分級的有效途徑，可以集中優質資源、警力，實現對高度危險罪犯的分押分管分教，實現教育管理效益的最大化和集約化。這既是我國監獄建設和布局調整發展到一定階段的必然趨勢，也是提升監獄發展水平的必由之路。

二、高度戒備監獄建設的依據和實踐基礎

2005年，司法部明確要求應按照戒備等級對監獄進行分類，分為高度戒備、中度戒備和低度戒備三個等級，并初步提出：高度戒備監獄主要應關押判處15年以上有期徒刑、無期徒刑或死刑緩期執行罪犯，累犯慣犯，判刑兩次以上的罪犯或者其他有暴力、脫逃傾向等明顯人身危險性的罪犯。中度戒備監獄主要應關押刑期不滿15年的罪犯。低度戒備監獄主要應關押人身危險性較低的罪犯。因全國各地情況不一，具體分類標準尚未下發，但監獄按照高度戒備、中度戒備和低度戒備三個警戒等級分類的方向十分明確。2010年，修改后的《監獄建設標準》（建標139-2010）正式實施，對我國高度戒備監獄的建設首次提出了建設性要求。與中、低度戒備監獄相比，除了有相似的監獄布局和監獄規劃外，對高度戒備監獄的建設規模、建筑標準、安全警戒設施等作了明確的規定，從監獄建筑、功能區域、警戒設施等器物層面，詳細解答了高度戒備監獄的標準。這為高度戒備監獄怎么建，在國家標準層面進行了界定。

近年來，江蘇監獄系統一直在不斷探索監獄分類建設，一方面積極探索建設作為重刑犯分類投送的省局新收犯分流中心、作為特殊類型監獄的省局中心醫院、江北醫院（省局精神病院）等；另一方面通過加強各監獄高危犯監區建設，積極探索高度戒備監區建設，此舉不僅加強了對現實危險罪犯的管控，也有效解決了監獄分類中的“類中分層”④這里的“類中分層”主要是指對罪犯的二次分押。香港懲教院所實行“類中分層”的分類模式，遵循“以刑期為主，以犯罪類型為輔”的劃分標準。即先將全體囚犯分為成年男犯監獄、成年女犯監獄、未成年人管教所三個大類；然后在每一個類型的監獄中，又以刑期和犯罪類型為主要標準，給囚犯評定安全等級，分別關押到五種不同保安等級的監獄中。五個不同的保安等級分別為：高度設防、中度設防、低度設防、更新中心和中途宿舍。參見閔征：“香港囚犯矯正工作特色研究”，《中國監獄學刊》，2009年第1期。問題。全省監獄經過十余年的布局調整和基礎設施建設，特別是近三年來推行的監區規范化建設，大多數監獄安全警戒、監管改造等設施，已符合中度戒備或以上設施標準，當初立項建設的龍潭高度戒備監區，其實就是按高度戒備監獄標準建設一座全新的監獄。

三、江蘇省龍潭高度戒備監獄的運行管理模式

龍潭高度戒備監獄在規劃建設和功能設置中，既嚴格按照《監獄建設標準》執行，又結合江蘇監獄實際，主要依據“有利于安全防控、有利于分押分管、有利于資源集約”的原則進行建設，建成后的龍潭高度戒備監獄凸顯“組團式的總體布局、立體化的防控體系、集約型的功能配置、先進性的科技支撐、特色性的文化環境”等特點⑤劉保民：《江蘇省龍潭高度戒備監獄的建設研究》，《犯罪與改造研究》，2016年第8期。。為確保龍潭高度戒備監獄建成后的規范運行，先后出臺了《龍潭監獄A類監區⑥龍潭監獄A類監區即關押極高危險等級和高度危險等級罪犯的監區。與其他省份的高度戒備監獄不同的是，江蘇省龍潭高度戒備監獄整體按高度戒備監獄標準建設，監獄中又分A、B、C三類監區，其中A類監區為最高管控等級的監區，B類和C類監區的管控等級依次降低，這樣設計的優點在于可以根據罪犯的改造表現在監獄內進行小循環，既有利于促進罪犯的改造，也可以有效降低獄外循環帶來調動、押解等風險。管理辦法（試行）》《江蘇省監獄系統罪犯分類關押辦法（試行）》《江蘇監獄罪犯危險性評估辦法（試行）》等規章制度，積極探索實踐管理教育新模式。主要的做法是：

第一，收押對象體現高危性。罪犯分類關押主要以罪犯危險等級為主要標準，綜合考慮罪犯的個體性因素，分別關押于相應戒備等級監獄或監區。根據犯罪性質、犯罪經歷、刑期、心理行為特征、現實表現以及公共安全等，將罪犯劃分為極高危險、高度危險、中度危險以及低度危險等四個等級。龍潭高度戒備監獄主要關押極高危險等級罪犯和部分需要集中關押的高度危險等級罪犯。

第二，安全管理體現精細化。根據高度戒備監獄管理特點，進一步規范民警執勤要求，細化分解工作職責，落實民警直接管理責任。對高度危險罪犯實行規范管理、定點管理、無縫對接，在時間和空間上實現對罪犯“全過程、全方位、全天候”的管控。以分區設防、分級管控和分類矯治為手段，研究制定重點環節、重點時段、重點部位的制度清單，以嚴格的問責倒逼安全責任的落實。

第三，分級處遇體現差別化。根據罪犯危險程度的不同，以差別化的處遇體現階梯式的管理方式。設置“單人居住、三人居住、六人居住、十四人居住”不同的居住模式，在處遇上堅持“危險性變大，處遇變嚴；危險性變小，處遇變寬”的原則。對具有嚴重暴力傾向，或者具有明顯傷害他人的行為的罪犯，實行單人居住的保護性措施。建立起“管控等級逐漸降低、行動自由逐漸放寬、享有處遇逐漸增多”的運轉機制，調動高度危險罪犯改造積極性。

第四，教育矯正體現個別化。高度危險罪犯普遍存在行為危險、思想頑固等突出特點，教育管理難度更大。一方面加強對罪犯的中期評估和即時評估，準確界定罪犯獄內危險性；另一方面在教育方式上區別于普通監獄的集體教育模式，更加強化個別教育的實效，在去危險化、頑固化上突出“一案一策”和“一人一策”。更加注重研究和把握罪犯的心理特征和改造規律，逐人建立攻堅方案，建立教育專檔，強化個別教育，提高教育矯正實效。

第五，激勵約束體現累進化。對高度危險罪犯實行累進制，定期對罪犯進行綜合評估，實行動態分流調整，從而在各監獄和高度戒備監獄之間，高度戒備監獄各組團之間建立正常的雙向流動機制，激勵約束罪犯改惡從善。對省內各監獄符合高度戒備監獄關押標準的罪犯，經省局評估認定后進行統一調動，實現“省內大循環”。根據監內罪犯在各階段危險程度的變化，在高度戒備監獄各組團之間進行雙向流動，實現“獄內小循環”。

第六，應急處置體現專業化。根據高度戒備監獄特點，按照“平戰結合、聯動協同、快速應對”要求，將監獄納入地方反恐一體化管理，依托實體型實戰化指揮中心，著力打造“實戰警務指揮、聯合反恐作戰、情報信息共享”三大平臺。在龍潭監獄制高點塔樓安裝遠程指揮控制系統、無人機預警系統，專門配備探照燈、高倍望遠鏡、報警器、喊話系統，設置防暴處突器材庫。專門成立監獄特警大隊、防暴大隊和民警實訓大隊，與公安特勤和武警特戰班協同作戰，構建監獄指揮中心統籌制度、機關隊建制警力整合聯動、塔樓特警前置值守、監區警隊現場巡防的實戰警務體系，實現聞警即動、快速反應、有效處置。

四、對高度戒備監獄運行管理現狀的思考

為充分了解高度戒備監獄運行管理狀況，2016年8月，省監獄管理局安排相關處室人員組成專題調研組，赴龍潭高度戒備監獄開展駐點調研。駐點調研期間，調研組全程跟蹤并參與關押極高危險等級罪犯的A類監區一日管理，參加監區獄情分析會，與龍潭監獄部分領導、相關職能部門以及A類監區民警進行交流討論，對部分極高危險罪犯進行談話教育。從調研情況來看，龍潭高度戒備監獄的運行管理工作正由探索逐步轉向規范，部分極高危險罪犯被有效穩控和成功轉化，取得了階段性成果。但是，在一些具體問題上還存在認識和實踐上的偏差，亟待解決：

一是關于監獄定位的問題。少數民警對高度戒備監獄（監區）的定位還比較困惑，對高度戒備監獄（監區）到底是什么監獄（監區）認識上還不夠到位，對極高危險等級罪犯從嚴管理的度把握還不夠準，在一定程度上導致管理教育中沿用原高危犯監區及嚴管隊的相關做法措施，或多或少地偏向于懲戒、約束。

二是關于單人居住的問題。少數民警對罪犯分類管理的認識還不夠清晰，特別是在對極高危險的罪犯適用單人居住的把握上還不夠嚴謹。一方面，認為單人居住我國目前沒有明確的法律規定，存有執法依據不足的疑慮；另一方面，對個別極高危險的罪犯采取單人居住后取得了明顯的效果，便在后期簡單復制，使得單人居住有適用擴大化的傾向。

三是關于危險評估的問題。由于現有的罪犯危險性評估量表、工具等正在研發之中，部分工具、軟件還處于試運行階段，受到評估工具、評估方法的限制，相關評估的標準、條件以及要素組成等還處于探索中，在一定程度上造成罪犯危險評估還不夠精準，甚至在個別罪犯身上偏差較大，導致個別罪犯所表現出的心理行為特征，與評估結論不夠一致。

四是關于教育攻堅的問題。如何強化對極高危險等級罪犯的教育轉化，是當前高度戒備監獄（監區）管理運行中迫切需要解決的重點問題。由于對極高危險等級罪犯如何進行有效教育矯正仍在探索，實踐中，還或多或少存在教育矯正手段較為單一、教育矯正內容還不夠豐富等現象，高度戒備監獄（監區）的教育改造氛圍還需進一步濃厚。

五是關于隊伍保障的問題。由于高度戒備監獄的管理工作風險高、壓力大，相比一般監獄對民警隊伍的素質有更高的要求。因此，迫切需要進一步優化警力結構，既要有管理經驗豐富的民警，也要有擅長教育攻堅的民警，還要有具備應急處突技能的民警，需要進一步增加相應崗位警力的配置，加強業務指導和培訓，提高實戰能力。從實踐來看，這些方面還有一定的欠缺。

五、對高度戒備監獄規范運行管理的建議

高度戒備監獄作為對極高危險等級罪犯管理教育的試驗田，作為監獄罪犯分類關押體系運行的關節點，進一步規范管理運行、探索相關經驗顯得尤為重要。針對運行中存在的一些問題，結合實際，提出如下建議：

一是更新思想觀念。高度戒備監獄或者高度戒備監區，它雖然戒備等級最高，但在性質上與其他戒備等級監獄（監區）一樣，并不是功能性監獄（監區）。如果僅僅把它認為是具有懲戒功能的功能性監獄（監區），則與設立的初衷相悖。高度戒備監獄（監區）與其他戒備等級監獄（監區）最大的不同是關押對象危險程度極高，并由此通過更好的警戒設施、更嚴的管理措施、更具個性化的教育攻堅等，體現高度戒備條件下極高危險等級罪犯的管理教育特點，同樣要綜合運用管理、教育、勞動三大手段，確保安全、提高改造質量，只是因關押對象的高度危險性而在管理教育和勞動的形式、內容等方面存在差異，并非一味的嚴管，更不是以懲代管、以管代教。

二是完善法律制度。調研認為，對極高危險等級的罪犯采取保護性單獨關押（單獨居住）和相應的管控隔離措施，既有法理基礎和法律依據⑦筆者認為，在我國對監獄關押的罪犯實施“單獨居住”，符合相關國際法和國內法的規定。其一，我國《監獄法》第三十九條第二款規定“監獄根據罪犯的犯罪類型、刑罰種類、刑期、改造表現等情況，對罪犯實現分別關押，采取不同方式管理?！薄侗O獄建設標準》（建標139-2010）第二十八條規定：“高度戒備監獄每間寢室關押罪犯不應超過8人，寢室宜按5%單人間、30%四人間、65%六～八人間設置，其中單人間應設立獨立放風間?！睋?，可以認為我國法律法規明確允許對罪犯實施“單獨居住”。其二，依據我國《反恐怖主義法》第二十九條第二款規定：“監獄、看守所、社區矯正機構應當加強對服刑的恐怖活動罪犯和極端主義罪犯的管理、教育、矯正等工作。監獄、看守所對恐怖活動罪犯和極端主義罪犯，根據教育改造和維護監管秩序的需要，可以與普通刑事罪犯混合關押，也可以個別關押?！逼淙?，聯合國《囚犯待遇最低限度標準規則》第九條規定“（1）如囚犯在個別獨居房或寢室住宿，晚上應單獨占用一個獨居房或寢室。除了由于特別原因，例如臨時過于擁擠，中央監獄行政方面不得不對本規則破例處理外，不宜讓兩個囚犯占用一個獨居房或寢室?！币罁摵蠂肚舴复鲎畹拖薅葮藴室巹t》，罪犯可以“單獨居住”。，也是確保監獄安全的迫切需要。因此，一方面建議“國家在頂層設計上給予支撐，在《監獄法》中增加高度戒備監獄的有關條款，明確高度戒備監獄執法管理的法定依據。在配套制度上，需要建立一個明確具體可操作的制度體系，界定清楚高度危險罪犯的自由幅度、個人待遇、勞動管理、行政獎懲的尺度和標準，對單獨關押的期限，終身監禁、限制減刑等長期關押罪犯如何有效激勵等進一步明確”⑧劉保民：《江蘇省龍潭高度戒備監獄的建設研究》，《犯罪與改造研究》，2016年第8期。。另一方面建議高度戒備監獄可以參照一些監獄的經驗做法，對極高危險等級的罪犯采取單獨隔離關押（單人居住）、分散夾控關押（三人居?。┖拖鄬嘘P押（六人居住或八人居?。┤N模式，根據關押模式的不同，采取不同的管理方式，給予罪犯不同的處遇⑨對“單獨居住”的罪犯應規定較為嚴格的管理措施，按照嚴管等級兌現處遇，罪犯伙食、被服等按實物量標準供應，會見、通信等嚴格執行相關管理規定，并采取適合“單獨居住”罪犯特點的日常管理和教育改造模式。。罪犯“單獨居住”不同于“禁閉”。綜合考慮相關法律規定、監獄管理教育改造罪犯的要求以及國情現狀，目前宜將罪犯“單獨居住”的條件限定為三大類：罪犯具有明顯傷害他人的行為等嚴重暴力危險，或者有其他嚴重破壞監管秩序行為危險，不單獨居住不足以控制風險的，可以實施單獨居住；對恐怖活動罪犯和極端主義罪犯，根據教育改造和維護監管秩序的需要，可以實施單獨居住；因案件性質嚴重或者有其他特殊管控要求的罪犯，根據需要實施單獨居住。同時，及時、科學、全面地開展綜合性評估，建立完善不同管理等級和不同關押類別罪犯之間正常流轉的制度，設定動態性流轉的條件和流程，在省內和監獄內形成良性循環。

三是強化過程管理。堅持管控的動靜結合，有效發揮物防設施、技防信息化以及民警管理的作用?！办o”的方面主要從分區設防、分級管控出發，構建物理和管理兩個層面網格化管理格局，重點細化罪犯一日改造行為，以項目化、流程化實行定時定點管理。尤其是對實施單獨關押的罪犯，相應加大直接管理力度，充實管理內容、細化流程，不能一關了之?！皠印钡姆矫嬷饕悦窬蝗罩登谝幏稙榛鶞?，項目化分解罪犯學習、勞動、生活等直接管理內容和職責，從空間和時間上確保直接管理的“零距離”。同時，運用智能監控、高清監控、紅外幕簾等技防手段，以及射頻識別技術、定位系統等網絡聯動，實現罪犯識別、定位和運動軌跡的動態管控。此外，加強對夾控罪犯的管理教育，緩解夾控犯緊張、焦慮心理，提高夾控罪犯的計考分值、勞動報酬配給等，調動夾控罪犯的改造積極性。

四是突出教育攻堅。實際工作中，確實有極少數罪犯冥頑不化，難以管教，甚至可能需要長期單獨居住，但這不是不進行教育轉化努力的理由，改造人是監獄工作的宗旨，是法定職責，不能回避。當前，監獄工作尤其要以治本安全觀為指引，以“科學認識罪犯、科學管理罪犯、科學矯正罪犯”為方法路徑，切實加強教育改造工作。因此，必須抽調精兵強將對極高危險等級罪犯進行教育攻堅，除通過組織全省監獄教育轉化專家能手進行個案研討、矯正方案制訂、開展專家會診外，最主要的是發揮基層監區民警教育攻堅的主力軍作用，實施“多對一”的教育攻堅模式。同時，合理安排教育內容，引入適合高度戒備監區罪犯特點的勞動項目，借鑒并運用內觀療法、心理矯治、循證矯正等專業技術，對罪犯實施科學教育矯正，提高矯正效果。

五是加強組織保障。根據高度戒備監獄（監區）的特點，建議進一步優化民警構成，配齊配強監區管教民警，合理搭配年齡、經驗等結構，加強傳幫帶，錘煉基本功。同時，結合工作需要，有計劃的組織民警參加業務培訓，提高民警日常管理、教育矯正、應急處突、醫療衛生等工作履職能力。尤其結合監區規范化建設有關要求以及高度戒備監獄（監區）的特殊情況，進一步配足配齊相關設備，如應急防暴器材、簡易呼吸器、自動除顫儀等，提高綜合保障能力。建立完善罪犯特殊自傷自殘情形時的應急處置措施，加強對民警的急救技能培訓，掌握基本急救知識，提高實戰處置能力。對高度戒備監獄確需外出就診的罪犯，要進一步細化押解、看押方案和管理措施，確保安全。