推進高度戒備監獄建設與管理的研究和探索

邵 雷（中國監獄工作協會副會長）

高度戒備監獄建設是我國監獄體制改革和布局調整提出的一項新任務，是中國特色監獄制度的重要組成部分，它不僅符合中國的實際，具有鮮明的中國特色，而且也順應了國際行刑的發展趨勢，對推進監獄事業的改革和發展具有十分重要的意義。

一、高度戒備監獄建設與管理的現狀

上世紀90年代初，我國提出了罪犯分押分管分教，受當時條件限制，這項工作的發展受到了一定的影響和制約。實施監獄體制改革和監獄布局調整之后，監獄工作發生了重大變化， 2007年初，五部委（司法部、國家發改委、財政部、國土資源部、建設部）聯合印發了《關于進一步推進監獄布局調整工作的意見》，意見中首次提出了建設高度戒備監獄的要求。2010年9月，司法部、住建部和國家發改委總結布局調整實施情況，修訂了《監獄建設標準》，對高度戒備監獄建設標準、警戒設施標準、安全防范和應急處置以及信息化和技術防范等作出了相應的規定。

為了推進高度戒備監獄(監區)建設，2011年11月，司法部在重慶召開了專題座談推進會，對高度戒備監獄(監區)建設進行了部署，在部分省（區、市）開展試點。此前，還多次專門組團到國外考察。經過這些年探索，一些省（區、市）在高度戒備監獄(監區)建設和管理方面作了大量的工作，積累了寶貴的經驗。

（一）高度戒備監獄建設有序開展

2013年司法部制定了《“十二五”時期全國高度戒備監獄建設規劃》，提出了高度戒備監獄的建設規模和原則，即建設高度戒備監獄43所、高度戒備監區15個，總設計關押規模11萬6千人；按照“布局合理、規模適度、分類科學、功能完善、投資結構合理、管理信息化”的要求，堅持以充分利用和整合現有監獄資源進行改擴建為主；堅持區分輕重緩急、分步組織實施；堅持以布局調整規劃內的建設項目為主和優先；堅持先審批、后建設，先驗收、后關押的原則，有計劃、有步驟，積極穩妥，有序推進高度戒備監獄（監區）建設。截止到2016年底，全國列入規劃的在建和完工的高度戒備監獄28所、高度戒備監區9個。目前，有的已經完工并投入使用，有的已完工但尚未驗收，有的還在建設中。

高度戒備監獄（監區）建設突出體現了以下特點：一是安全性。為了體現防越獄、防暴獄、防劫獄、防沖擊的功能，各地在建設中按照新《監獄建設標準》的要求，圍墻高度達到7米，鋼筋混凝土0.3米厚，下部設鋼筋混凝土擋板，且深度不小于2米，頂端設置巡邏道。內側10米、外側12米設置警戒隔離帶，內外兩側隔離帶內均設置了兩道不低于四米高的防攀爬金屬隔離網，網上設有監控報警裝置，監獄大門內外均設置高強度的防沖撞設施。監區內重要部位門窗使用防爆玻璃，具有更加可靠的安全性。二是封閉性。監獄內各監區、會見室、罪犯醫院等區域之間設置不低于4米高的防攀爬金屬隔離網，各區域之間用封閉通道相連，設警察巡視專用通道，封閉通道與各區域的聯通處設置牢固的金屬防護門。罪犯室外活動區域設置防航空器劫持等設施。三是功能化。高度戒備監獄設置若干監區，每個監區封閉獨立，功能配置體現單元化，改變了原來老三塊的布局，將大廠房、大教學樓、大餐廳分解到各個封閉獨立的組團，每個組團均集中配置罪犯生活衛生、教育學習、勞動改造、文體活動和警察管理等設施和功能用房，形成一個個相對獨立的區域。罪犯除了會見和就診外，日常改造活動均在監區內進行。

（二）高度戒備監獄管理在探索中完善

近年來，各地就如何管理高度戒備監獄（監區），進行了積極有益的探索，積累了寶貴的經驗：一是充分運用罪犯危險性評估，確定關押對象。各地在探索實踐中，普遍對罪犯開展危險性評估，將評估結果用于甄別收押對象。雖然各地評估辦法略有差異、關押對象的范圍不盡相同，但都堅持了關押對象高危性這一標準。根據犯罪性質、犯罪經歷、刑期、心理行為特征、現實表現等，將具有嚴重脫逃危險、對社會有較大危險、暴力傾向比較突出，具有嚴重行兇傷害、暴力襲警傾向，具有其他嚴重破壞監管秩序危險傾向，以及危害國家安全、恐怖活動犯罪、有黑社會性質組織犯罪等極高和高度危險等級的罪犯關押到高度戒備監獄。二是注重管理的制度化、規范化。各地在摸索過程中，注重制度建設，突出管理規范化，如制定了《推進高度戒備監獄管理的指導意見》《高度危險性罪犯管理規定》《高度戒備監獄警力配備與警務運行規定》以及《罪犯危險性評估辦法》等較為全面的規章制度，為規范高度戒備監獄管理進行了有益的探索，積累了寶貴的經驗。三是突出管理精細化。提出了直接管理“零距離”、防范控制“零疏漏”、制度執行“零懈怠”等要求。根據罪犯危險程度，設置單人居住或多人居住的監舍，實施差別化管控。根據改造表現，施以差別化處遇。在教育改造上，突出教育矯正的個別化，突出“一人一策”，在針對性和有效性上下功夫。勞動改造方面，在勞動場所設置、項目安排、時間控制和現場管理上，體現高度戒備監獄（監區）的特點，適應了高危罪犯改造的需要。

近年來，各地在高度戒備監獄（監區）建設和管理的探索中，取得了顯著的成績，但也還存在一些不足。

在建設方面：一是建設進度尚不能滿足關押需要。近年來涉恐、涉暴罪犯數量增多，建設規模和進度與實際押犯需求之間的矛盾日益突出。二是建設資金不足。目前監獄建設資金籌措渠道主要是“三家抬”，國家投資屬于引導型資金，省級投資難以足額到位，監獄自籌部分壓力很大，進而影響了監獄建設進度。三是建設造價標準偏低。受物價上漲影響，各地普遍出現工程超預算問題。四是不能完全滿足功能的需要。在一些已建成的高度戒備監獄（監區）中，功能不完善的問題比較突出。此外，由于缺少統一的設計規范和技術規范，各地在建設過程中出現了不統一的現象，如監獄的門窗網墻，有的用不銹鋼，有的用空心管，有的用斷橋鋁等材料。

在管理方面：“關什么人”和“如何管理”目前缺乏頂層設計，沒有形成一套管理規則，只是原則性提出了一些要求，可操作性不強。在風險評估方面，評估標準和工具不統一。在管理人員的配備、遴選和培訓方面，未形成一套機制。這些問題還需要在實踐探索中逐步解決。

二、當前高度戒備監獄建設與管理中需要研究的幾個主要問題

目前，我國的高度戒備監獄建設與管理正處于起步階段，還有一些需要研究解決的問題。概括地講，主要是關什么人、建成什么樣以及如何管的問題。

（一）關押對象

高度戒備監獄（監區）主要關押經過評估，人格特征高度危險、有暴力傾向、一旦脫逃將會造成嚴重社會危害的罪犯以及對監獄安全和正常秩序造成嚴重威脅的罪犯。

在國外，高度戒備監獄的關押模式大多采取分散型的模式。即將A類罪犯和B類罪犯混合關押在高度戒備監獄。如英國威爾士的福爾薩頓監獄設有6個監區，其中有兩個高度戒備監區，監獄關押規模為600人。A級罪犯只占關押規模的20%，其余都是B級罪犯。英國的分散型關押與我們提出的高度戒備監獄“4+1”或“5+1”的做法基本類似，即，高度戒備監獄中設置四個一般監區和一個高度戒備監區，或者設置五個一般監區和一個高度戒備監區。

對罪犯進行風險評估，識別引發其犯罪的因素，是研究監管改造的重要內容。評估的目的是減控風險，開展有針對性的矯正，將評估結果作為對罪犯分類關押、分類管理、分類教育、分級處遇等的依據，目前不少國家研究制定了罪犯評估分類標準。評估有兩種方式：一種是聯邦監獄管理機構負責A類罪犯的評估，一般由A類罪犯分類委員會組織實施。A類罪犯包括極高危險、較高危險和高危險三類，對極高危險罪犯實施單獨關押；另一種是A類罪犯之外罪犯的評估由各監獄實施。評估是動態的、可調的。罪犯的安全類別可因其行為表現而有所變更。但不同的刑期相應有不同的評審期限。在英國，被判處12個月至4年徒刑的罪犯，每6個月要接受一次安全類別評估；徒刑在4年以上的罪犯，其安全類別評估的頻率為一年一次，評估委員會可根據評估結果決定每個階段罪犯風險等級的升降。

近些年，國內一些監獄也進行了這方面的實踐，并取得了較好的效果，積累了一些經驗。但總體看，尚處于起步階段。建立有中國特色的罪犯危險性評估體系應從多個角度進行思考。在評估主體上，有兩種做法：一種是由監獄評估，另一種是組織心理學、社會學、管理學、醫學、法學等專業人才多家聯合評估，增加評估的客觀性、專業性和權威性。比如有的國家，法官在判決時可指定罪犯進入高度戒備監獄服刑。從目前中國的情況看，我們傾向以監獄警察為主，社會力量為輔，共同開展評估。究竟哪種方式更好，還要在實踐中探索。在評估手段上，要充分運用現代信息化技術和方法，堅持定性評估與定量評估相結合、靜態評估與動態評估相結合。

英國制定了評估辦法和標準，并委托專業公司研發了專用軟件《OAS罪犯評估系統》。這套系統經過多年的實踐和不斷改進，現已被英國各監獄作為罪犯風險評估工具。該系統由五個部分組成：1.重新犯罪及其犯罪的相關因素。2.嚴重危害風險。3.匯總表，用于匯總風險評估的相關信息，包括犯罪的相關因素、重新犯罪的風險、對他人產生的嚴重危害的可能性。4.監管與服刑計劃，包括服刑計劃綱要、初始服刑計劃、服刑計劃評審、服刑計劃報告。5.罪犯自我評估（以問卷調查的方式，讓罪犯表達自己的看法和觀點）。該系統的第一部分“重新犯罪的風險及其犯罪的相關因素”是該系統的基礎。這一部分有12項評估指標：1.犯罪經歷。專家認為，過去的行為一定是將來行為的最好預測。2.犯罪原因。不同性質的犯罪具有不同的重新犯罪風險。如盜竊犯釋放后重新犯罪就比性犯罪重新犯罪來得更快，其犯罪的形式也都與早期犯罪的形式有密切的聯系。3.住房情況。沒有固定住所或住在犯罪率較高的區域更有可能犯罪。4.教育與就業狀況。5.收入。6.人際關系。7.生活方式與交往。8.是否吸毒。9.是否酗酒。10.情緒與健康狀況。11.思維與行為。12.態度。主要指認罪態度。通過12項指標的綜合分析評估，對罪犯分類分級，并篩選出具有“嚴重危害風險的罪犯”。

《OAS罪犯評估系統》的第二部分“嚴重危害風險”是該系統的關鍵部分。該部分對具有“嚴重危害風險”的罪犯概括了七大因素：1.有多次犯罪經歷。2.男性。3.失業。4.吸毒酗酒。5.童年和家庭經歷消極。6.具有某些心理疾病。7.人格障礙。根據罪犯個人情況，通過這些危險因素的組合，預測出罪犯危害風險的類別，如自殺風險、傷害監管人員或他人的風險、越獄風險等。

《OAS罪犯評估系統》第三、四部分，是對上述評估進行分析統計，得出評估結果，制定相應管控措施和改造計劃的部分。罪犯風險評估結果按照風險大小分為四個等級，與監獄分類相對應。為便于監督，風險評估結果對罪犯本人和社會是公開的。各監獄根據風險評估結果分類制定罪犯服刑計劃，對罪犯風險實施管控和疏導，最大限度降低風險。多數罪犯也把降低風險等級，爭取較大自由度，早日獲得假釋作為追求的目標。

罪犯安全風險評估是動態的，包括判決前、判決后、服刑期間、釋放前四個階段。每個階段罪犯的風險等級可根據評估結果有升有降。不同階段的評估依據略有不同，但重點是一致的，一是該罪犯對他人造成的傷害和自殺的風險。二是企圖越獄的風險。三是重新犯罪的風險。對剛判刑的罪犯評估結果，可以決定該罪犯在監獄或社區服刑。對送往監獄服刑的罪犯評估結果可以決定該罪犯服刑的類別。已在監獄服刑的罪犯評估結果可以決定該罪犯在監獄的處遇等級或是否轉送其他類別監獄。這種動態評估管理模式體現了該嚴則嚴、該寬則寬、嚴可變寬、寬可變嚴的管理理念，有利于調動罪犯遵紀守法、接受管理和矯治的積極性。

俄羅斯對罪犯的評估和分類是在判決前，由法院組織評估小組進行評估。根據犯罪的社會危害程度、犯罪類型、是否累犯等對罪犯進行分類，由法院判決決定刑期及關押監獄的級別。俄羅斯監獄戒備等級和犯人分類的標準相對較粗。在俄羅斯，按犯罪性質將罪犯分為小型（刑期不超過3年）、中型（刑期不超過5年）、大型（刑期不超過10年）、特大型（刑期超過10年及終身監禁）四個級別。只有特大型罪犯在高度戒備監獄關押。

澳大利亞對罪犯的評估和分類主要依據罪犯的安全風險因素進行綜合評估，將罪犯劃分為最低、中等或最高安全等級，分別關押在不同戒備等級的監獄。對最高安全等級罪犯的評估，一般應具備以下風險因素：犯罪性質、有犯罪史、拘留期曾越獄、有攻擊行為或曾參與暴亂或破壞活動，對監獄安全有威脅的罪犯。對暫時無法確定安全等級的罪犯，則安排在高度戒備監區中，直到能夠確定其安全等級。

意大利、西班牙的罪犯分級標準有四條：一是刑期。二是有無犯罪前科。三是人格特征和服刑表現。四是是否具有危險性。分級不同，服刑地點、改造措施、服刑條件不同。罪犯分級實施動態管理。意大利有8000名高危罪犯，西班牙有890名高危罪犯。

我們要利用現代信息技術開發適應中國罪犯風險評估需要的軟件系統。在評估結果的運用上，應用于罪犯的分類、分級以及罪犯不同改造階段的管理和教育。我們要在探索的過程中逐步形成統一的評估分類標準和工具。

高度戒備監獄（監區）中對極高危險罪犯實施單獨關押不同于禁閉，二者在法律性質上有著本質不同。禁閉是監獄依照《監獄法》有關規定，對出現嚴重違反監規紀律行為的罪犯采取的一種行政處罰措施，最長15天。高度戒備監獄（監區）中對罪犯實施單獨關押是與其他罪犯相對隔離的，更加嚴格的管控方式，關押時間取決于罪犯的危險程度是否降低或消除。《監獄建設標準》規定：高度戒備監獄（監區）罪犯寢室宜按5%設置單人間，并應設獨立放風間。這個5%，是指需要單獨關押的罪犯占高度危險罪犯的比例，而不是占全監獄（監區）關押罪犯總規模的比例。

（二）高度戒備監獄的建設

監獄基礎設施建設是監獄制度的重要內容之一，它直接體現刑罰的指導思想和矯正罪犯的理念。高度戒備監獄（監區）建設要體現在建筑規模適度、警戒設施完善、規劃布局合理、技防信息化與監獄建設高度融合。

1.建筑規模。高度戒備監獄的規模劃分為中型和小型兩類，關押人數控制在一千至兩千人為宜。考慮到高度戒備監獄關押和改造罪犯的特殊性，高度戒備監獄的綜合面積指標要高于一般監獄。在發達國家，監獄關押規模普遍低于我國。俄羅斯押犯81.6萬人（其中已決犯67.6萬人），有近800所監獄，其中高度戒備監獄有7所。莫斯科第二監獄（高度戒備監獄），設計關押規模2000人，實際關押1800人。澳大利亞全國有88所監獄，其中高度戒備監獄只有3所。堪培拉高度戒備監獄關押能力為300人，實際關押280人。在國外，監獄分類的特點是兩頭小中間大。英國有136所監獄，押犯9萬余人，其中，高度戒備監獄只有8所，關押規模6000人（實際關押5800人）。中度戒備監獄20所，關押10000人。低度戒備監獄93所，關押70000人，開放式監獄15所，關押3500人。從嚴從寬管理的罪犯分別占押犯總數的6.3%和3.5%，實行普通管理的罪犯占大多數。

監獄新建和擴建之初，首先明確獄內每個監區的戒備等級，每個等級監區的設施標準、關押對象及管理措施有明顯區別，對高度危險罪犯實施分散化和小型化集中管理，有利于維護監獄安全和監管秩序穩定，如英國高度戒備監獄已幾十年沒有發生過脫逃。

2.警戒設施。與中度戒備監獄相比，高度戒備監獄的警戒設施標準更高、要求更嚴、也更為完善。如，不僅監獄大門是AB門，大門內裝配生命探測儀，而且監區內每道連接門都是AB門。國外高度戒備監獄的圍墻高7.5米，最典型的是英國監獄的圍墻設計，人無法攀爬，沒有支撐點；西班牙、意大利高度戒備監獄的圍墻外側設有開闊的巡邏道，警車每五分鐘巡視一周。監區的通道及窗戶都是一次成型的金屬鑄造構件，呈方格網狀，每個網格只有10到15厘米，罪犯通過窗戶脫逃十分困難。近年來，西班牙、意大利高度戒備監獄沒有發生過罪犯脫逃。為了有效應對和處置突發事件，澳大利亞統一設置了監獄應急大門，無重大突發事件，從不使用。

3.規劃布局。高度戒備監獄規劃布局主要體現布局合理、功能齊全完善、突出小型化、單元化、組團化、功能化的特點，體現高度戒備監獄的隔離性、封閉性、安全性特點。監獄布局和設施從外在形式到內在功能，都應適應關押高危罪犯的需要。罪犯生活、教育學習、勞動改造、文體活動和警察管理等都集中在監區內進行，罪犯的每項活動都在特定功能區內進行。各功能區之間實行嚴密的物理隔離，由警察直接管理，指揮中心嚴密監控。在國外監獄的建設布局中，不設單獨的辦公樓，其管理人員用房均設置在監獄圍墻內及監區內。這些做法有利于監獄去行政化，有利于警力下沉，有利于對罪犯的直接管理。

4.技防信息化。高度戒備監獄（監區）在中度戒備監獄信息化建設的基礎上，強化特定目標識別、動態監控、異態報警和應急處置等功能，體現“人防、物防、技防”的高度融合和互補性，實現無漏洞、無死角、全方位、全過程覆蓋。這些要求與監獄建設同步規劃、同步設計、同步建設、同步投入使用。國外不少高度戒備監獄，在特殊區域內，裝有電子鎖，由控制中心實施控制。如區域內發生問題，監控中心可利用電子鎖封閉有關區域，進行有效處置，確保罪犯時刻處在有效控制之中。

目前，在高度戒備監獄（監區）建設中，應加快出臺監獄設計規范和技術規范，進一步完善《監獄建設標準》，完善國家投資保障機制。

（三）高度戒備監獄的管理

高度戒備監獄管理需要有一套含義明確的管理規則，并能夠得到有效執行。高度戒備監獄區別于非高度戒備監獄的重要特點之一就是對關押對象實施更多的限制，這種限制包括物理限制、程序限制以及管理限制，體現在關押對象的關押、處遇、勞動、管理等諸多方面。

1.程序戒備更為嚴格。高度戒備監獄要有更為健全的管理制度以及更為嚴格的制度執行。對管理者人員進出有更為嚴格的搜身檢查制度，對物品的管控、管理者的權限及活動區域有更為嚴格的限制。澳大利亞墨爾本巴望高度戒備監獄所有人員進出，必須通過兩個AB門，經過三道安全檢查程序：第一道是繁瑣細致的登記程序；第二道是人員進入毒品和爆炸物檢測間，進行離子掃描安檢；第三道是管理人員搜身，方可進入監獄。澳大利亞堪培拉亞歷山大監獄的程序更為嚴格，一是在監獄內設置交通分流中心，統一控制和指揮獄內所有人員的流動。交通分流中心為通透的封閉式鋼網構筑物，設置若干封閉通道與各監區相連接。所有進入監獄的人員經過監獄大門三道嚴格的安檢程序后，必須通過分流中心進行分流，才能進入監獄內的不同監區；二是高度戒備監區的入口處，設置了與監獄大門同樣的安檢設施，進入該監區的所有人員，必須按照進入監獄大門的三道安檢程序，再進行一次嚴格的安全檢查。這些程序都充分體現了安全性的要求。對罪犯管理更為嚴格，如活動時間、區域受到嚴格的限制，除了規定的放風、勞動、學習或其他活動時間外，基本上都限制在監舍里。監獄不定時、高頻度對罪犯物品進行清查；對外來人員包括外協人員、配送物品人員的進出及活動的時間、路線、區域嚴格限制。在國外，高度戒備監獄不允許社會人員參觀，不允許監區開展集體活動，不少國家監獄管理規則中都有明確規定。

2.動態管理更為科學。依據罪犯服刑期間的風險評估及改造表現，實施動態管理，主要體現在：在監區內部，根據罪犯風險評估和矯正計劃實施效果，調整管束方式和處遇，比如，根據單獨關押罪犯的風險評估和矯正計劃實施效果，對其關押方式做適時調整；在不同監區或監獄之間，根據罪犯的風險評估及改造表現，決定是否更換監區或監獄。對罪犯的管理除了嚴格的管束之外，更重要的是制定有針對性的矯正計劃，進行一對一的行為和心理干預及教育改造工作。通過對罪犯實施動態管理，有效調動罪犯遵紀守法、接受管理和矯治的積極性，充分發揮管理效能。

3.獎懲更為嚴明。獎懲機制主要用于處理罪犯的不良表現。高度戒備監獄（監區）獎懲機制的內容包括：處遇待遇、領取報酬的權利以及轉移監區或更換監舍等內容。在英國，高度戒備監獄將罪犯分為基本型、標準型和優待型，所有罪犯入獄時都屬于基本型，然后根據罪犯表現進行調整。監獄的處罰有三種：剝奪處遇待遇（最長42天）；剝奪領取勞動報酬的權利（最長84天）；轉移監區或更換監獄（最長21天）。對罪犯的懲戒措施一般很少使用，通常較輕的處罰即可達到懲戒的效果，而且動用懲戒措施有嚴格的審批制度，審批由監獄的專門委員會決定。

4.對管理人員素質要求更高。監獄要實現高效的管理，安全與秩序良好和公平執法之間的平衡必不可少，實現這一平衡的關鍵在于管理者的能力。高度戒備監獄（監區）關押對象的特殊性要求高度戒備監獄（監區）的管理人員具有較好的素質，其遴選、配備、培訓以及獎勵等都應當有不同于一般監獄的制度安排。如英國的高度戒備監獄管理人員必須經過院校專業培訓、基本技能培訓、實戰及處突培訓合格后方可進入崗位。

解決高度戒備監獄（監區）管理問題，最終要靠法律的支撐，因此，應積極推動《監獄法》修訂，將高度戒備監獄的關押與管理在《監獄法》中加以明確和規范。

中國特色的高度戒備監獄建設與管理是一項系統工程，涉及到方方面面，不僅需要我們在理論上不斷進行創新，法律法規制度上不斷進行完善，更需要我們在實踐中不斷進行探索。