對當前縣區(qū)財政收支矛盾的思考
——以盤錦遼東灣新區(qū)為例

張曉靜

（盤錦市遼東灣新區(qū)財政金融局，遼寧 盤錦 124000）

1 引言

遼東灣新區(qū)財政收支矛盾日趨突出,如何應對財政收支矛盾尖銳和資金壓力日趨突出難題,成為擺在各級財政部門面前突出的問題。下面以盤錦遼東灣新區(qū)為例，簡要分析近年來財政運行中存在的主要問題及困難，并從收入、支出以及財政預算管理等方面研究化解財政收支矛盾的對策思路。

2 存在的主要問題及原因分析

2.1 財政收入自給率偏低，稅負較高

遼東灣新區(qū)形成稅收收入的產(chǎn)業(yè)結構較為單一，在糧食加工、裝備制造類項目仍未投產(chǎn)前，仍然極大依賴石化加工企業(yè)的稅收貢獻，各重點石化企業(yè)形成公共財政預算收入占總體稅收收入的60%以上，如果以后年度石化產(chǎn)品出現(xiàn)市場不景氣，產(chǎn)品價格走低，將對遼東灣新區(qū)的稅收收入產(chǎn)生極不利的影響。

在招商引資過程中，多家在談意向企業(yè)向我們提出將各稅種和土地出讓金的地方留成部分予以返還，但經(jīng)過了解，寧波等東部發(fā)達地區(qū)除中央共享部分外無其他上解，我們與之相比實際稅負仍然較高，這勢必影響了遼東灣新區(qū)招商引資工作的開展。經(jīng)初步測算，2018年需向省上解4億元，2019年需向省上解4.8億元，2020年需向省上解5.8億元，2021年需向省上解7.1億元。

2.2 剛性支出數(shù)額巨大

①“三保”支出增長較快。隨著國家各項支出政策的不斷出臺，工資、運轉、基本民生等剛性支出均按國家標準執(zhí)行，新增“三保”支出及其總量不斷攀升。一是工資保障方面，遼東灣新區(qū)按照“先生活、后生產(chǎn)”的原則，按照國家最低標準安排工資福利支出，確保職工合法權益；二是隨著遼東灣新區(qū)的不斷建設發(fā)展，市政養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)清掃、垃圾清運、污水處理等公共運行成本已成為當前遼東灣新區(qū)一個較重的負擔；三是民生保障支出增長迅猛。近幾年，民生保障類支出普遍呈現(xiàn)新增項目多、數(shù)額大、提標頻繁的特點，有的項目調整頻率之快數(shù)額之大遠遠大于地方財力增長的速度，使得遼東灣新區(qū)財政的收支矛盾加劇，形成較大的財力缺口。②政府債務負擔尤其沉重。遼東灣新區(qū)仍處于開發(fā)建設的初期，因大量基礎設施建設投入而產(chǎn)生的還本付息、動拆遷和工程款支付的資金壓力巨大。近兩年，通過爭取遼寧省發(fā)行的地方政府債券資金初步實現(xiàn)了“以時間換空間”的債務風險后移，但是目前遼東灣新區(qū)招商引資的項目仍處于建設投產(chǎn)初期，對遼東灣新區(qū)的稅收貢獻尚未充分釋放，遼東灣新區(qū)自有財力無法完全滿足償還債務的需要。

2.3 績效管理與預算編制銜接不夠緊密

部門預算編制質量和項目績效的考核機制尚未建立，績效評價結果未得到充分利用。由于財政部門與其他部門的職能和分工不同，財政部門很難準確了解各部門全年所需的資金額度。另一方面各部門為了確保自己的資金使用，往往在年初編制預算時從自身利益出發(fā)過高預估某些項目。財政雖進行了一些削減，但有些項目的資金預算仍然高于實際需要，造成部門預算調整過大。而部門預算改革已推廣多年，部門預算的編制質量如何，部門決算同年初部門預算的差異程度有多大，卻鮮有人對此進行詳細考究。年初部門預算編制中項目經(jīng)費雖單獨編制，但多數(shù)部門未單獨歸集項目支出，而是與日常公用經(jīng)費中的會議費、購置費、業(yè)務費等相混淆。造成實際的項目支出難以歸集，部門預算也失去了約束效力。在具體編制過程中，由于各部門項目缺乏可比性，可行性論證專業(yè)性較強，因此財政對其預算安排項目的實施過程及其完成結果進行績效考核也存在一定難度。[1]

3 緩解財政收支矛盾的對策和建議

3.1 大力增收減支，夯實基礎性工作

遼東灣新區(qū)收支矛盾的主要問題是債務還本付息壓力巨大，為了能按時償還債務，一是全力狠抓財政收入，保障償債資金來源穩(wěn)定。從本質上講，政府債務的主要成因是收支矛盾，債務風險的化解依然要靠穩(wěn)定的財政收入作為保障。因此，必須努力克服經(jīng)濟下行壓力影響，按照“穩(wěn)固壯大基礎財源、培育做強新興財源、強化收入征收管理”的思路，采取主動協(xié)調解決國地稅等收入部門困難、主動加強重點財源企業(yè)服務、主動向上匯報爭取的方法措施，不斷增加財政收入。二是大力壓減一般性項目支出，嚴格控制新增債務規(guī)模。按照厲行節(jié)約、反對浪費的原則和國務院“約法三章”要求，從嚴控制經(jīng)費類支出，保障續(xù)建和民生項目資金需求，壓減城市建設類項目支出預算，杜絕樓堂管所等一般項目支出預算安排。三是新增財力優(yōu)先保障清償?shù)狡趥鶆眨瑴p少新增債務融資規(guī)模，逐步消化存量債務。

3.2 爭取上級政策傾斜，加大扶持力度

①通過借鑒東部發(fā)達地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，并結合遼東灣新區(qū)的發(fā)展實際，建議上級財政對遼東灣新區(qū)除中央分享的稅收外，地方財政一般預算收入金額全額留存。土地收益提取上解省部分的教育基金、水利基金、保障房基金，不再上解，用于支持遼東灣新區(qū)建設。②對于債務系統(tǒng)內已置換成地方政府債和未置換完成的存量債務產(chǎn)生的利息，省財政每年給予一定比例的貼息。同時，對于到期的地方政府債能夠通過續(xù)貸實現(xiàn)借新還舊，以緩解遼東灣新區(qū)償債壓力，為遼東灣新區(qū)騰出資金用于重點項目建設創(chuàng)造條件。

3.3 推進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，培植壯大財源

推進遼東灣新區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展，進一步支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；支持產(chǎn)業(yè)升級，積極爭取各項優(yōu)惠政策；通過專項補助資金及產(chǎn)業(yè)扶持資金等方式大力扶持企業(yè)發(fā)展，大力培植和壯大稅源。統(tǒng)籌整合財政專項資金，積極爭取國家項目資金支持；探索不同方式的融資模式，吸引更多金融資本，引領和帶動更多的社會資本投向遼東灣新區(qū)建設。

3.4 強化政府債務管控，防范化解債務風險

穩(wěn)步管控存量項目還款，對存量到期的項目融資，提前研究綜合施策，一筆項目一種對策；采取無本續(xù)貸、先發(fā)行后替換的針對性辦法，延緩到期還本壓力；加大直接融資力度，重點推進債券發(fā)行；加大多元債券市場融資，做到多種債券產(chǎn)品錯時互補發(fā)行；積極推進發(fā)改委系統(tǒng)企業(yè)債、項目收益?zhèn)幌麓罅馔黄沏y行間市場中期票據(jù)、定向債務工具的發(fā)行；研究謀劃發(fā)行證監(jiān)會系統(tǒng)的公司債，“北交所”債權融資計劃等；密切關注銀行信貸政策、跟蹤監(jiān)管政策的力度和方式變化、跟蹤銀行等金融機構的信貸政策的變化；關注新品種的投放，確保第一時間抓住政策窗口期；積極爭取新增專項債券，通過爭取土地儲備項目專項債券加快推進遼東灣新區(qū)西擴工業(yè)區(qū)和起步區(qū)項目建設，促進世界級石化產(chǎn)業(yè)基地基礎設施配套和功能完善。

3.5 提高預算編制質量，建立統(tǒng)籌規(guī)劃長效機制

一是深化預算編制改革。采用零基預算方式編制部門預算，摒棄傳統(tǒng)的基數(shù)法，以當年財力為資金分配基礎，以當年社會經(jīng)濟和各項事業(yè)發(fā)展的實際需要為分配依據(jù)，優(yōu)化財政支出結構。二是不斷強化預算約束。預算編制、執(zhí)行等全過程使用財政綜合管理信息系統(tǒng)，并與國庫集中支付系統(tǒng)對接，實現(xiàn)預算編制剛性約束。三是深化預算管理制度改革。建立健全部門預算、綜合預算等管理制度，完成年度部門預算公開，切實提高資金分配的科學性、公平性和公開性；調整區(qū)本級部門預算公用經(jīng)費定額標準，增強預算編制的科學性和規(guī)范性；認真做好2018年預算編制要求的經(jīng)濟分類改革工作，確保政府預算和部門預算嚴格對應、有效銜接。