政府雇員制的現(xiàn)狀、問題及發(fā)展對策研究

李海峰 ，李敬軍 ，李科 ，王建強 ，鮑志倫

（1.石家莊市機構(gòu)編制委員會辦公室，石家莊 050000；2.河北省社會科學(xué)院，石家莊 050000）

1 引言

政府雇員主要指那些政府據(jù)其工作特需所雇用的具有專門技能的人員，他們從事政府部門的一些專業(yè)性的工作,這種制度被稱為政府雇員制[2]。政府雇員制既有其積極意義，但同時在發(fā)展過程中也存在一定的問題，需要不斷進(jìn)行總結(jié)和改進(jìn)。

2 政府雇員制特點及意義

2.1 特點

政府雇員制是一種新的人才管理模式。其主要特點有:①政府雇員有任期限制，目前實際執(zhí)行中最高期限小于等于9年。②按崗定薪。政府雇員一般都是按崗定薪,其標(biāo)準(zhǔn)還要結(jié)合市場情況和職業(yè)風(fēng)險程度，但大致平均工資要高于公務(wù)員現(xiàn)行工資，并不是參照公務(wù)員職務(wù)、級別標(biāo)準(zhǔn)來定。③沒有行政職務(wù)。政府雇員制一般不設(shè)行政職務(wù),雇員沒有行政權(quán)力,主要受合同約束完成某項工作,技術(shù)性、專業(yè)性要求較強,著重強調(diào)服務(wù)意識和能力。④實行類企業(yè)性質(zhì)管理。政府雇員區(qū)別于公務(wù)員的主要方面在于主要按照契約約定實行監(jiān)管，比較注重績效的成本收益核算，更強調(diào)契約觀念，能力為本是其要求，并不像公務(wù)員那樣在錄用、考核、獎懲方面有法律規(guī)范作為依據(jù)。[2]

2.2 政府雇員制的實施意義

政府雇員制的出現(xiàn),一定程度上彌補了傳統(tǒng)公務(wù)員制度的某些不足，特別是對政府管理效果產(chǎn)生了巨大影響,為人力資源開發(fā)尋求了一條靈活的新途徑，事實上會對官本位意識產(chǎn)生影響。這些雇員身份的變化對于政府轉(zhuǎn)變行政理念有一定的好處,迎合了當(dāng)前改革的趨勢;對公務(wù)員行為產(chǎn)生積極的影響,有利于提高辦事效率;有利于機構(gòu)人員精簡,節(jié)約行政成本;有利于形成競爭,減少官僚主義,提高行政服務(wù)質(zhì)量;有利于減少腐敗,保障公平正義。[1]

3 存在的主要問題

3.1 政府雇員制有待制度化

我國至今沒有一部法律對政府雇員制進(jìn)行規(guī)范，這是其實施的一個重要問題。《公務(wù)員法》并不出現(xiàn)政府雇員字眼，全國對其理解不一。這種新的用人制度正在探索，但缺乏法律法規(guī)的明文支持，保障不足，實際運行中也存在偏差，其運行并不順暢。除了個別地方有將政府雇員轉(zhuǎn)為正式人員外，大部分地方的新任領(lǐng)導(dǎo)存有私心，通過任意解除合同達(dá)到換人的私人目的。通過法律制度的明確規(guī)范勢在必行。

3.2 政府的財政開支大大增加

政府雇員盡管不是正式官員，但其在政府機關(guān)工作，又由財政出資支付其薪酬，除了身份上有些區(qū)別之外，財政負(fù)擔(dān)一定程度上來說必然增加。荀子曰：“士大夫眾則國貧”，是說“官”多則財政負(fù)擔(dān)眾，國家就會變貧。近幾年來，政府改革的趨勢主要是削減機構(gòu)和人員，以部門合并為主，但如果不是部門合并而是又增加人員，雖然他們?nèi)藬?shù)不多，沒有入編，但其主要收入仍由機關(guān)出錢，只要是機關(guān)出錢就會增加政府的開支，同時政府不但不能瘦身且仍處于“擴充”狀態(tài)也是不利的。政府雇員如果拿到的工資或待遇比正常的公務(wù)員還高，則更會大大增加政府的開支，有可能造成政府負(fù)債增加，提前透支財政，而這與建設(shè)瘦身型政府是南轅北轍、背道而馳的。

3.3 “功利性”風(fēng)險

政府雇員雖為雇員，但仍然對外代表國家利益，因而他們必須與公務(wù)員一樣具備對公權(quán)力行使的敬畏，必須自覺維護公共利益，必須牢固樹立無私奉獻(xiàn)的堅定信念。但他們也是人，他們身上同樣有可能存在“私心”和攫取“私利”的行為，他們所具備的雙重角色有可能使他們?yōu)橐患旱乃嚼惺Ч秸x，甚至導(dǎo)致以權(quán)尋租。這是政府雇員在滿足短期需要時要特別需要注意的。政府在這方面應(yīng)有長遠(yuǎn)的眼光，要有風(fēng)險意識，且盡量避免。

3.4 “鯰魚效應(yīng)”并不明顯

這種制度的實施迄今10年之多，專家大都表示了贊譽，“鯰魚”效應(yīng)提及最多。我們把公務(wù)員看作是沙丁魚，將雇員認(rèn)為是放入充滿沙丁魚水箱的鯰魚，鯰魚兇猛無比，將之放入沙丁魚群中，鯰魚會攪動沙丁魚群不停地運動，這樣產(chǎn)生的效應(yīng)就是鯰魚效應(yīng)。也就是說，通過雇員參與到公務(wù)員隊伍中來，會像鯰魚攪動沙丁魚一樣，帶動公務(wù)員隊伍積極作為，從而提高行政機關(guān)的行政效率。實踐表明，政府雇員制實行中的鯰魚效應(yīng)并不明顯。主要是因為雇員與公務(wù)員兩者之間根本沒有形成有效的競爭。以吉林為例，雇員即不占用行政編制，又無法轉(zhuǎn)為公務(wù)員，而公務(wù)員也未形成因競爭導(dǎo)致的退出機制，公務(wù)員并不受雇員的影響，鯰魚效應(yīng)難以形成。[2]

4 對制度實行的主要對策

4.1 制定有關(guān)法律或者行政法規(guī)

鑒于目前我國還沒有制定關(guān)于此項制度的相關(guān)法律制度，可由全國人大或者國務(wù)院盡快制定出臺有關(guān)的法律或者行政法規(guī)以徹底解決推行政府雇員制過程中無法可依的窘境。法律或行政法規(guī)要對此項制度的適用條件、范圍、雇員之權(quán)利義務(wù)，以及雇員被聘用、考核和晉升之標(biāo)準(zhǔn)和程序做出具體規(guī)定，實現(xiàn)全國一盤棋的統(tǒng)一制度，同時還要將事關(guān)勞動、社會保險等方面的事宜一并規(guī)范，以切實保障雇員之權(quán)益。

4.2 加強政府雇員的勞動合同管理

鑒于我國有關(guān)此項制度的缺失，在沒有制定有關(guān)法律法規(guī)之前，政府與雇員雙方間的契約尤為重要[4]。他們二者之間的法律關(guān)系只能暫時以勞動法中所規(guī)范的勞動合同來調(diào)整，雇員的任職期限、任職職位、工資待遇以及其他的約束機制等都由勞動合同來規(guī)范界定，憑借嚴(yán)密的合同制度來確定雙方的權(quán)力、義務(wù)、爭議等，對此必須高度重視。

4.3 對雇員要“人崗相適”

在雇用雇員之前，要充分考慮機關(guān)的每一個崗位是否需要雇員，如果確實需要再啟動雇用程序，而且，要對所需雇用雇員的崗位進(jìn)行充分論證，從而找到合適的雇員，實現(xiàn)人崗相適，不能只考慮雇員的應(yīng)急作用。一般而言，崗位和選擇要首先選擇公務(wù)員來完成，公務(wù)員能干的事就不要雇用雇員，可以通過考核激勵辦法調(diào)動公務(wù)員積極性。只有當(dāng)公務(wù)員確實沒有時間和能力而雇員有時間也有能力來完成的事項才需要雇用雇員，并且要嚴(yán)格科學(xué)分析崗位性質(zhì)和可雇性，這對于不增加行政成本和非變相提高公務(wù)員福利大有裨益。

4.4 實行動態(tài)管理制度

主要是根據(jù)雇員的表現(xiàn)及對其所進(jìn)行的考核等結(jié)果進(jìn)行分析，對那些工作表現(xiàn)好，能力強、群眾和公務(wù)員都認(rèn)可的雇員，可考慮增加聘用期限，讓雇員多留在隊伍中一段時間，甚至還可以適時通過正常考試程序轉(zhuǎn)為公務(wù)員，這樣可以給公務(wù)員帶來一定的緊張感。同時要考慮雇員的退出機制，對于公務(wù)員和政府雇員的退出機制應(yīng)該統(tǒng)一[5]。政府增加服務(wù)，必然需要大量的服務(wù)型人才，那些群眾不滿意、辦事效率低下、考評不合格的雇員和公務(wù)員都要及時進(jìn)行調(diào)整甚至清理，既可使機構(gòu)瘦身，也可增加群眾滿意度，實現(xiàn)服務(wù)型政府的目標(biāo)。

4.5 科學(xué)控制雇員數(shù)量節(jié)約成本

政府雇用雇員是為了提高行政效率，更好地服務(wù)群眾。但行政機關(guān)所需要的事務(wù)有的是長期的，有的是短期的。長期的事務(wù)需要公務(wù)員長期做，而短期的則可以通過雇員來做。這里短期則需要根據(jù)具體情況和事務(wù)進(jìn)行分析，可將工作量和時間長短充分考慮進(jìn)去，從而計算出所需雇員的數(shù)量。事實上，有些事務(wù)是長期的，但也可雇用雇員，所以雇員可分為長期和短期，通過長、短兩種形式的結(jié)合可以節(jié)約成本，減少財政支出。