鄉鎮財政管理體制現狀分析及對策建議
——以盤錦遼東灣新區為例

張曉靜

（盤錦市遼東灣新區財政金融局，遼寧 盤錦 124000）

1 引言

近年來，隨著財稅體制改革的逐步深入、農村稅費改革和農村綜合配套改革的不斷深化，鄉鎮財政理財環境發生了重大變化，在逐漸淡出農業稅收征管的同時，落實民生政策、發放涉農補貼、服務“三農”發展的職責逐步增強，鄉鎮財政面臨著新的形勢與任務，鄉鎮財政管理已提升到一個新的高度，如何加強遼東灣新區鄉鎮財政管理，有效解決鄉鎮財政運行中的問題和困難，是當前加快落實“三農”政策、“民生”政策以及全面實施鄉村振興戰略必須思考和解決的課題。[1]

2 遼東灣新區鄉鎮財政體制基本現狀

2.1 建立健全金庫

目前，新區本級建立了區支庫，榮濱、榮興、二界溝街道已建立鄉級金庫；田莊臺鎮行政區劃調整后，由于省政府批復未下達，尚未建立金庫。

2.2 明確稅收劃分

各街道域內原有納稅人形成的稅收，繳至各街道金庫，形成鄉鎮級財力。各街道城鎮區域外、行政區域內投資建設的項目，由新區招商引資的，所形成的稅收全部繳至遼東灣新區支庫。

2.3 給予差額補貼

對于所轄街道（鎮）財力不足的部分，給予差額體制補助。目前，榮興街道除享受中央、省轉移支付外，新區無額外體制補助，其根據自身財力情況安排支出，屬于自求平衡體制；其余鄉鎮包括田莊臺鎮、榮濱街道、二界溝街道因其自身財力有限，無法保證自身剛性支出，新區財政每年根據缺口對其撥付體制補助。

3 鄉鎮財政管理存在的主要困難與問題

近年來，隨著農村稅費改革和農村綜合配套改革的不斷深化，鄉鎮財政理財環境發生了重大變化，在逐漸淡出農業稅收征管的同時，落實民生政策、發放涉農補貼、服務“三農”發展的職責逐步增強，鄉鎮財政面臨著新的形勢與任務。主要面臨如下困難與問題：

3.1 鄉鎮收入缺少來源

新區各街道（鎮）的大部分企業稅收以定額征收為主，重點穩定稅源匱乏，無稅可收問題嚴重。取消農業稅后，加上農村地區的耕地占用稅稅源十分有限，使得鄉鎮財政固定稅收收入大幅減少，日常運轉和社會事業支出主要依靠上級財政的轉移支付。

3.2 涉農資金監管不到位

目前各鄉鎮涉農資金的分配、撥付和發放，基本能夠按照上級文件規定和實施項目進行分配，其中涉及農民個人的良種補貼等，通過大力推行“一卡通”發放，確保及時、足額的到達農戶。但不足仍存在以下問題和困難：①涉農資金管理部門的職能交叉重疊。從目前情況看，涉及農委、農經局、農墾局、民政局、畜牧局、扶貧辦、宜居辦等多個部門，這些部門對同一類型資金或項目實行多頭管理，如果協調不好、缺乏科學統籌，就形成了“都管都不管”的空白地帶，造成資金投入分散、難以集中辦大事，影響使用效果。②地方財政困難，農業投入力量不足。目前，大多數農業專項資金都規定了各級財政配套資金的比例，而基層財政，運轉困難，難有財力配套。③資金管理監督機制不健全。目前只有部分項目實行報賬制，大多數的項目上級部門無法進行全程的跟蹤，而大多數的資金特別是基礎設施建設項目資金都依賴于上級財力，這就導致上級部門缺乏對資金或項目管理的監督檢查機制及一整套全程的監控措施。

3.3 預算執行不嚴，財經制度滯后

少數鄉鎮預算觀念不強，在財政支出上不堅持量入為出、量力而行、收支平衡、節儉辦事的原則，資金調度與使用缺乏預算約束，隨意性大，“寅吃卯糧”現象時有發生。另外，財經制度滯后，內控機制不健全，支出審批缺乏監督，造成資金損失和浪費，使經費不寬裕的鄉鎮政府更是雪上加霜。[2]

4 加強鄉鎮財政管理體制的對策建議

4.1 以科學發展刺激稅收增長

①立足特色培植稅源，錯位發展街鎮經濟。以實現區域經濟協調發展為目標，立足新區總體規劃，圍繞各街鎮資源稟賦、區位優勢等實際科學布局發展重心，堅持以重點項目為牽引，大力實施產業興鎮（街）戰略，依托中央堡花海民宿、仿古商業街等項目打造田莊臺古鎮，依托長白民俗街、國際名品城等項目打造榮興特色民俗小鎮，依托華夏第一園、玉露花語、含章湖、金帛灣等景區打造榮濱現代服務業城區，依托紅海灘景區整體開發項目打造二界溝漁雁文化小鎮，推動各街鎮有效融入新區發展大局。②激發鄉鎮發展活力，增加自身財政收入。充分發揮財稅職能作用，進一步完善縣鄉財稅體制，2018年起三年內，鄉鎮新增財力全部留給鄉鎮。

4.2 以預算管理保障支出安排

①量入為出量力而行，科學合理編制預算。加強鄉鎮街道預算編制，編制全口徑預算，做到“統一口徑、統一標準、統籌安排”。收入安排必須科學客觀、實事求是，既積極又穩妥，財政收支預算保持與國民經濟和社會發展相銜接，與單位履行行政職能及事業發展計劃相協調，與財政財力相適應[3]。②統籌整合涉農資金，優化財政支農投入。認真貫徹國務院《關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》，理順涉農資金管理體系，創新涉農資金使用管理機制，改革和完善農村投融資體制，將國家、省整合下撥的涉農資金與市本級和新區用于農業的資金整合使用，支持農業綠色發展、現代農業產業園發展等，進一步優化財政支農投入。③規范細化講求績效，強化預算執行管理。強化預算約束，加強預算執行動態監控和跟蹤問效。嚴格履行預算審批程序和支出標準，堅持將預算資金安排到資金使用的最末級單位或部門，減少中間環節，提高資金分配時效。

4.3 以事權財權理順財政體制

①屬地征管屬地入庫，實現財權屬地分配。與財政收入高幅增長形成鮮明對比的是，除了部分稅種成為中央和省、縣共享收入外，鄉鎮級財權最重要的來源之一——稅收“屬地化”征管卻沒有完全落實到位，這樣就形成了企業生產所需的征地動遷、資源消耗、排污治理、社會服務、維護穩定等在鄉鎮級，稅收卻在新區本級或其他級次的格局，財權與事權倒置。②摸清底數劃分責任，理順縣鄉事權關系。各鄉鎮街道要明確自身人員經費、機構運轉等剛性支出需求，摸清底數，除各自保障本級人員經費和機構正常運轉外，具體辦法是，新區統一要求所轄鄉鎮街道同等承擔支出責任的事項，把事權下放到鄉鎮級，由鄉鎮級負責，承擔獨立的事權，由鄉鎮級統籌財力安排，承擔支出責任；新區安排的本級事項，由新區本級統籌財力安排，承擔支出責任；新區安排需跨鄉鎮協作完成的事項，定為縣鄉共同承擔事權，按責任大小確定縣鄉資金分擔比例，并使之穩定和規范化[4]。③綜合考量全面評估，完善轉移支付制度。依據保障性、激勵性和定向性為基本原則，每年劃撥一定的財政收入對鄉鎮進行轉移支付。對于一些財政收入并未滿足基本支出的鄉鎮，根據綜合考核調查其財政收入、基本支出，為平衡其財政收支，采取基本運轉轉移支付制度來確定轉移支付額。對于一些財政收入能夠滿足基本支出的鄉鎮，不予安排一般性轉移支付補助，鼓勵其自主發展。