淺析我國行政復議制度存在問題及完善

尹溢青

（中央民族大學，北京100081）

1 引言

行政復議是我國設立的一種在行政體系內(nèi)部化解行政爭議的制度，指公民、法人或其他組織以行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益為由，依法向有復議權的行政機關申請復議，受理申請的復議機關依照法定程序?qū)σ馉幾h的具體行政行為進行審查并做出裁決的活動。《行政復議法》于1999年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過，時至今日，行政復議制度取得一定成效，但也顯露出一定的問題。據(jù)統(tǒng)計，各地行政復議案件在歷經(jīng)2000年到2001年的快速增長后，2002年就開始出現(xiàn)下降趨勢[1],從近年大量涌入政府的上訪事件也能看出，行政復議沒有完全發(fā)揮力量。因此，本文對前人研究進行梳理、歸納，總結(jié)了完善行政復議制度的思路。

2 行政復議機構的設立

復議機構改革是完善復議制度最為核心的部分，我國《行政復議法》第三條，“依照本法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關，行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。”，這一規(guī)定在實踐中遇到了困難，體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，復議機構數(shù)量龐大、結(jié)構分散。對應復議機關，我國復議機構主要為：國務院工作部門法規(guī)司和省級政府法制辦；省級政府工作部門法規(guī)處和地市級政府法制辦；地市級政府工作部門法規(guī)科和縣級人民政府法制辦；部分縣級政府工作部門法規(guī)科（股），此外，某些事業(yè)單位也設立了行政復議機構[2]，復議機構數(shù)量龐大、結(jié)構分散，沒有統(tǒng)一規(guī)劃的體系，給管理、監(jiān)督帶來了困難。其二，權利與職責不對等。復議機構從屬于復議機關，在很多問題上都不可避免地要聽命于復議機關，雖然復議機構的確負責審查具體行政行為是否合法、適當，并擬訂行政復議決定，但最終實際決定權仍掌握在機關首長手中，議者不決，決者不議。其三，復議工作易受忽視，工作質(zhì)量有待提高。“負責法制工作的機構”平時還要起草法律文件、進行法制宣傳、執(zhí)法等，無法集中力量審理復議案件。另外，人手不足，有的地方甚至存在人員編制虛位現(xiàn)象，工作人員沒有培訓、考試就匆匆上崗。

行政復議的本質(zhì)內(nèi)涵決定其必須由一個統(tǒng)一、獨立的機構來實施[3]，改革復議機構的設立，要相對集中復議權，2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》中提到，可以考慮將復議權集中至一級政府集中行使：①縣級以上各級人民政府設置行政復議委員會，統(tǒng)一管轄本轄區(qū)內(nèi)的行政復議案件，實行省以下垂直領導的部門，復議案件也由同級地方人民政府管轄。②實行全國垂直領導體制的部門，復議案件由其上級主管機關管轄，在國務院部門、省級、市級部門設置行政復議委員會。關于復議委員會，早在2007年，北京、哈爾濱等城市就開設了試點，讓來自高等院校、科研機構、法律服務機構中遴選的“外腦”成員參與做出復議決定，但只用于重大疑難案件的辦理。

3 行政復議程序的設置

行政復議是一種行政司法行為，那么其程序設立應依照機關性質(zhì)定位為行政程序還是按行為內(nèi)容定位為司法程序呢？雖然學界各學者看法不同，但就一點達成共識：應著眼于更加根源的問題——權利救濟上，保障行政復議作為行政程序的高效率，同時增強司法元素使其更具說服力。具體構想如下：

首先，完善調(diào)查、證據(jù)制度，《行政復議法》的規(guī)定過于簡單，缺乏對證據(jù)形式、證據(jù)效力、舉證責任、舉證期限、質(zhì)證規(guī)則等具體說明，申請人無法有效提供證據(jù)，工作人員無所適從，擴大了他們的自由裁量權。其次，增加告知制度，要保障申請人的知情權，復議機關應當將行政復議程序進行中可能會對申請人權益產(chǎn)生影響的事項予以及時告知，特別是在做出對申請人不利決定之時，為申請人提供下一步行動的向?qū)АＡ硗猓焙喎至鳎嵘剩壳靶姓妥h仍逐級申報、層層審批，這壓縮了實體審理時間，可以將復議程序類型化為一般程序和簡易程序，分別規(guī)定不同的適用情形與程序規(guī)則，繁簡分流。最后，完善審查方式，透明審理過程，出于效率考慮，行政復議原則上采用書面審查方式，但申請復議的案件本來就充滿爭議，僅靠書面材料難以全面審理，并且復議決定只包括結(jié)論，這使復議公正性遭受質(zhì)疑，這樣的“閉門式審查”給行政機關領導干涉的機會[4]，因此要完善審查方式，透明審理過程。

4 行政復議受案范圍的規(guī)定

行政復議作為行政體系內(nèi)部解決行政爭議的途徑，具有專業(yè)性強、效率高的優(yōu)點，能為法院過濾很多一審案件，節(jié)約司法資源。因此，有的學者主張擴張復議受案范圍，緩步拾階，將其打造成化解行政糾紛的主渠道，理論上講，一切行政相對人認為行政機關對其產(chǎn)生法律上利害關系的行為都應囊括[5]，如社會行政中因公共治理、公共權力行使而導致的糾紛；對公務員的行政處分或其他人事處理決定；與行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件相關的糾紛等，學者王萬華在對各地復議機構發(fā)放的調(diào)查問卷中也顯示，有關行政勸阻、專題會議紀要、交通事故認定書、專利案件、要求退還多交的養(yǎng)老保險金、要求將單位部分養(yǎng)老保險金自行墊付以領取退休費、對人事部門辦理離退休不收的等新型案件是否屬于復議范圍有必要進一步研究。

5 與行政訴訟的銜接問題

行政復議和行政訴訟是二元并行的兩種制度，復議是內(nèi)部救濟，具有行政問題處理的實務經(jīng)驗，訴訟是外部救濟，能站在更為公正的角度審視糾紛本身。化解行政糾紛，公民可以自由選擇復議或訴訟，法律規(guī)定的情況除外，如復議前置，這主要是為了盡量在行政程序內(nèi)解決行政糾紛，但是實際中，由于法律關于復議前置的規(guī)定缺少統(tǒng)一、明確的標準，反而給行政相對人增添了困難，比如有人因為未及時提出復議，錯過申請時限，最后因沒有經(jīng)復議程序失去了訴訟權，針對這點，學者認為，要在立法上要明確復議前置的情況，將能夠充分發(fā)揮行政機關優(yōu)勢的案件類型統(tǒng)一、限定，其余普通案件尊重行政相對人的想法，總之要有章可循、條理清晰。

另外，由于行政復議的審查范圍較訴訟的廣，所以在實際運行中，也存在只能進行復議而排除在訴訟之外的情形，對于這部分案件，如果經(jīng)過復議，當事人仍然不服，應當如何進行救濟？有的學者認為應該將兩者受案范圍在立法上進行統(tǒng)一[6]，有的支持擴大行政訴訟受案范圍，將勞動權、受教育權、集會、游行、示威等公民基本權利列入其中[7]，這樣行政相對人仍然擁有訴權，這類行政復議行為的合法性還能夠受到司法機關的司法審查。

6 結(jié)語

綜上所述，目前我國行政復議制度的確存在許多問題，其效用還沒有得到完全發(fā)揮。在機構設立方面，可以先采用復議委員會的模式，增強其獨立性、公正性；在程序方面，抓住實質(zhì)的公正，去掉程式性的手續(xù)，直接切入爭點，最大程度實現(xiàn)公正、高效；在受案范圍方面，應逐步擴大，為其他行政爭議解決方式分擔壓力；在與行政訴訟銜接方面則需要雙方的改善。