新型城鎮化過程中農村土地法律制度研究

楊昭瑩

（天津商業大學，天津300134）

1 引言

在過去幾十年的發展過程中，我國農村的土地利用一直被限制在集體所有基礎上的家庭承包制度之下，在當時社會生產力比較低的情況下，該種土地利用模式保證了農村社會秩序的基本穩定，并為農民生存利益的滿足創造了條件。但是隨著社會經濟在整體上不斷向前飛躍，越來越多的外在利益開始向農村社會滲透，農民對于自己生存條件的可選擇性逐漸增加。以往的土地利用模式已經不再是農民的生存支撐，反而異化成了農民的發展屏障。不滿足于些微土地收益的農民開始走出鄉土格局的束縛，于是，農村土地出現了大量非法轉讓甚至拋荒、撂荒的情況。同時，我國城市的土地利用已經漸趨飽和，要想為社會發展創造更多的優勢條件，只能將城鄉規劃統一起來，打破城鄉協調發展的二元壁壘。如此，將農村社會的發展協調于社會整體的發展之內，不僅能夠滿足城市發展對于土地利用的需求，而且能夠使農村發展獲得可持續性的資金保障和經營理念的不斷更新，從而在真正意義上實現國建建設規劃的整體推進。不過，“實現農村土地的合理流轉是統籌城鄉發展和解決‘三農問題’的關鍵，而市場經濟條件下，農村土地流轉中介組織的健康發展是農村土地合理流轉的必要條件。”

2 建設新型城鎮對土地征用有哪些要求

①建設新型城鎮對我國農村地皮的需求量特別大，導致了農村的種植用地特別的稀缺，種植面積連十年前的十分之一都不到，全都建起了高樓大廈，雖然提高了我國人民的生活質量，卻減少了我們的糧食產量。城鎮化指的是農村人口轉移到城鎮，農業發展到工業發展的提升和社會經濟結構、價值觀念的歷史改革過程。在農村向城鎮的發展過程中，土地使用面積的嚴重不足是當前特別明顯的問題。[1]現在我國土地的可使用面積特別少，已經成了稀缺資源。在新型城鎮化的發展過程中，由于城鎮建設面積的不斷擴大，農用土地作為城鎮擴建的重要資源，地皮的需求量明顯增加，土地使用面積嚴重不足。隨著新型城鎮化的不斷增加，城鎮土地涉及到非法占用農業用地，侵犯了農民的利益，可以供農民種植糧食的地越來越少，加劇了嚴重缺少農用地問題的產生，主要表現在以下幾個方面：一方面國家嚴格控制土地外流，而建設新城鎮又需要特別多的土地來支撐，從而導致土地的供需問題自相矛盾。另一方面傳統農業占的比例比較大，很難打破一家一戶分散種植農用地的模式，對于土地流轉改革農民還是比較猶豫的，就導致了土地沒有辦法集中起來，農業種植質量情況也得不到提高。

②新型城鎮建設在我國的發展速度特別快。對土地的需求量也特別大。目前，我國已經步入了工業化和新型城鎮發展的高級階段，這無非又加速了建設新型城鎮的土地需求。主要表現在以下兩個方面：一方面新型城鎮的快速發展增加了對農村用地的征用速度，它比城市發展速度還要快。根據我國“一區一帶”的發展計劃，在沿海地區經濟帶建設工業園和經濟開發區著重建設新城等新增加的建設用地5823平方公里，土地使用遠遠達不到規劃建設用地的數量。[2]

3 建設新型城鎮化和現行土地制度的矛盾

3.1 現在執行的土地利用的整體規劃和城鎮建設的整體規劃管理模式不適合土體的管理需求

現在的農用土地的利用問題激化和城鎮建設的整體規劃管理模式也聯系不到一塊，適應不了建設新型城鎮征用土地的需求量和進行土地管理的需求。現在執行的土地利用整體的計劃和建設新城鎮的計劃在編制整理的時候，第一，存在著編制沒有同時進行，編制的出發點不同，規劃對象和規劃使用范圍等眾多方面都存在著一定的差距，導致土地利用的整體規劃和城鎮建設的整體規劃沒有辦法同步進行，大大地減少了土地的使用作用，也降低了政府在人民心中的可信度。[3]第二，土里利用的整體規劃和城鎮建設的整體規劃管理模式的時間期限不一樣，征用農用地規劃明確的城鎮建設用地范圍的整體計劃適應不了現在的形式變化速度，城市和農村的規劃調整次數太多了，一直在增加對農用地的使用面積，沒有一個固定的規劃。

3.2 建設新型城鎮用地多少的情況直接和國家的政策有關系，適應不了建設新型城鎮對土地的使用需求

建設城鄉建設用地的增減掛鉤對以后解決沒有足夠的土地建設新型城鎮起到了一個很重要的作用。我們在建設城鄉用地多少的情況中，對于增加建設新型城鎮用地面積和減少新型城鎮的用地面積有很大的困難，鄉鎮沒有后路可以走。因為在新型城鎮規劃建設的過程中，沒有把實際的能征用的土地面積考慮進來，就造成了新型城鎮規劃好了，但是沒有足夠的土地來進行建設實施，導致了新型城鎮沒有一個足夠大的空間來進行建設，從而所有對建設新型城鎮的項目都成了泡沫，所以增加建設新型城鎮用地面積和減少新型城鎮的用地面積的方法成了現在解決建設新型城鎮過程中沒有足夠的土地面積的唯一一個辦法。[4]把這個辦法落實了以后，各級政府就會直接按照國家的計劃建設新型城鎮的批地指標來進行對新型城鎮的整體規劃，就會忽略了城鄉建設用地增減掛鉤的真正意義其實是為了優化整個的城鄉整體結構，確保農村可以種植的農用地范圍不會逐漸的呈現下降的趨勢。但是，在實施增減掛鉤的過程中，對我國土地資源市場的整體構造也沒有什么好處。

3.3 要農村土地退出分散種植糧食的方式，政府方面沒有給出有效的政策來解決這個問題

①每個家庭承包土地經營權利的流轉情況，國家政策對此給的激勵程度不夠。要想快速的進行土地承包所有制的實行，實現土地集中種植糧食范圍，政府需要對老百姓發揮一個正確的引導作用和鼓勵的效果。當前情況，黑龍江省實行的家庭承包經營的流轉政策沒有有效地對村民進行一個鼓勵承包的過程，而且家庭承包需要足夠的資金支持，需要大額的對被承包土地進行資金結算，這對普通老百姓來說也是有一定的困難的，所以以上情況對家庭承包經營權不能正常進行起到了很大的阻礙。[5]黑龍江省農村每人平均的種地面積比全國人均種地面積要高出很多，農村每戶人家的可種糧食的土地面積達到了84畝，農民之所以不愿把土地的承包經營權給別人使用的主要原因就是：現在農民種地的積極性相比以前來說，有了很大的提高，因為農業的收入也不像前幾年那么微薄，從國家大力發展農業開始，很多的家庭都全力于農業種植上，主要以農業種植為主的純農戶也是日益增加，并且大批量的開辟荒地成為可耕種的糧食地。這種情況的增加和國家建設新型城鎮的計劃完全是沒有任何聯系的，農民這樣重視土地的價值也給建設新型城鎮的規劃帶來了很大的難題。農民不斷的開地、種地積極性的不斷增加，很大程度上限制了農村土地承包經營權流轉情況的正常進行。

②土地承包經營權流轉的價格對長時間進行土地流轉起不到好的支撐作用。由于黑龍江新型城鎮化的建設速度不斷增加對農用土地的征收使用范圍，對農村集體土地的征用情況就會越來越普遍，因為不斷增加用地范圍也就說明了征用農民種植地的補償的總數額也在明顯提高。根據我省有關部門的調查統計，征用農村集體土地的用地范圍在持續增加。[6]有2009年的19.22萬畝增加到2011年的23.72萬畝，同時對農民每畝的補償款有3.01增長到3.89萬元，年度增長達到了13.63%。現在有地就相當于有錢，而且是每年遞增的方式，這種價格相當于每個家庭中一個人的年收入了，所以很多參與家庭承包的農民都在合同到期之后陸續的把經營權都要了回去，不再和承包戶進行合作，從而對土地承包的流轉的長遠發展產生了影響，大大削減了土地流轉規模范圍，限制了土地規模經營的長期進行，成了阻礙現代農業發展的重要因素。

4 促進黑龍江新型城鎮化，改進農村土地政策法律的對策

①要做好對農村土地利用的計劃和新型城鎮規劃的相連接，要給予新型城鎮規劃和國家法律、法規一樣的法律地位。因為新型城鎮的建設發展急需大范圍的土地面積來進行開發，這就需要有關部門及時調整農村土地的使用結構和在使用土地方面的合理規劃布局，處理好對農村土地的利用計劃和建設新型城鎮的發展規劃相連接，對農村土地的征用情況和建設新城鎮時需要土地面積方面做好協調工作，避免農村可征用土地對建設新城鎮規劃面積出現供不應求的現象。

第一，要明確指出對農村土地利用計劃和建設新城鎮規劃的重要內容。建設新型城鎮的總體規劃和農村土地的征收利用情況之間要相互協調及時確定某區域內的可利用土地的整體結構是不是和建設新型城鎮相符合。農村土地的整體利用計劃屬于農用土地利用的專項規劃，它的功能就是把它的范圍劃在了新型城鎮的發展建設區域范圍之內，協調新型城鎮發展使用土地的規模和使用方向。

第二，要給予土地規劃和國家法律、法規一樣的法律地位。征用農村的土地計劃只要經過批準，就具備和國家法律、法規一樣的法律地位，所有相關人士必須嚴格執行，不能對此計劃因為某種因素就進行修改或者放棄，一定要確保征用農村土地建設新型城鎮的連貫性。我國要對城鄉一體化的整體配套制度進行一項改革，把之前通過競標的方式對土地進行拍賣，改成現在的土地零價錢或者是低價錢來進行低成本供地。在齊齊哈爾市推行城鄉一體化的整體配套改革制度，它有成本低、風險小、容易控制三個優勢，我們對這些優勢也進行了全方位的考慮，齊齊哈爾作為黑龍江省的城鄉一體化整體配套改革試點城市，要解決現在政府依賴房地產的局勢，提高對產地產稅的征收，著力研究當下政府對農村土地的市場運營情況，為黑龍江省下一步即將進行的城鄉一體化的整體改革打下堅實的基礎。[7]在調整對農村的用地規劃以后，全部由政府出資土地開發成本，讓使用土地的人不花一分錢或者是花低價錢來進行使用。買賣的價錢不包括土地的單價或者只包括低價錢購買的總價，但是在正式使用土地以后，每年需要按照房價的市場價格來進行繳納一定比例的房產稅。政府通過未來每年收上來的房產稅和其他的相關稅費來進行回收最開始的買賣土地和開發建設成本，從新型城鎮化建設水平的不斷提高，改善公共服務質量等方面來增加政府的稅費收入資金，讓政府對新型城鎮建設的成本有一個后期資金保障，政府和人民實現共贏。

②要明確公共利益的整體標準，把當下的市場管理情況引用過來，對人民的補償拉開差距，從現實情況看，國家征用土地的“公共利益”的判斷標準就是征用的土地形式不是以營利為目的的。人民普遍認為應該繼續實行“差別化”、“多樣化”的補償方式。

③國家要鼓勵農民進行土地流轉政策，建立退出分散性用地的機制，加快農業發展產業化和現代化的進程。現在的土地制度，不是限制農民承包面積和買賣轉讓宅基地，就是規定無償退出使用，不僅難以進行新型城鎮建設，也損害了人民的利益。