關于片區開發類PPP項目實踐應用中的思考與建議

文/梁靜

本文所指的片區開發類PPP項目是指政府與社會資本就政府指定區域開展整體合作，在合作事項上主要包括合作區域的規劃咨詢、土地整理、基礎設施和公共設施建設和運營及產業發展服務等內容；在合作形態上包括硬件“城”的開發建設和軟件“市”的產業導入（因此帶動的區域內人口以及稅收增加等）。片區開發類PPP項目在財政部PPP綜合信息平臺行業分類中屬于“城鎮綜合開發”。“城鎮綜合開發”類項目包括園區開發、城鎮化建設、特色小鎮、文化場館、科技服務、綠化公園等以產業導入和產業發展服務為導向的項目，其中既有本文所指的片區開發類項目（如園區開發、特色小鎮等），也有偏重于公共基礎設施建設綜合打包類項目（如城鎮化建設），還有主體鮮明的單體類項目（如文化場館、綠化公園等），雖同為“城鎮綜合開發”類項目，但項目構成不同決定了其在PPP模式上的適用性上不盡相同，甚至可以說差別很大。

一、片區開發PPP項目案例介紹與總結

（一）案例介紹

1.中信汕頭濱海新城項目

為了促進汕頭南北兩岸實現均衡發展，汕頭市希望建設連接南北兩岸的汕頭海灣隧道，并在此基礎上打造總規劃面積為168平方公里的濱海新城，預計開發周期為25年，總投資500億元，采取分片區滾動開發的模式，首期開發區域占地12.4平方公里，總投資120億元，開發周期為7年。2010年，汕頭市引入中信集團進行開發合作。

在交易結構設置上，汕頭市政府授權濠江區政府設立隧道項目公司，并賦予該企業進行統征地以及開發和建設隧道工程的權利，隨后由中信濱海新城項目公司（中信地產控股51%）向隧道公司增資實現控股。

在合作內容方面，主要包括制定區域規劃（獲得政府認可后方可實施）、土地一級開發整理以及海灣隧道、市政道路等基礎設施的建設，并提供學校、醫院、公園、博物館、展覽館等城市公共服務設施，同時還將協助當地政府招商引資。

在回報機制方面，雙方商定4580畝統征地的土地出讓金（扣除開發成本后）將優先用于支付統征地土地一級開發成本和過海隧道項目建設投資，如仍有不足，將通過向外地車輛收費、年票、收取隧道運營配套費及政府補貼彌補建設成本。在此基礎上，項目土地出讓收益扣除項目成本、政府提留的基本稅費后的溢價部分，雙方將按約定比例分成。

2.西安未央區徐家灣地區綜合改造PPP項目

本項目位于西安市未央區，合作區域總面積約12平方公里，是西安市近年來唯一擬成片開發的區域。區域內城中村、建材市場與企業廠區穿插分布，基礎設施配套較為落后。2015年，西安市未央區人民政府授權西安漢長安城國家大遺址保護特區管理委員會作為實施機構，發起實施西安市未央區徐家灣地區綜合改造項目。該項目總投資167.22億元，項目期限為16年，其中建設期5年。

在交易結構設置上，本項目由未央區人民政府授權政府方出資代表與中選社會資本按10%：90%的股權比例出資設立PPP項目公司（SPV），由項目公司負責該項目的實施。

在合作內容方面，主要包括：項目地塊范圍內的房屋征收、征地及安置房建設；納入土地以及開發委托范圍的大市政、公共建設及基礎設施建設；空間規劃、建筑設計等規劃設計工作；產業規劃、招商引資等產業運營服務。

在回報機制方面，項目收益采用“成本+合理回報（績效獎勵）”的模式，政府通過項目整理地塊出讓金收入、地方稅收收入、債券資金等渠道籌集資金，根據PPP合同約定向項目公司承擔政府付費義務。

3.華夏固安產業新城PPP項目

2002年，經固安縣人大常委會批準，固安縣政府與華夏幸福達成協議共同開發建設固安工業園區。經過十多年的發展，固安工業園區經濟實力不斷壯大，成為河北省發展速度最快的省級開發區，目前已發展形成五大主導產業、九大產業集群，截至2015年，園區入駐企業超過550家，累計投資額超過700億元。

在合作內容方面，主要提供五項服務：規劃咨詢服務、土地整理服務、基礎設施和公共設施建設服務、基礎設施和公共設施運營服務以及產業發展服務。

在回報機制方面，規劃咨詢、土地整理、基礎設施和公共設施建設及運營基本采用“成本+合理回報”，產業發展服務費為當年落地投資額的一定比例，而政府付費的資金來源是合作區域內新產生收入的地方留存部分的約定比例，新產生收入主要包括稅收收入、政府性基金收入及專項收入、專項基金等。

（二）項目共同點

通過對上述案例的比較分析，筆者認為，片區開發類項目主要具有以下共同點：

1.合作內容大體相同

片區開發類項目按照一座新城或者一片區域發展的規律，大都會產生規劃咨詢服務、土地整理服務（主要內容為土地一級開發）、基礎設施和公共設施的建設與運營服務以及產業導入服務等需求，只是每家社會資本根據自身的優勢及利潤點在合作事項上尋求的重點有所不同：具有工程類相關資質的企業主要看中片區內的基礎設施和公共設施項目的設計及建設工作，一方面通過PPP模式擴大傳統業務版圖，發揮傳統業務優勢，另一方面片區開發類項目體量大、投資額高，其規模效應遠超單體項目，但該類社會資本在產業導入方面仍處于探索階段，也未形成固定的產業服務獲利模式；而無工程類相關資質但有產業導入優勢的企業則無法獲取工程利潤，但在產業招商方面的資源和渠道頗為豐富，更愿意通過“主導”區域內產業發展服務為企業獲取相對可觀的利潤。

合作內容的大體相同主要源于新片區發展的客觀需求，但細節上的差別帶來的發展導向是不同的，作為地方政府，肯定希望新片區最終能實現“軟硬皆施”、“內外兼修”，只是如何達成這一目標，因各地實際情況有差異，地方政府應根據合作區域的規劃、定位及本地優勢來確定選擇具備何種稟賦社會資本，或形成強強聯合，或形成優勢互補。

2.滾動開發的開發模式

片區開發類項目不同于單體項目，片區開發類項目是多個單體項目的有機結合，其合作面積少則幾平方公里，多則幾十甚至上百平方公里，因此很難要求社會資本在合作區域內采用全線出擊、全面開花的開發模式。因為相比單體類項目，片區開發類項目開發周期長、合作期限長且耗資巨大，即便資金實力再強的社會資本，也會在區域投入和產出之間尋求平衡，避免過多的墊付資金，尤其是在地價尤為敏感的當今，如何實現區域價值最大化，不僅是社會資本的需求，更是地方政府的需求。因此，采用一種有策略的、通過滾動開發不斷提升區域價值的模式是片區開發類項目的必然選擇。滾動開發的模式決定了片區類PPP項目的付費結算機制不同于單體類PPP項目，單體類項目的費用結算基本是在運營期內平滑支付，而片區開發類項目的費用結算基本為滾動結算。因為片區開發類項目的政府付費（或是可行性缺口補助）來源基本為區域內新產生的地方留存的財政收入（政府性基金收入、稅收收入等），隨著開發的推進，雙方約定付費的資金來源逐步形成，考慮到片區開發類項目耗資巨大，為了緩解社會資本資金壓力、提高資金使用效率、加快片區開發進度，政府會逐步的對社會資本已投入的費用按約定進行結算支付。

3.合作區域內的土地出讓收入為主要付費來源

片區開發類項目投資巨大，其中重頭投資主要為土地整理費用及基礎設施和公共設施的建設費用。根據《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》第八條：“對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關規定的前提下，統籌用于支持PPP項目。” 該條款的出臺，根據土地出讓收入的使用規定，土地整理中的征地拆遷和安置補償費用及城市基礎設施建設費用都可以通過政府性基金支出，尤其對于片區開發類PPP項目而言，好比打通了任督二脈，確保片區開發類PPP項目能夠得以持續推進。

若未來主管部門考慮在PPP項目的財政承受能力評價體系中對政府性基金也設置支出比例限制，建議應充分考慮 “大塊頭”片區開發類項目的特殊情況。

二、片區開發類項目實踐應用中的幾點困惑

（一）可行性研究報告的編制及立項工作

對于新建項目采用PPP模式進行運作，財政部及發展改革部門在政策上都要求夯實前期工作，一項重要的工作之一便是應完成新建項目的可研編制及立項批復工作，其中的基礎數據作為PPP項目實施方案及物有所值評價和財政承受能力評價的編制的依據。對于單體類項目而言，由于需求容易界定，其可行性研究報告基本能反映項目的建設內容及總體規模，可研編制及立項批復工作具有實際的指導意義。

而對于片區開發類項目而言，僅從片區建設的角度來看，它是由多個單體項目的有機組合而成，由于該類項目開發面積大，開發周期長，在后期實施過程中受多方面因素影響，如規劃調整、指標受限或者單體項目的審批未通過等，因此即便在前期已納入了當地土地利用總體規劃及城鄉總體規劃，其后期建設內容及投資規模發生變更的幾率仍比較高。而且片區內每個單體建設項目，都要按政策要求履行完整的建設程序（包括立項工作）。因此，片區開發類項目的總體可行性研究報告的編制，可能僅能反映片區內意向性的投資規模和建設內容，尤其是合作面積越大，其不確定性可能越高。當然，筆者并非想否認片區開發類項目可行性研究報告編制的必要性，只是相對于單體項目而言，它的實際意義應是需要靈活采納的。

（二）財政承受能力評價

首先必須要聲明，PPP模式下的項目推進，必須要開展財政承受能力評價論證工作。國家推進PPP模式，意在改變過去過于依賴政府舉債的方式開展城市基礎設施建設的局面、有效緩解地方政府債務的快速隱性的增長，而通過對地方財政承受能力進行評價論證，確保在推進地方建設的同時，遏制住地方政府靈魂之中裹挾的“基建狂魔”的投資沖動，控制債務風險，保持大局穩定。因此，筆者以為，在推進PPP模式的同時理性設限，是非常必要有效的舉措。

現有的財政承受能力評價體系是統一的，筆者這里所說的“統一”，是指針對任何地方以及任何PPP項目的支出都適用同樣的標準，主要有兩個：一是每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%；二是對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關規定的前提下，統籌用于支持PPP項目。上述兩條基本確定了地方財政用于PPP項目中政府付費或者缺口補助的財政資金支出的上限。相對于單體類項目，片區開發類項目適用上述原則貌似有點“捉襟見肘”，試想一下，打造一座新城與建設一條市政道路，二者非同等量級項目，體量相差甚遠，因此對于片區開發類項目而言，能依法從政府性基金支出的自不必說（但如果政府性基金設置比例限制，受影響最大的將是片區開發類PPP項目），應納入一般公共預算支出的費用若都納入10%的支出范疇，由于天生的大體量，即便不占滿10%，也勢必會對本級政府其他PPP項目運作形成較大影響。在實操中，有社會資本采用合作期限內以合作區域內的新增的政府性基金收入及稅收收入的地方留存部分（再另設比例）為上限作為該片區社會資本投入及回報的資金來源，不新增政府債務，具有一定的積極意義，但由于片區開發項目體系龐雜，其操作細節需要在合法合規前提下展開研究。

（三）滾動結算與平滑支付

片區開發類項目由于其開發面積大、開發周期長、耗資巨大等特點決定了其采用滾動開發的模式和滾動結算的支付體系，這也導致其不能像單體類項目明確分離建設期和運營期，可用性費用可以在運營期內連續平滑支付，因為片區開發類項目其每年的建設投資計劃、土地出讓計劃以及產業開發進度是根據實際情況制定并隨時動態調整。但是若是雙方約定的資金來源已有資金產生，硬性為了“平滑”支付而向后拖延支付，反而有可能增加政府的支付成本，資金也不能得到高效使用。

三、片區開發類項目實踐應用中的幾點建議

筆者作為PPP咨詢行業的從業者，近年來明顯感覺到片區開發類PPP項目的市場關注度明顯提升，各地的需求也不斷增加，經歷過多個片區開發類PPP項目的運作，筆者提出以下建議供相關部門參考：

（一）合理確定規模，防控項目運作風險

沿襲多年招商工作的慣性思維，很多地方政府或相關部門都會以“占地大”、“投資高”來評判引入項目優良，以此類推，片區開發類PPP項目亦是合作面積愈大愈好，投資規模愈高愈好。事實上，由于片區開發類PPP項目合作期限都比較長，因此合作面積愈大，后續引發變動的因素便愈多，風險便愈高，甚至還有可能給后屆政府的發展布局造成被動，增加了項目違約風險；而投資規模愈高，只能說是意向性的，項目開發周期長，只有最終投資落地才能體現出真實的投資規模，且項目投資過高，并不利于項目通過財政承受能力的論證評價，所以，“山不在高，有仙則名。水不在深，有龍則靈。”而項目規模不在“大”，適度就行，因此，充分論證區域的規劃情況、開發周期以及投入產出需求，合理確定項目規模，有利于項目后續推進，降低風險。

（二）夯實前期工作，打牢項目運作基礎

筆者所指的前期工作，主要包括“人”和“事”兩方面工作，一是政府方為項目運作建立相匹配的工作機制，明確了多部門的聯合工作小組，任何PPP項目都不是某單個部門的PPP項目，尤其是片區開發類項目，無論是在項目的準備階段還是執行階段，都需要多個部門進行聯合履約、聯合監管，雖各司其職卻是多力合一確保項目執行；二是基本確定項目規劃等前期資料，合作區域應已納入地方的土地利用總體規劃和城鄉總體規劃（最好已審批），否則會影響對項目的投入需求和產出價值的判斷，增加未來合作的不確定性，且合作區域的整體設計能有較為清晰地規劃，并經過政府方的論證和認可，為項目可行性研究報告的編制奠定基礎，項目的主要經濟指標基本清晰，為項目實施方案和物有所值報告及財政承受能力報告的編制提供依據。

在項目的實際運作中，往往因為進度推進而忽視前期工作的實施，事實證明，前期工作就好比一座大廈的奠基工程，奠基扎實，后續工作各方更易達成一致，有利于項目推進；奠基不穩，后續工作磕磕絆絆，項目邊界不清，各方更易扯皮，反而需要花更多的時間來彌補前期工作。PPP項目的運作周期一般為10年—30年，因此，筆者以為不必過于膠著于眼前進度，而應著眼于長遠利益，進度服從于質量，首先應夯實前期工作，打牢項目運作基礎。

（三）注重商務細節，爭取政府合理權益

正因為片區開發類項目體系構建的龐雜，因此需要很多細節性的條款進行支撐，相比單體類PPP項目邊界條件的清晰明了，其很多商務條件是隱性的，比如針對片區開發類項目一般采用滾動結算的支付體系，但如何滾動，結算機制如何設定？比如針對合作區域內已有或在建的存量資產，雙方應如何處置？比如面對愈來愈緊張的建設用地指標，如何既能滿足政府對合作區域的基礎公共設施建設開發進度要求又能兼顧到社會資本對住宅及商業性用地的出讓需求？比如雙方如何約定土地開發次序實現區域價值最大化等等問題，正因為片區開發類項目的“大”，政府方反而容易忽視了對細節的追究，“魔鬼在細節”，通過對系列細節的博弈，才能爭取對政府最有利的合作條件。

（四）重視績效考核，打造“內外兼修”新片區

筆者以為，片區開發類項目交由社會資本運作，其物有所值的根本目標為“品質和效率”，品質既包括城市建設品質也包括產業導入品質，城市建設品質包括科學的規劃、完善的配套等指標，產業導入品質包括導入產業落地規模、稅收水平、產業集聚能力及科研創新能力等指標；效率亦是既包括城市建設效率及產業導入效率，城市建設效率主要從建設進度、投資落地規模及單體項目落地要求等方面考慮，而產業導入效率主要從產業用地開發進度及重點導入產業項目的時間要求進行設置，總體而言，片區開發類項目的績效體系比較復雜，除了進行綜合性的指標考核外，一般還需設立單項指標考核體系。

績效考核指標的設立可以根據各地的需求靈活定制，它可以說是片區開發類PPP項目的靈魂——資源寶貴，如何更科學更高效的開發使用資源，是地方政府及其咨詢機構在運作該類項目首先應考慮的問題。績效考核體系的設計工作必須以政府為主導，好的績效考核體系既有懲又有獎，既對立又統一，既難實現又能實現，因此，雖然各地的片區開發類項目的特點有所不同，但通過建立績效考核體系打造“內外兼修”的新片區應該是各地共同的目標！