關于完善代建制和加快代建服務業(yè)市場培育的思考

文 / 肖 挺

自上世紀末以來，我國部分省市在基礎性和公益性等非經(jīng)營性政府投資項目建設管理上逐步試點和推行代建制。代建制的推行、運用以及實踐中的不斷完善，在切實消除政府投資項目建設管理過程中“投資、建設、管理、運營”四位一體的狀況及由此帶來的種種弊病，建立有效的政府投資項目約束機制，規(guī)范政府投資項目管理，提高政府資金投資效益和建設工程質量等方面，發(fā)揮了重要的積極作用。但是，代建制在運用實踐中尚存在許多亟待完善的問題，對此，國內一些代建機構專業(yè)人士先后也做了許多探討和分析。

本文擬從代建制的基本要義和代建服務的屬性及行業(yè)范疇的再認識入手，通過對代建制和代建服務業(yè)市場培育存在問題的再思考和深入分析，提出完善代建制和加快代建服務業(yè)市場培育并行的思路和相關政策性建議，旨在促進代建制不斷完善、更好地發(fā)揮應有的作用和促進代建服務業(yè)發(fā)展。

一、代建制的基本要義和代建服務的屬性及行業(yè)范疇

深入認識代建制的基本要義，有助于促進代建制在實踐中更好的把握和運用。厘清代建服務的屬性及其所屬行業(yè)范疇，有利于進一步完善和規(guī)范代建制，使代建制發(fā)揮出更大、更好的積極作用。

（一）代建制的基本要義

代建制最早起源于美國的建設經(jīng)理制。美國的建設經(jīng)理制，即是項目業(yè)主委托一個精通管理、商務、法律、設計、施工等知識和技能以及具有豐富經(jīng)驗和良好信譽的建設經(jīng)理，負責整個工程項目包括可行性研究等前期工作、設計、采購、施工、竣工以及試運行等（但不承包工程費用）在內的管理工作的制度。這一制度的核心要義在于項目業(yè)主對建設經(jīng)理充分授權和責權界定，即后者在受托范圍內以項目業(yè)主名義開展建設管理工作，有權自主選擇設計師和承包商；項目業(yè)主對建設經(jīng)理的一切行為后果負責。這一制度的關鍵在于建設經(jīng)理的選擇。

在我國，國家層面與各省市以及省、市間對代建制定義的表述不完全一致。例如，《國務院關于投資體制改革的決定》的表述為“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”；《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法（試行）》的表述為“代建制，是指政府通過招標的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責”；《浙江省政府投資項目代建制管理辦法（試行）》的表述為“代建制，是指政府投資項目由‘政府出資人’的代表通過招標方式，選擇社會專業(yè)化項目代理建設單位，委托代建單位代理行使項目建設期法人，負責項目的建設實施和組織管理工作，項目竣工驗收后移交使用單位的制度”。

雖然國家和各省市對代建制定義的表述不一，但可以明顯地看到我國的代建制與美國建設經(jīng)理制最大的不同之處，即代建者不是建設經(jīng)理個人，而是專業(yè)化項目管理的機構或單位。

綜觀代建制的起源和國家、各省市對代建制的定義以及代建制的實踐，筆者認為，代建制包括以下基本要義：一是代建機構為社會專業(yè)化項目管理單位，并非任意機構；二是代建機構通過招標方式選擇，而非隨意確定；三是代建機構的責任界定，即代建機構在代建期間按合同約定代理行使項目法人職責，主要負責項目投資管理和建設實施以及組織管理工作；四是項目建成后移交使用單位，代建機構沒有項目產(chǎn)權和使用權；五是代建機構按合同約定收取代建服務費，非無償服務。

（二）代建服務的屬性及行業(yè)范疇

1.代建服務具有鮮明的市場屬性。一方面，我國代建服務業(yè)雖然其產(chǎn)生和發(fā)展是以政府對代建服務的內生需求以及政府投資項目的引導和需求為前提的，但政府是按照市場規(guī)則、運用市場機制引導其發(fā)展的，代建服務及代建服務業(yè)在其產(chǎn)生和發(fā)展過程中必須遵循和符合市場規(guī)則、市場機制。另一方面，代建服務非無償服務，代建機構提供代建服務是以能獲取利益為前提的，項目業(yè)主向代建機構購買服務是以付費為前提的。因此，項目業(yè)主的服務需求和代建機構在利益獲取前提下提供的服務，共同構成了代建市場的需求與供給的市場關系。眾多的需求催生了眾多的供給提供者，進而形成了符合市場規(guī)則的代建服務業(yè)。顯然，代建服務具有鮮明的市場屬性。

2.代建服務屬生產(chǎn)型服務業(yè)范疇。代建服務的內容包括了項目的投資管理、建設實施以及組織管理等。實際上，代建服務內容展開表述，應當包括項目前期策劃及論證，可行性研究，項目內容及規(guī)模擬定，項目方案論證及優(yōu)化，前期報件報批，勘察設計單位、施工承包商、監(jiān)理單位以及材料供應商的選擇，建設周期計劃編制，建設組織實施，參建單位管理，參建各方的工作協(xié)調和矛盾問題的解決，設計變更和投資概算調整的處理，竣工結算和決算，竣工驗收，建設檔案建立和歸檔管理，工程成品移交等內容。顯然，代建服務內容從項目建設程序上縱跨了工程咨詢和工程建設管理兩大行業(yè)范疇，而這兩大行業(yè)皆屬生產(chǎn)型服務業(yè)，因此，代建服務在行業(yè)范疇上應歸屬于生產(chǎn)型服務業(yè)。

二、代建制實施普遍存在的問題

代建制的積極作用不容置疑。但在實施中普遍存在制度規(guī)定不健全，實施中被人為扭曲，代建費用與代建機構的服務付出不成比例，代建機構素質參差不齊，代建服務行業(yè)的市場培育嚴重滯后等問題。

（一）制度規(guī)定不健全

筆者認為，代建行業(yè)制度規(guī)定不健全主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.對代建機構的條件設置不統(tǒng)一。在相關省市出臺的代建制管理辦法中，對代建機構的條件設置不一，缺乏全國統(tǒng)一的制度規(guī)范，不利于對代建制的統(tǒng)一把握，更不利于優(yōu)秀的代建機構在全國范圍內開展代建服務。

2.代建服務行業(yè)管理制度缺位。國家和相關省市出臺的代建制管理辦法，只對代建制本身做出了制度規(guī)定，且更多地突出了對代建機構責任規(guī)定和行為約束，未將代建服務視為市場經(jīng)濟中不可或缺的行業(yè)，并從代建服務市場培育和促進代建服務業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的角度制定相應的行業(yè)管理辦法。代建服務行業(yè)管理規(guī)定的缺位，使代建服務行業(yè)發(fā)展缺乏相應的行業(yè)規(guī)范和管理制度體系。

3.代建機構法律地位不明確。由于我國目前對代建機構沒有明確其法律地位，代建機構在辦理各種工程建設手續(xù)時，有關行政部門通常不認可其代理業(yè)主地位，要求必須以業(yè)主單位的名義辦理。不僅導致工作效率降低，也使代建制推行遇到阻礙；不僅使代建機構不能充分行使主導項目建設管理工作和其他應有權利，也使代建制的積極效應未能充分得以發(fā)揮。

4.代建機構準入門檻過低。目前我國對代建機構資質沒有明確規(guī)定。正因為如此，在多數(shù)省市只要具有工程咨詢、監(jiān)理、設計、施工的資質，不論其是否從事過代建服務工作，均可承接代建項目。準入門檻過低，由此導致一些從無代建業(yè)績的機構也進入了代建行業(yè)，不僅存在代建服務能力和水平低，從而產(chǎn)生質量隱患，更是導致了惡意競價、擾亂代建市場和行業(yè)發(fā)展。

（二）代建制實施中被人為扭曲

代建機構在代建期間按合同約定代理行使項目法人職責，主要負責項目投資管理和建設實施以及組織管理工作，這是代建制的基本要義之一。但是，在代建制的具體實施中，出現(xiàn)不少下列人為扭曲的現(xiàn)象：

1.職責錯位、越位。由于對代建制的基本要義認識不到位，導致項目業(yè)主未將代建機構視為代理行使法人職責的法律責任主體，而是將其視為聽從其任意召喚和指使的工具。項目業(yè)主沒有將監(jiān)督職責作為主要職責，而是越俎代庖履行代建單位的職責等，職責錯位和越位的現(xiàn)象較為普遍。

2.將代建機構作為責任替身。有的項目業(yè)主授意或指使代建機構將未經(jīng)審批的建設內容納入項目中實施，或主觀變更方案設計，或將意中的第三人引入?yún)⒔▎挝坏鹊取Ｒ坏﹩栴}暴露則將責任推卸于代建機構，將代建機構作為責任替身。代建機構也因此在代建過程中戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰。

3.履約不及時或打折履約。有的項目業(yè)主契約意識、履約意識極差，只強調和要求代建機構盡責，對履約良好的代建機構不及時履約或打折履約，在代建服務費用的撥付上體現(xiàn)尤為突出。

4.代建機構責任權利不對稱的現(xiàn)象較為普遍。代建合同一旦簽訂，項目法人職責本應由代建機構代為行使，但有的項目業(yè)主在項目建設過程中橫加干涉、甚至是強行干預代建機構的正常代建服務工作。由此致使代建機構權責實際上的不對稱，有的甚至是權責嚴重失衡，難以按規(guī)定和合同履行責任和權利。代建機構工作的主觀能動性、積極性、創(chuàng)新性也因此受到不同程度的壓抑。

（三）代建費用與代建機構的服務付出不成比例

目前相關省市代建費用的確定，不外乎有以下幾種類型：一是多由兩大部分構成，即由初設概算中的建設單位管理費和投資結余額的獎勵或分成構成。二是個別省市則是分段計取，即視工程建安投資總額大小，分段計取代建費；視投資結余額大小，分段計取獎勵額。三是招標時確定。不論是哪種類型，以下分析都表明代建費用過低，與代建機構的服務付出不成比例。

以上述第一種類型為例，一方面，代建費按建設單位管理費進行控制，換句話講，代建費不得超過建設單位管理費。而從代建機構的付出看，代建機構在代建過程中需結合項目本身的技術需求安排相應專業(yè)工程技術和管理人員參與代建工作，其人力資源和技術及管理等成本付出通常要比自建項目高。另一方面，就獎勵而言，現(xiàn)實情況是，即便代建機構建設過程中采取設計優(yōu)化等方法、手段加強投資控制，但節(jié)約的投資往往被業(yè)主新的建設需求占用，而且超概算的現(xiàn)象較為普遍。因此，投資結余獎勵更多地在理論上成立，實際發(fā)生的很少，而投資超概算追究代建機構責任的卻較多。

分段計取類型更是將代建費用壓得更低。招標時確定代建費，其招標限價的低限設定和惡意競價更是壓縮了代建費的合理空間。由于代建費用過低，通常會導致兩種現(xiàn)象出現(xiàn)。一是代建機構為避免出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象，需在同一時段同時代建幾個項目，勢必分散有限的人力和技術力量，影響代建服務質量；二是代建機構基于代建費用過低和成本的綜合考慮，也不可能完全按項目業(yè)主的要求安排數(shù)量眾多的專業(yè)技術人員，一個技術人員同時參與數(shù)個項目代建工作的現(xiàn)象不可避免，代建服務質量難以保證。

（四）代建機構素質參差不齊

代建制的基本要義之一是代建機構為社會專業(yè)化項目管理單位，應當精通管理、商務、法律、設計、施工等知識和技能以及具有豐富經(jīng)驗和良好信譽。我國目前的代建機構類型多樣，設計院、工程咨詢機構、監(jiān)理機構和專業(yè)的建設項目管理機構等等均有。正是由于代建機構類型的多樣，其代建服務的整體素質、專業(yè)技術隊伍結構及水平參差不齊。有的擅長于前期工作的推進，有的擅長于對設計的把控，有的擅長于現(xiàn)場施工組織管理，有的擅長于面上的綜合協(xié)調管理。但用上述代建機構的要求來衡量，目前許多代建機構在素質和專業(yè)知識能力上都不同程度地存在欠缺或明顯不足，由此導致不能很好地履行代建職責。這也是有的項目業(yè)主干預代建工作、職責錯位越位以及業(yè)主與代建機構產(chǎn)生矛盾的重要影響因素之一。

（五）代建服務行業(yè)市場培育嚴重滯后

從本質上看，代建制與代建服務行業(yè)的市場培育沒有直接關系，但代建服務業(yè)客觀上卻是因代建制的實施而興起的。從這個意義上理解，代建制與代建服務業(yè)的興起和發(fā)展不無關系。基于兩者的這種關系，筆者認為，一方面，代建制的管理辦法中缺少了在實施代建制的同時對代建服務業(yè)進行市場培育的制度規(guī)定，以至于到實施了近20年代建制的今天，尚未形成具有一定規(guī)模的和其他行業(yè)一樣并存、廣泛服務于社會的代建服務行業(yè)；另一方面，政府部門也鮮有在代建制的實施中對代建服務行業(yè)進行必要的市場培育，以至于代建服務行業(yè)市場培育嚴重滯后。

試想，如果在代建制實施之初同時著力并行代建服務業(yè)的市場培育，經(jīng)過近20年的代建實踐，代建服務業(yè)的市場氛圍以及其本身的發(fā)展可能早已不是今天之狀況，而且在代建服務業(yè)的發(fā)展實踐中會促進代建制加快完善，代建制存在的問題也不會如此之多。

三、完善代建制和加快代建服務業(yè)市場培育的建議

針對代建制實施中存在主要問題，筆者認為，應當加快完善代建制，從制度規(guī)定上解決問題；結合代建市場需求，加快代建服務業(yè)的市場培育。

（一）統(tǒng)一和健全制度規(guī)定

1.制定全國統(tǒng)一的代建制管理辦法。由國家投資行政主管部門牽頭制定全國統(tǒng)一的代建制管理辦法。在辦法中明確規(guī)定代建機構應當具備的基本條件、資質要求、法律地位以及代表項目業(yè)主獨立辦理各項建設手續(xù)、全面管理項目建設的權利，代建管理模式，選擇代建機構程序，代建制實施的監(jiān)督檢查，代建機構的考核及考核結果運用，有關各方的法律責任等內容。

2.規(guī)定項目業(yè)主的職責和禁止行為。在統(tǒng)一的代建制管理辦法中，嚴格規(guī)定項目業(yè)主職責、禁止行為以及對應的違規(guī)懲處措施，加大違規(guī)成本，從制度規(guī)定上消除扭曲代建制的各種行為和現(xiàn)象。

3.實行資信評價管理。一方面，制定以技術力量、服務業(yè)績、誠信記錄為主要依據(jù)的資信評價辦法，對代建機構實行資信評價管理；另一方面，按照能力水平與項目規(guī)模匹配的原則，在統(tǒng)一的代建制管理辦法中，作出代建機構承接代建服務項目規(guī)模與其資信評價等級相匹配的規(guī)定，從制度規(guī)定上解決代建機構素質參差不齊和“小馬拉大車”的問題。

（二）科學合理確定代建服務費

1.規(guī)范代建服務費的出處安排。凡實行代建的項目，在總投資估算和總投資概算中取消建設單位管理費，將代建費納入項目總投資中。凡未將代建費納入總投資中的代建項目，其可行性研究報告、初步設計一律不予審批。

2.合理確定代建費標準。代建費用與建設單位管理費內涵不同，代建費標準不應與建設單位管理費直接掛鉤。應按照代建費用明顯高于建設單位管理費的原則，根據(jù)代建機構提供的服務內容、標準以及技術難度要求等合理確定代建費標準。

3.適當確定停工和延期代建費用。項目建設過程中，如出現(xiàn)非代建機構因素導致停工或建設周期延長情況，在代建工作未實質性停止的前提下，項目業(yè)主應給予代建機構適當?shù)拇ㄑa助費。

（三）加快代建服務業(yè)市場培育

將代建服務作為市場經(jīng)濟條件下重要的生產(chǎn)型服務行業(yè)，著力加快市場培育，使代建服務更好滿足市場需求，更廣泛地服務于經(jīng)濟社會發(fā)展。

1.制定代建服務行業(yè)管理辦法。由國家投資行政主管部門牽頭制定代建服務行業(yè)管理辦法。在辦法中明確代建機構的市場主體地位和相應的法律地位，代建服務的范圍和內容，代建從業(yè)人員的要求及管理，代建機構的資信評價管理，資信評價等級的運用，代建行業(yè)的監(jiān)督檢查管理，以及法律責任等，從而為加快代建服務業(yè)的市場培育，促進代建服務發(fā)展提供制度保障。

2.加強代建服務的行業(yè)自律。按照國家民政部的有關規(guī)定，結合代建行業(yè)的內生特點，建立不同層面的代建服務行業(yè)協(xié)會，以充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律作用和監(jiān)督管理作用。以由協(xié)會制定代建機構自律公約等方式，約束和規(guī)范代建機構行為。同時，充分發(fā)揮社會公眾、各類媒體的社會監(jiān)督作用。由此形成行業(yè)自律為主、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督的自律和監(jiān)督管理體系，促進代建服務行業(yè)規(guī)范、健康、持續(xù)發(fā)展。

3.拓展代建服務市場空間。從代建制的起源和基本要義不難理解，代建制并非僅適用于非經(jīng)營性政府投資項目。政府投資的其他項目和社會投資項目，只要投資人或項目業(yè)主自身不具備項目建設管理所需的專業(yè)機構和技術人才，其投資項目同樣適用代建制。因此，各級政府應積極營造代建服務業(yè)發(fā)展的市場氛圍，從代建服務行業(yè)管理辦法的制定等方面，引導更多的投資項目運用代建制。廣泛地運用代建制，一則可提高更多的政府投資項目和社會投資項目的建設管理水平和質量，加強投資的有效控制；二則大大拓展代建服務的市場空間，加快代建服務業(yè)的市場培育和發(fā)展。

4.建立配套保險機制。可借鑒建設工程保險機制的思路和做法，建立與代建配套的保險機制，即從制度規(guī)定上強制代建機構購買與代建項目投資匹配的代建保險。配套保險機制的建立和實施，一則可彌補代建機構因工作失誤帶來的項目投資賠償損失；二則可解除代建機構的后顧之憂，加快代建服務業(yè)發(fā)展；三則可提高項目業(yè)主投資項目按預期計劃實施和完工的保障程度。