創新監管 管出公平和秩序
——市場監管體制下對特種設備安全監管工作的建議

文|陳榮章

2018年6月28日，國務院召開全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議，會議明確指出，以創新監管管出公平和秩序。要健全以“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。推進跨部門聯合監管和“互聯網＋監管”。這是推動政府職能深刻轉變，全面深化“放管服”改革的一場刀刃向內的政府自身革命。這對于即將實行市場監管體制改革下，如何加強特種設備安全監管，提高工作服務效能，創新和完善事中事后監管，嚴守特種設備安全底線,為全面建成小康社會提供安全保障，提出了新的挑戰。

當前特種設備安全監管工作中存在的問題

一、企業安全主體責任落實還不夠

目前特種設備管理體制和行政法規過于倚重政府安全監察和檢驗機構，對企業安全主體責任強調不夠。部分企業雖然簽定了特種設備使用安全承認書，但特種設備安全管理機構不健全、規章制度不完善、未建立安全生產責任制、未配備具有相應資格的管理和作業人員等。一些企業在生產使用、維護保養、自行檢驗檢測工作中缺乏責任感，法律意識和誠信意識淡薄，違規作業的現象時有發生。

二、特種設備安全監管與現行國家法律法規要求不平衡，不能滿足現實執法要求

現行特種設備安全監察的法律法規主要是依據《特種設備安全法》和《特種設備安全監察條例》，許多地方都沒有出臺配套的地方性法規及規范性文件，現行法律、法規內容也存在一些缺陷，比如：一是《特種設備安全法》只規定了可以行使查封、扣押等職權，對強制拆除或沒收非法的特種設備等如何處置的強制措施沒有規定，執法監察人員不便操作。二是處罰額度對自由裁量權的行使沒有明文規定和相應的規范性文件進行參照，使作出的行政處罰決定存在一定的主觀性、隨意性和不確定性，影響了質監部門的公信力。三是特種設備目錄較為籠統，執法監察人員對部分特種設備的技術指標判斷不一，事前監管得以弱化，安全風險有所增加，背負較大責任風險。四是對特種設備的“使用”未作明確的定義，很容易造成對法條理解不一。特種設備使用單位的違法行為往往是以“使用”為前提，執法人員很難取到正在使用的直接證據。

三、基層特種設備安全監察現有能力與履職條件不夠匹配，給監管人員無疑產生責任風險

由于特種設備數量增長快，而監察人員和檢測人員數量偏少，特別是縣級局，按照縣級質監部門“三定”方案，安全監察科只配備1-2名監察人員（大多只配備了1名，而且還是從稽查機構借調的執法人員），從垂直管理下放到地方管理，由于將面臨實行市場監管體制，現在已停止招錄新公務員，一般都從稽查系統抽調執法人員協助監管，由于工作任務重，追責壓力大，基層普遍出現“恐特”癥，導致監管隊伍不穩定，流動頻繁，專業水平和能力不足，人員青黃不接，存在斷檔現象。檢測機構只存在于市級以上單位，由于特種設備多，檢測人員不足，經常出現特種設備未檢“空窗期”，而企業只考慮了生產成本，沒有停止使用設備，這無疑也增加了監管人員的責任風險。

四、特種設備安全監察與檢驗技術機構未能得到足夠的經費和物質保障

國外工業發達國家都將特種設備安全管理工作納入國民經濟和社會發展計劃中，資金來源有保障，不僅國家和地方政府有投入，企業也非常重視安全生產投入。而國內各級安全監察機構的監察經費不足，以致無法深入基層調研和實施現場監察，嚴重影響安全監察的有效性，對監管工作造成了很被動的局面。許多基層的同志不愿意從事特種設備安全監察工作，也不愿意接手這行工作，更不愿意主動取得安全監察員證，一個很重要的原因就是特種設備安全監察常被稱為是“如臨深淵、如履薄冰”的一項工作，風險高，責任重大，而待遇并沒有改善。地方財政投入嚴重不足，使安全監察管理、檢測檢驗機構的技術手段創新緩慢，設備設施普遍陳舊、落后，事故防范技術、檢驗技術、安全評估能力不能完全滿足技術支撐和安全保障的要求；技術檢驗工作的人員培訓教育不夠，檢驗檢測設備缺乏，不能完全滿足工作的需要，嚴重影響和制約了特種設備安全事業的發展。

市場監管體制改革下對特種設備安全監管的建議

一、健全法律法規制度，理清責任邊界，強化權責協調統一

全面貫徹落實《特種設備安全法》，要盡快修訂《特種設備安全監察條例》、《特種設備事故報告和調查處理規定》等法規、規章，加快《特種設備安全法實施條例》、《電梯安全條例》等行政法規起草立法工作。積極推進氣瓶移動式壓力容器、電梯為試點，研究建立法規標準協調機制。制定特種設備監察權力和責任清單，厘清監管職責，完善重點行業領域安全監管體制，制定“失職追責，盡職免責”的指導意見。

二、配備滿足履職要求的監察隊伍，確保監察人員的隊伍穩定

建議在現有省、市、縣內設特種設備安全監察機構的基礎上，分別組建成立各級特種設備安全監察局，配備滿足履職要求的監察隊伍來加強日常監管，主要職能包括制定政策、建立監管制度和工作體系、行政許可、事故處理、監督檢查等工作，承擔督促市場主體依法承擔主體責任，對同級和下級綜合執法機構進行法律、政策、業務等指導工作，配合綜合執法機構做好執法辦案工作，在特種設備日常監管中發現的違法問題，依法采取行政強制措施，案件線索移交綜合執法機構。同時有針對性地開展市、縣安全監察人員培訓，注重培訓實效，提升專業水平，推動安全監察工作進一步規范化、標準化，確保監察隊伍人員的穩定。

三、做實特種設備專委會，堅持齊抓共管，強化協調配合，筑牢共治體系

一是加強地方各級黨委、政府對特種設備安全工作的領導，按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的要求，推動建立特種設備質量安全綜合治理、重大隱患掛牌督辦和公告制度，將特種設備質量安全指標納入地方政府工作考核目標。以電梯、壓力管道、移動式壓力容器、氣瓶為重點，發揮相關部門的聯合監管作用，按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的要求，落實“一崗雙責”制度，明確相關主管部門的特種設備安全管理職責，建立完善協調機制。二是在各級政府安委會的統一領導和協調下，發揮市場監管部門作為特種設備專委會辦公室牽頭抓總的作用，完善內部運轉和外部溝通協調機制，推動習總書記安全生產“三個必須”的指示在特種設備安全領域落地生根。三是積極爭取當地政府、安辦和相關部門支持，推進解決電梯、氣瓶和壓力管道等特種設備領域難點問題。四是會同各行業、領域主管部門和地方政府，集中開展特種設備打非治違專項行動。行業主導，部門配合，構成多元共治、齊抓共管的監管格局。

四、精準確立分類監管的模式，強化風險防控，督促企業落實主體責任

一是分類監管，實施特種設備分類監管是有效解決特種設備數量激增與監察人員少、監管困難這一突出矛盾和提高監管效能的重要途徑。按照設備、企業、監管這“三分類”的監管原則，制定實施細則和評價標準，將有限的行政力量集中在監督檢查安全管理較差或存在隱患的企業，加大監察頻次，發現違法違規行為的，責令采取必要措施消除事故隱患。同時對特種設備隱患實行分級公告掛牌督辦，甚至停業整頓，確保在規定期限內督促企業整改到位。二是突出重點，研究分析近年來特種設備重點領域隱患排查整治和事故原因，針對電梯層門、制動器和自動扶梯附加制動器等電梯部件風險，鍋爐范圍內管道等承壓部件風險以及“煤改氣”等鍋爐改造風險，氣瓶和液化氣體罐車等移動式承壓特種設備風險，客運索道和大型游樂設施等人員密集場所機電類特種設備風險等，督促企業開展隱患整治和應急救援演練。三是目的導向，各級市場監管部門要結合本地實際，制定出臺《落實特種設備生產使用單位安全主體責任制的指導意見》，指導、督促企業制定“一企一標準”、“一崗位一清單”，常態化開展特種設備安全風險辨識、評估、防控和隱患排查治理。選取一批特種設備生產使用示范企業，采取觀摩標桿企業、專家培訓授課、交流管理經驗等方式，夯實企業安全工作基礎，推動企業落實安全主體責任。

五、開展特種設備“雙隨機一公開”監管工作，增強安全監管效能，依法履職

緊緊圍繞“放管服”改革工作主線，強化公正監管的意識，探索科學監管的方式，體現高效監管的結果。一是構建監管大數據。建立監管對象、執法監管人員庫和權力清單動態管理系統，與“雙隨機”抽查管理系統對接，構建電子搖號系統。二是建立隨機抽查事項清單。抽查事項主要是對特種設備的生產、經營、使用、安裝、檢驗、檢測等單位實施監督檢查。三是明確執法監管抽查頻次。按照監管事項風險程度和監管對象質量信用等級，結合執法力量現狀，合理確定抽查頻次。四是依法公開抽查結果。將每次抽查的事項公開，確保抽查事項比率和抽查事項公開率均達到100%。

六、補足宣傳培訓短板，強化全民安全意識，切實提高應急處置能力

一是結合“安全月”、“質量月”和重要時段等節點，大力宣傳特種設備安全知識，讓更多的人了解《特種設備安全法》等法律法規和實用常識，強化全民安全意識和提高事故防范技能。二是按照“誰執法、誰普法”的原則，結合督促企業落實主體責任，組織開展各類普法培訓活動，針對企業法人、安全管理員等多個級別和多個崗位，推動落實企業全員安全生產責任制。三是加強應急體系建設，開展電梯與壓力容器典型事故案例分析，通過事故從源頭防控設備風險，全面推進“96333”電梯應急處置服務平臺建設，進一步擴大電梯應急救援平臺的覆蓋面，加強數據匯集分析，提高應急處置能力。