切實推進企業投資項目承諾制改革

□浙江省發展和改革委員會 浙江省經濟信息中心課題組

企業投資項目承諾制，是根據十九大精神及《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）等文件要求，在浙江省全面推進“最多跑一次”改革的背景下，行政審批制度的深刻變革、政府管理方式的重大創新，意義十分重大。

承諾制改革的必要性和緊迫性

企業投資項目承諾制是深化投融資體制改革、營造務實高效的政務服務環境和優良的投資環境的重要舉措和制度創新，是對“先批后建”的現行企業投資項目管理模式的重大變革，是破除行政審批藩籬，構建“親”“清”新型政商關系的有力抓手，打破了“凡管理必審批、凡審批必中介”的怪圈，開展企業投資項目承諾制改革意義重大、勢在必行。

切實轉變政府職能，縱深推進“放管服”改革的需要。黨的十八大以來，浙江大力推進“放管服”改革，投融資體制改革取得新突破，企業投資項目審批范圍大幅度縮減，投資管理工作重心開始從事前審批向過程服務和事中事后監管轉變。但總體來看，目前企業投資項目管理模式仍存在重審批輕監管傾向，跨部門協同監管不足，監管的有效性不夠。變政府審批為企業承諾，是加快政府職能轉變，將工作重心轉移至事中事后監管和優化服務的有效手段。

優化有效制度供給，推進供給側結構性改革的需要。在現行模式下，企業投資項目審批管理制度總體框架就是政府先審批、企業后建設，審批環節多、事項多、材料多，造成企業投資制度性成本高。常規手段的空間十分有限，無法適應當前改革需求，而承諾制改革是一系列的審批制度改革，建立了一整套創新性制度設計，是優化企業投資項目審批管理制度，深入推進供給側結構性改革的有效手段。是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

營造最優營商環境，落實“最多跑一次”改革部署的需要。企業投資項目審批前置條件較多是企業投資中存在的痛點和難點，造成企業為了推進項目建設，需要委托中介機構編制各類評價報告，時間成本和資金成本偏重。根據調查，中介服務時間占到項目全部審批服務時間的60%-70%。在承諾制條件下，企業相關“報告”編制負擔大大降低，現行模式下需要企業承擔的環評、能評、施工圖審查等改為由政府部門主動承擔完成（區域評價、施工圖聯審）。同時，推行承諾制改革，建立良好社會信用體系，打造優良的法制環境，將大幅提升市場法制環境、信用環境，為企業經營投資打造最優最宜環境。

確立企業主體地位，激發社會投資動力和活力的需要。企業投資是拉動經濟增長的重要力量，尤其浙江是民營經濟大省，民間資本和社會資本雄厚，企業投資活動活躍，而政府審批干預將在一定程度上影響企業投資積極性。推進企業投資項目承諾制改革，厘清市場和政府的關系，明確企業與政府之間的職責，放活市場、放權企業，確立企業市場主體地位，確保企業投資項目依法依規由企業自主決策，最大限度激發社會投資活力和潛力。

浙江的實踐和經驗

浙江企業投資項目審批制度改革起步早、創新多、成效顯著。承諾制改革探索基本可概括為容缺審批制、審批改備案制和零審批制三種模式。

容缺審批制。可以分為審批事項容缺審批制和審批材料容缺審批制。審批事項容缺審批制指部分審批事項容缺，企業承諾在項目開工前或驗收前完成審批事項；審批材料容缺審批制指部分審批事項的審批材料容缺，企業承諾在項目開工前或驗收前補齊審批材料。企業在承諾后即可開工建設，并接受監管，完成建設后集中驗收。如企業違反承諾，將承擔相應的法律責任和經濟損失。典型代表為紹興市柯橋區、奉化市。

審批改備案制。即由原來的逐個事項審批改為逐個事項備案管理。企業根據政府制定的準入條件和標準，與相關單位簽訂服務管理合同（或承諾書）后，自主委托中介機構開展項目設計、評估，并將中介技術服務成果向對應的行政主管部門分別備案。企業憑各行政主管部門出具的承諾備案受理書和施工許可證開展項目建設。典型代表為舟山群島新區。

零審批制。企業完成項目報告后，相關審批部門根據項目具體情況，將審批要求轉化為項目標準，項目主體針對規劃、環保等具體標準和要求簽訂承諾書。開工前，相關審批部門聯合審查通過后企業即可開工，項目竣工后審批部門組織對承諾標準、各類技術指標等進行聯合驗收。典型代表為金華市、諸暨市。

浙江有關投資項目承諾制改革的探索創新實踐，為承諾制改革的復制推廣積累了六條重要經驗：

承諾制改革的重點范圍應在產業項目較集中的平臺。下一步企業投資項目承諾制改革復制推廣的重點范圍應主要在產業規劃明確、四至邊界明晰的開發區（園區）、產業集聚區、特色小鎮。同時通過負面清單的管理方式，將高污染、高能耗、高風險項目有關審批事項排除在承諾制改革試點之外。

政府制定標準及企業作出承諾應針對項目具體事項。承諾制改革的核心是“政府定標準，企業作承諾”。由于不同的投資項目，其審批事項及其適用的規范標準往往不同，因此，政府確定標準和企業作出承諾時都應針對具體項目而非“符合國家、省級有關標準”等籠統表述，才能做到項目前期階段“標準準入”、建設階段“有效監管”和竣工階段“踐諾對標”。

項目標準應由政府相關職能部門聯合制定，實現“一表清、一單清”。各部門分頭制定標準，容易造成銜接困難、標準“打架”?！耙槐砬?、一單清”是指把相關部門的標準都集成在一張表單上，有利于企業統一承諾，提高辦事效率，增強企業獲得感。

相關職能部門制定標準時應同時提出監管節點和重點。根據監管的特點和要求，相關職能部門制定標準時明確開工前、實施中、竣工后需要監管的時間節點和監管內容，使“過程強監管”落到實處、便于操作。

承諾制改革復制推廣可以分階段實施。為順利推進企業投資項目承諾制改革，起步階段可以部分事項實行承諾制，且在承諾制改革的總體思路和基本框架下，為減少企業“后遺癥”，可由相關部門及時辦出審批許可手續。承諾制改革推進到一定階段，即改革具有較為扎實的實踐基礎、取得較為成熟的實踐經驗后，可以進一步研究相關法律法規的“立改廢”工作。

承諾制改革可以有所創新和提高。一是編制項目報告指南，讓企業明確申請承諾制改革應如何操作，環保、規劃等有關指標分別是根據什么標準設計等；二是“統一評審、多評合一”，節能、水保、環評等報告合成一本，部門互認；三是培育綜合性咨詢機構、中介聯合體，為“統一評審、多評合一”作基礎。

承諾制改革總體思路

（一）改革目標

深入學習貫徹黨的十九大和省第十四次黨代會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨中央、國務院和省委、省政府關于深化行政審批制度改革的決策部署，協同推進簡政放權、放管結合、優化服務，進一步落實企業投資項目自主權和主體責任，激發民間投資活力，探索建立較為完善的企業投資項目管理體制，形成一批可復制、可推廣的改革創新成果，加快打造審批事項最少、辦事效率最高、政務環境最優、群眾和企業獲得感最強的省份。

（二）基本原則

政府定標準。根據產業政策和當地資源稟賦，政府相關職能部門在省級以上經濟技術開發區（園區）、產業集聚區、特色小鎮等重點區域，制定經濟技術指標和行業技術規范標準，提出企業投資項目負面清單，制定具體項目準入標準，并向社會公布。

企業作承諾。對符合標準的企業投資項目，由企業自主選擇并按照政府制定的標準作出具有法律效力的書面承諾，并進行公示。企業承諾后依法依規自主開展設計、施工等相關工作。

過程強監管。政府相關部門對項目推進過程進行必要監管，把控重要監管節點，并把重要節點的監管信息納入浙江政務服務網投資項目在線審批監管平臺（以下簡稱在線平臺）。

信用有獎懲。政府相關部門對照承諾和標準依法依規進行項目驗收，通過驗收的項目投入使用，達不到承諾要求的項目不得交付。加大對誠信主體激勵和失信主體懲戒力度，形成守信者受益、失信者受限的聯合獎懲機制。

（三）主要內容

建立區域評價制度。借鑒“區域能評+區塊能耗標準”“區域環評+環境標準”做法，在省級以上經濟技術開發區（園區）、產業集聚區、特色小鎮等重點區域，全面組織實施投資項目地質災害危險性評估、壓覆重要礦產資源評估、水土保持、防洪影響評價等事項的區域評價辦理工作，提出相關準入標準和負面清單。

建立承諾公示制度。政府應公開項目單位依法應當履行的審批事項。企業自主決策參與承諾制改革。對于納入承諾制改革的投資項目，企業應當簽署承諾書。企業可以對應當履行的全部審批事項實行承諾，也可以選擇部分審批事項實行承諾。企業的承諾應通過指定場所與媒體由政府部門向社會進行公開。

建立監管服務制度。切實加強全過程監管，在項目準入時，重點審核企業是否按照規定和標準作出承諾，是否按照承諾的標準和要求編制建設方案，是否依法依規選擇勘察、設計、評審、施工、監理單位。在項目建設過程中，重點監管企業是否嚴格按承諾的標準、設計要求施工建設。在項目竣工投產后，按照“雙隨機、一公開”的要求，建立抽查和定期檢查制度，及時排查并消除各種隱患。加快建設統一投訴舉報平臺，完善聯合執法機制。

建立聯合驗收制度。企業投資項目可以由政府部門組織聯合竣工驗收，也可以由企業自主組織竣工驗收，企業需要政府部門參與驗收的，牽頭部門幫助協調落實。企業自主驗收結果應通過在線平臺向牽頭部門報備，牽頭部門會同有關部門根據“標準+承諾”對企業自主驗收結果及承諾兌現情況進行復核，確認承諾兌現無誤后，企業方可投入運行。推行項目建筑工程竣工測、驗合一制度。由企業組織聯合測繪檢測，出具竣工測繪報告和專業檢測報告并向牽頭部門報備，作為有關部門辦理竣工核實驗收手續的依據。

健全聯合獎懲制度。對未按承諾規定或審批要求實施項目建設的企業，依照相關法律、法規、規章進行處罰。將企業、參建單位和政府部門落實承諾行為信息記入信用檔案，并通過在線平臺和信用浙江網向社會公開披露。對信用狀況良好的信息主體，可以按照國家規定在實施行政許可、項目支持、公共資源交易等方面采取激勵措施；對不良信息主體，按照《浙江省公共信用信息管理條例》進行處罰。

完善在線審批監管平臺。浙江要緊密依托投資項目在線審批監管平臺開展實行承諾制項目的全過程管理。事前，通過在線平臺發布企業投資項目承諾制標準。企業作出承諾后，通過在線平臺進行項目備案和施工相關事項的辦理。項目開工后，企業通過在線平臺及時填報項目的進展信息，監管部門根據企業填報的信息開展監督和檢查。項目驗收后，各地監管部門通過在線平臺對承諾制項目的實施情況以及企業的履約情況開展量化評價，評價結果與企業的誠信體系相掛鉤。

試點中主要困難和問題

承諾制改革與現行法律法規明確的審批制管理方式存在一定程度的不相適應。按照企業投資項目承諾制改革的理念，凡是能夠通過事先制定具體標準，明確管控條件、要求的審批事項，都應該通過“標準+承諾”的方式取代原來的“一事一批”、“事先審批”，不再核發相關的審批許可文件、證照，但這與相應的法律法規是沖突的。在相應的法律法規及部門規章有關條款沒有調整前，有的縣市職能部門考慮承擔依法行政下的法律責任，在出具相關證照的過程中，需要企業按照審批的標準提交相關申報資料，造成承諾制項目材料不減，審批不簡。

職能部門對承諾標準如何制定還存在一定顧慮。目前承諾制相關標準均由各業務條線制定，以分條線監管為主，監管理念、監管能力與承諾制改革的要求有的還不相適應。從厚厚的審批材料縮減到一張表單有難度，部門擔心企業不按照承諾標準實施，導致沒法竣工驗收。如何完善事中事后監管制度和監管機制，明確各有關職能部門的監管內容、節點、程序和方式、處罰的自由裁量范圍等，有待在實踐探索中不斷深化。

企業信用體系有待進一步完善。改革試點是投資項目由“先批后建”到“先建后驗”的轉變，加強監管和企業誠信是推進改革試點的重要內容。由于現有企業誠信體系尚不完善，對違反承諾的項目業主處置和處罰的法律依據不夠充分，“信用有褒懲”有待制度化和操作化。

企業主積極性主動性仍需調動。由于目前幾個試點地方的承諾制改革不到位，實行承諾制項目的實際辦理時間不比高效審批差多少，加上企業主擔心項目采用承諾制后，所有的責任都由企業主自行承擔，導致很多企業主對項目采用承諾制存在觀望、等待態度，或干脆選擇高效審批途徑，與政府積極改革、主動協調的高節奏不相吻合。

全面推行企業投資項目承諾制改革

積極有序推進改革進程，有效銜接改革與依法行政關系。鞏固企業投資項目“最多跑一次”改革成果，破除企業投資項目“最多跑一次”改革制度層面上的障礙，及時清理和修改完善與企業投資項目承諾制改革不適應的法律法規，縮短改革與立法之間的反應時效。積極向國家層面反映法制上的障礙，爭取盡快根據改革的需要修改法律法規。在不適應的法律法規未修改前，相關職能部門要對法律法規規定的審批文件在項目單位作出承諾后根據承諾內容和項目準入標準及時辦出。

建立完善首創容錯機制，發揮試點先行先試作用。各地政府應根據具體實際，進一步制定實施方案，建立企業投資項目承諾制協調推進機制。要堅持“鼓勵改革創新、支持履職擔當、堅持實事求是、依法公平公正”的原則，建立企業投資項目承諾制改革容錯免責機制。

加強信用信息采集應用，完善社會信用體系建設。依據《浙江省公共信用信息管理條例》，依托浙江政務服務網，加強信用信息的采集和應用，進一步完善全省公共信用信息服務平臺。強化并提升政府和投資者的契約意識和誠信意識，進一步優化信用環境，加大信用產品和信用服務在企業投資項目承諾制改革上的應用，引入信用評價制度。建立健全守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，加大對承諾主體失信行為的懲戒力度，納入失信黑名單加強監管。

切實加大宣傳引導力度，調動主體參與積極性。加強輿論宣傳引導，充分利用報紙、電視、互聯網和新媒體廣泛宣傳企業投資項目承諾制改革，及時準確發布改革信息和政策法規解讀，正確引導社會預期，積極回應社會關切，創新社會參與機制，拓寬公眾參與渠道，凝聚各方共識，營造良好氛圍。

及時總結推廣試點經驗，以點帶面完善承諾制。鼓勵和支持全省各地積極探索承諾制改革實踐，根據《關于在舟山群島新區、嘉善縣、海寧市、紹興市柯橋區開展核準目錄外企業投資項目不再審批改革試點的通知》，結合湖州市、諸暨、建德、奉化、江山等市縣承諾制改革試點實踐，及時跟蹤、總結各地在推進承諾制改革中的先進典型和經驗，加大推廣應用。