行政審批中介服務市場化改革思考

□張輝

近年來，浙江省各地圍繞“最多跑一次”改革，深入推進行政審批制度改革，審批事項大幅減少，審批效率大幅提升，但群眾反映審批過程時間長、收費高等問題還在一定范圍內存在。經調查分析，造成這一現象的主要原因是為行政審批提供服務的前置中介服務事項多、時間長、收費高，這也是當前束縛行政審批提速增效的重要因素，嚴重影響了政府的公信力。

基本情況

中介服務事項多。審批前申請人需要提交檢驗、檢測、測繪、報告、設計、認證、認定、咨詢、評估、評價、審查等中介服務材料，種類、數量繁多。經調查，一個普通核準類企業投資項目審批從立項到竣工驗收涉及中介服務事項分別為25個左右，技改備案類項目為10個左右，部分事項存在重復、低效的情況。

中介服務時間長。經調查，在工作進展順利的情況下，一個普通企業投資項目約需用時11-18個月時間，其中中介機構提供的審批前置服務耗時約占三分之二，需要環評、能評、地質災害、可研等各類中介服務事項，部分事項如環評報告書辦理需2-3個月。

中介服務收費高。目前中介服務收費還不規范，費用偏高，市場秩序與服務收費混亂，服務質量良莠不齊，企業負擔較重。據調查，每個審批環節均需中介的技術文本，收費少則三五千元，高則幾萬、十幾萬元。一般普通企業投資項目審批前置中介服務費用占項目手續辦理總費用的三分之二以上。部分事項如房產、土地、規劃測量存在重復收費情況。

成因分析

事項設立不規范。據調查，目前中介服務事項設立依據不規范、不完備，由法律法規明確規定的較少，多數依據規章設立，很多設立依據沒有明確行政審批所要求的中介服務具體內容，中介機構的市場準入條件等具體要求一般也由政府文件規定。中介服務無具體承諾時間，完成文稿時間具有較大的隨機性。

服務市場未形成。審批中介服務市場競爭不充分、部分領域可選擇中介服務機構少仍是突出問題，存在壟斷現象。部分中介機構與審批部門存在千絲萬縷的利益關聯，有些本身就是審批部門所屬的單位，有些審批部門現職人員或離退休人員在中介機構里面兼職或者任職，這就很難保障中介服務的公正合理。一些審批部門通過資質、數量、區域等限制人為制造壟斷，有些甚至變相要求企業到利益相關的指定中介機構，否則就很難獲得審批。

管理機制未建立。審批中介服務機構還缺乏統一規范和監管，存在條塊分割、多頭管理等問題。中介服務資質大部分是省以上核發，市縣等地方政府沒有監管權限。中介機構服務方式、服務質量、效率等方面沒有具體的標準和規范，中介行業自律管理也不健全，誠信體系建設滯后，大多數沒有形成自律機制。

對策建議

以“減少”為根本，清理規范審批中介服務事項。對照法律法規和國務院、省政府清理規范行政審批中介服務事項要求，結合本地實際，清理減少審批中介服務事項、時間、收費，制訂審批中介服務目錄清單，實行目錄化管理，目錄外審批中介服務事項不再實施。

以“破除”為重點，深入實施中介服務市場化改革。一是推進中介服務事業單位與審批部門脫鉤改革。暫時不能脫鉤的中介服務收費納入行政事業性收費管理。審批部門不得以任何形式指定中介服務機構，對各類中介服務機構提供的服務同等對待。二是建立壟斷中介服務事項約束機制。讓一些暫時處于壟斷服務的中介機構進駐中介市場，加強時間、收費、質量等方面監管；審批部門在審批過程中委托開展的技術性中介服務，須通過政府競爭購買。三是放寬中介市場準入。按照“非禁即入”要求放開地域、行業、數量等限制，加快培育和引進國內資質等級、執業水平、資信度高的中介機構進入市場。四是建立健全“網上中介超市”平臺。統籌各地網上中介市場，依托政務服務網絡平臺，建立健全全省統分結合“網上中介超市”，凡符合準入條件的中介機構均可在網上中介超市登記注冊備案，實行“一地備案、全省通用”，著力打破地域、數量等限制。建立網上信用評價體系，實行“一地失信、全省受限”。探索開展網上競價服務。

以“創新”為提升，建立中介服務管理機制。一是推進中介服務全流程改革。將中介服務納入企業投資項目高效審批全流程管理，配套推進中介服務改革，提升中介服務效率。二是開展聯合辦理機制。全面實施審批項目的聯合測量、聯合審查、聯合驗收、數據共享等中介服務聯合辦理機制，提升服務效率。三是全面實施前置中介服務事項“化零為整”改革。以集聚區、開發區等為單位，明確功能定位，編制控制性規劃，統一設置相關指標，全面推進區域內項目統一辦理水保、交評、文保、礦產壓覆、地質災害等前置中介服務事項的“化零為整”改革，切實減輕企業負擔，提升審批效率。四是試行“形式審查制”。中介機構嚴格按照國家規范、標準實施中介技術行為，并對其成果的合法性作出承諾，審批部門對事項試行“先批后審”的形式審查制。同時，建立包括復審、確認、中止、撤銷、考核、處罰等內容的形式審查配套監督機制，逐步建立中介規范誠信、審批簡化高效、監管配套完善的審批新模式。

以“監管”為保障，建立誠信服務體系。通過網絡平臺、誠信服務體系加強監管。制訂出臺相關中介機構管理辦法，對運行機制、操作規范、信用評定等做出規定，形成有效的監管機制，促進中介服務健康發展。將中介服務事項納入行政審批電子監察系統，進行實時監控、預警糾偏等。通過網上中介市場或公共信用信息平臺公示中介服務事項種類、法規依據、收費標準、辦理時限、企業資質、服務投訴等，提升信息透明度。推進審批中介服務信用體系建設，建立中介信用等級評定制度、失信聯合懲戒機制和黑名單制度，形成“守信者處處受益、失信者處處受限”的外部環境。

推進措施

把握“三個優于”，循序漸進，穩步推進行政審批中介服務市場化改革。

“線上優于線下”。浙江省部分地方在行政服務中心建立了實體中介超市，從實際運行來看，市場化程度較高的中介機構非常愿意入駐，因為入駐后可以贏得更多市場機遇，但這會對未入駐中介機構造成某種不公平競爭；市場化程度不高，相對壟斷的中介機構不愿入駐，因為不愿被監管。網上中介超市實行“非禁即入”、全透明監管避免了實體中介超市的這些弊端，因此應優先建立網上中介超市。

“脫鉤優于改制”。造成部分中介機構壟斷，形成不公平競爭的主要原因是與審批部門未脫鉤改制。鑒于改制成本高、涉及面廣等難點，可優先推動中介機構與審批部門脫鉤，如全省環保系統和溫州市將審批部門所屬中介機構整體劃入國資委管理，脫離審批部門，營造公平競爭環境。

“質量優于資質”。部分中介機構由于資質等級不夠通過掛靠等方式獲得中介服務，但在質量上把關不嚴，加上專家評審拿錢不負責等因素，中介服務質量堪憂，甚至出現不同地區中介文本雷同、換湯不換藥現象。因此，要加強質量管理，制訂嚴格信用監管和懲罰措施。同時可設立各類中介專業注冊師制度（如注冊測繪師、注冊建筑師制度），明確專業注冊師的考試和注冊、執業范圍、權利和義務、法律責任，專業注冊師對中介服務成果簽字生效，并對服務成果負責，變資質資格管理為注冊師質量管理，變專家評審制為注冊師負責制。