營商環(huán)境優(yōu)先：審改再聚焦再深化

□孫裕增

制度性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及創(chuàng)新，是市場化進(jìn)程中必須正視和亟需推進(jìn)的重大改革。從浙江審批改革實(shí)踐看，通過建立負(fù)面清單管理模式，簡化優(yōu)化企業(yè)開辦、施工許可、財(cái)產(chǎn)登記程序等，可以有效建立投資貿(mào)易良好預(yù)期。同時，實(shí)質(zhì)性改善區(qū)域營商環(huán)境，也是審批改革深化的關(guān)鍵，亟需向縱深推進(jìn)。

負(fù)面清單管理：審批職能轉(zhuǎn)變的著力點(diǎn)

法律法規(guī)規(guī)定的行政審批、特別管理措施構(gòu)成為負(fù)面清單的核心內(nèi)容。由自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開始，負(fù)面清單管理逐步引進(jìn)投資貿(mào)易領(lǐng)域體制改革，目標(biāo)是進(jìn)一步減少行政干預(yù)、行政審批以及特別管理措施，保留必要的準(zhǔn)入管理事項(xiàng)和權(quán)限，落實(shí)企業(yè)投資經(jīng)營自主權(quán)，促進(jìn)投資貿(mào)易自由化、便利化。浙江三方面的改革取得顯著績效。

一是逐步縮小政府行政審批的投資領(lǐng)域、范圍及其項(xiàng)目。逐年公布《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，梳理規(guī)范外商投資的禁止或限制領(lǐng)域、范圍及項(xiàng)目，配套編制公布淘汰相對落后產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)、設(shè)備目錄，對目錄內(nèi)項(xiàng)目從嚴(yán)審批，目錄外項(xiàng)目采取備案管理，簡化辦理程序，為境內(nèi)外投資者建立良好預(yù)期。截至2017年末，浙江核準(zhǔn)目錄外投資項(xiàng)目約占全部企業(yè)投資項(xiàng)目總數(shù)的97%以上。

二是持續(xù)精簡優(yōu)化關(guān)系營商環(huán)境的行政審批事項(xiàng)和收費(fèi)項(xiàng)目。浙江清理了1.6萬項(xiàng)行政審批和特別管理事項(xiàng)，其中少數(shù)符合法律法規(guī)規(guī)定的轉(zhuǎn)為行政許可事項(xiàng)，部分轉(zhuǎn)為政府內(nèi)部管理事項(xiàng)，其余基本廢止。根據(jù)法律法規(guī)修訂結(jié)果和國務(wù)院決定，持續(xù)落實(shí)取消、調(diào)整事項(xiàng)，截至2017年末，全省保留的行政許可事項(xiàng)減少到460項(xiàng)左右，其中省級政府及政府部門實(shí)際執(zhí)行240項(xiàng)左右，不在目錄內(nèi)的事項(xiàng)不得執(zhí)行審批程序。同時編制公布了審批前置、進(jìn)出口環(huán)節(jié)等3個收費(fèi)目錄，除國家規(guī)定收費(fèi)項(xiàng)目外，省一級取消全部收費(fèi)項(xiàng)目。

三是加快建立規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)管理與敏感領(lǐng)域?qū)徟嘟Y(jié)合的約束機(jī)制。“十二五”以來，浙江圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，注重運(yùn)用規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)及目錄等管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，通過主體功能區(qū)規(guī)劃，明確了禁止、限制開發(fā)區(qū)域，基本建立起國土空間管制、各類建設(shè)規(guī)劃相統(tǒng)一、監(jiān)督執(zhí)法為配套的導(dǎo)向機(jī)制。加快清理各類生產(chǎn)、經(jīng)營領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)，除國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)外，取消調(diào)整了一批地方標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理的需要。與此同時，圍繞安全、生態(tài)環(huán)保、重大公共利益目標(biāo)，通過修訂地方立法、政府行政規(guī)章機(jī)制，推進(jìn)相關(guān)審批事項(xiàng)設(shè)置科學(xué)化、程序精細(xì)化，對互聯(lián)網(wǎng)條件下新經(jīng)濟(jì)、新事物建立分析預(yù)判、監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，確保市場公平競爭。

進(jìn)一步看，負(fù)面清單將逐步縮小，同時地方政府運(yùn)用規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、目錄等工具履行管理職責(zé)將不斷拓展深化，強(qiáng)化對投資、貿(mào)易的激勵機(jī)制，促進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

企業(yè)開辦：證照聯(lián)辦提升效率

企業(yè)開辦的難易，取決于相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定設(shè)定的前置條件改革。“十二五”期間，為加快推進(jìn)義烏國際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)，浙江探索開展設(shè)立對外貿(mào)易經(jīng)營企業(yè)快速審批改革，梳理規(guī)范了涉外領(lǐng)域設(shè)立貿(mào)易型公司的各項(xiàng)前置條件，采取合并、調(diào)整等措施，實(shí)行簡易審批，基本實(shí)現(xiàn)7天內(nèi)設(shè)立外貿(mào)公司的目標(biāo)。同時，在溫州等地探索開展個人境外投資簡易審批改革，打通外匯管理等領(lǐng)域限制條件。為推進(jìn)企業(yè)投資項(xiàng)目高效審批改革，探索開展企業(yè)證照聯(lián)辦試點(diǎn)，主要是結(jié)合投資項(xiàng)目需要設(shè)立企業(yè)的，在項(xiàng)目立項(xiàng)申請階段即啟動企業(yè)設(shè)立程序，并將涉及的前置審批事項(xiàng)、登記事項(xiàng)同步聯(lián)動辦理，確保在建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時，即可依法生產(chǎn)經(jīng)營。

義烏和柯橋等地的試點(diǎn)，進(jìn)一步推動在全省范圍內(nèi)開展企業(yè)開辦簡易化、便利化改革。改注冊資金制為實(shí)繳資金制，取消資金報(bào)告、年檢等改為年度報(bào)告制，實(shí)行一址多照、一照多址，簡化租賃房產(chǎn)權(quán)證明材料、放寬住宅注冊公司條件，將稅務(wù)登記、統(tǒng)計(jì)登記、社會保險登記等法定登記事項(xiàng)整合到營業(yè)執(zhí)照，簡化外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)備案程序，一系列改革舉措實(shí)質(zhì)性促進(jìn)企業(yè)開辦簡易化、便利化，實(shí)現(xiàn)了簡易注冊登記立等可取、復(fù)雜注冊登記5天內(nèi)完成。尤為可貴的是，企業(yè)開辦前置審批事項(xiàng)由50多項(xiàng)減少至目前的28項(xiàng)，后置審批事項(xiàng)由211項(xiàng)減少至180多項(xiàng)，廢止了企業(yè)登記、年檢同時捆綁參加各類協(xié)會培訓(xùn)活動并繳費(fèi)的做法。

就優(yōu)化程序而言，企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)程序因開放企業(yè)重名查詢系統(tǒng)而予以廢止，加快全程電子化注冊登記系統(tǒng)的全面應(yīng)用，同時進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)經(jīng)營許可聯(lián)動辦理，簡化注冊登記前置審批和后置審批事項(xiàng)，將不斷減少注冊登記申請材料、程序和環(huán)節(jié)，節(jié)約時間和費(fèi)用，歸于企業(yè)注冊由投資經(jīng)營者自主決策和約束的本義，全面建立企業(yè)注冊登記簡易程序，節(jié)約時間和費(fèi)用。

施工許可證辦理：流程優(yōu)化與管理精細(xì)化

“十二五”以前，施工許可證辦理涉及的前置條件十分復(fù)雜、繁瑣，除了行政審批事項(xiàng)外，圍繞審批事項(xiàng)又設(shè)置了大量中介服務(wù)事項(xiàng)、以及從事這些中介服務(wù)所需要的各類資質(zhì)資格許可，環(huán)環(huán)相扣，動彈不得。“十二五”以來，三項(xiàng)重大改革取得突破。

一是將施工許可證取得前中介服務(wù)事項(xiàng)與行政審批統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，優(yōu)化審批全流程。柯橋等地的各類試點(diǎn)證明，壓縮占比60%左右的中介服務(wù)時間，是實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目100天甚至50天高效審批的關(guān)鍵。為此，浙江在梳理、廢止大量非行政許可事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，梳理規(guī)范了94項(xiàng)審批中介服務(wù)事項(xiàng)，并公布了目錄，不在目錄內(nèi)的事項(xiàng)不得與審批掛鉤，從而實(shí)質(zhì)性壓縮了投資項(xiàng)目審批關(guān)聯(lián)的專業(yè)技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)。同時，指導(dǎo)支持各市縣創(chuàng)新審批中介服務(wù)方式，建立實(shí)體市場和網(wǎng)上市場，打破行業(yè)和區(qū)域壁壘，引進(jìn)合格中介機(jī)構(gòu)，放開政府指導(dǎo)價，試行關(guān)鍵事項(xiàng)政府購買服務(wù)。審批中介市場化改革，激活了市場，簡化了程序，節(jié)省了時間和費(fèi)用，僅施工圖聯(lián)審政府購買服務(wù)一項(xiàng)一年即可節(jié)約企業(yè)費(fèi)用4.9億元。

二是園區(qū)（開發(fā)區(qū)）、集聚區(qū)等功能區(qū)基本建設(shè)項(xiàng)目審批前置共性事項(xiàng)實(shí)行“化零為整”改革。“十二五”期間，浙江在梳理規(guī)范施工許可證前置條件基礎(chǔ)上，將水土保持方案、地質(zhì)災(zāi)害評估、地下文物勘探保護(hù)、氣象條件、安全評價、交通評價等7項(xiàng)共性事項(xiàng)“打包”，統(tǒng)一由園區(qū)（開發(fā)區(qū)）管委會委托中介機(jī)構(gòu)辦理，出具區(qū)域性評估評價文件，同時對單個項(xiàng)目涉及的相同事項(xiàng)采取企業(yè)依法承諾、政府簡易審查程序。對項(xiàng)目關(guān)鍵性事項(xiàng)如環(huán)境影響評價、節(jié)能評價等，探索開展園區(qū)（開發(fā)區(qū)）區(qū)域（規(guī)劃）“評價+準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”的改革試點(diǎn)，初步建立準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、負(fù)面清單透明、企業(yè)依法承諾、審查審批從簡的新機(jī)制，不少園區(qū)（開發(fā)區(qū)）還探索形成了準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議管理、政府不再審批的經(jīng)驗(yàn)和做法。

三是轉(zhuǎn)變政府職能，探索行政審批局模式下的協(xié)同管理改革。依法開展相對集中行政許可權(quán)試點(diǎn)，設(shè)立行政審批局，統(tǒng)一執(zhí)行地方政府審批事項(xiàng)和權(quán)限，對于破除審批職能交叉、重疊格局，重塑施工許可證前置審批程序，規(guī)范時間和費(fèi)用，具有重大戰(zhàn)略意義。浙江4個試點(diǎn)地區(qū)采取健全項(xiàng)目會商會審機(jī)制，建立聯(lián)合踏勘中心，統(tǒng)籌調(diào)配專業(yè)技術(shù)骨干，實(shí)施聯(lián)合踏勘、數(shù)據(jù)共享，優(yōu)化法定繳費(fèi)、公示及質(zhì)量控制等流程，確保施工許可證前置條件依法依規(guī)高效完成。相對集中行政執(zhí)法權(quán)改革，則消除了現(xiàn)有體制下部門履行監(jiān)督等職責(zé)的顧慮，為簡化、優(yōu)化施工許可流程提供了保障。改革后，一般項(xiàng)目施工許可證辦理壓縮到90天以內(nèi)。

在省政府公布投資項(xiàng)目審批目錄，修訂審批中介服務(wù)事項(xiàng)目錄，健全政府購買中介服務(wù)項(xiàng)目制度，完善園區(qū)（開發(fā)區(qū)）準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)承諾制，提升區(qū)域信用體系建設(shè)水平的當(dāng)前條件下，三項(xiàng)重大改革必將逐步深入，推動浙江施工許可證辦理進(jìn)入世界銀行評估目標(biāo)的先進(jìn)行列。

財(cái)產(chǎn)登記：規(guī)范前置條件與代理服務(wù)并舉

就營商環(huán)境評價而言，財(cái)產(chǎn)登記領(lǐng)域的不動產(chǎn)登記、知識產(chǎn)權(quán)登記等，更加受到投資經(jīng)營者關(guān)注。這些領(lǐng)域的改革從易到難、逐步深入。浙江基于十分有限的國土空間和鼓勵工業(yè)投資的矛盾，積極推進(jìn)建設(shè)用地機(jī)制創(chuàng)新，探索建立了工業(yè)用地彈性出讓、分階段登記辦法，動態(tài)調(diào)整工業(yè)用地區(qū)片價格，通過投資項(xiàng)目前期會商會審制度檢查單位土地投入產(chǎn)出等標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化閑置土地、低效用地的約束政策。通過地方立法，建立了灘涂圍墾、無人島開發(fā)利用、低丘緩坡改造的審批程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。梳理規(guī)范各類土地開發(fā)利用政策，基本建立起土地用途管制政策體系，并確保管制程序公開、透明。梳理修訂不同行業(yè)建筑的設(shè)計(jì)規(guī)范，加大勘察設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、施工監(jiān)理企業(yè)的法律責(zé)任。簡化危房鑒定程序。這些改革舉措，通常有利于消除投資經(jīng)營者辦理不動產(chǎn)登記的障礙，促進(jìn)企業(yè)廠房、倉庫及附屬用房加快登記。

在知識產(chǎn)權(quán)登記領(lǐng)域，不斷降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻，打破行業(yè)技術(shù)性壁壘，鼓勵支持知識產(chǎn)權(quán)代理機(jī)構(gòu)及其服務(wù)業(yè)發(fā)展。截至2017年末，浙江知識產(chǎn)權(quán)代理機(jī)構(gòu)增加到200余家，以專業(yè)服務(wù)促進(jìn)專利、商標(biāo)、著作權(quán)、版權(quán)以及計(jì)算機(jī)軟件著作權(quán)登記便利化。2014年至2016年，專利申請量由26.1萬件猛增到39.3萬件，授權(quán)量由18.9萬件增加到22.2萬件。注冊商標(biāo)表現(xiàn)十分搶眼，截至2016年末，有效注冊商標(biāo)達(dá)131.6萬件，每百戶企業(yè)擁有注冊商標(biāo)78件。

進(jìn)一步看，著力提升財(cái)產(chǎn)登記前置條件的規(guī)范化、透明化，優(yōu)化財(cái)產(chǎn)登記程序，加快應(yīng)用統(tǒng)一互聯(lián)的登記管理系統(tǒng)，建立健全“同城通辦、異地可辦”機(jī)制，降低登記費(fèi)用，規(guī)范支持知識產(chǎn)權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)展，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系建設(shè)，將極大地提高財(cái)產(chǎn)登記效率，激發(fā)全社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。