林業PPP的困境與出路

□張奕

2016年11月21日，國家林業局、國家發展和改革委員會聯合發布《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》（發改農經〔2016〕2455號），提出運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進林業建設。2018年1月2日，中共中央國務院發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》，提出“加快發展現代高效林業，實施興林富民行動，推進森林生態標志產品建設工程。深入推進集體林權、水利設施產權等領域改革，做好農村綜合改革、農村改革試驗區等工作”。為了更好地在浙江范圍內推進林業PPP建設，近日筆者有幸受邀陪同浙江省林業廳領導對部分市縣的林業PPP現狀進行了調研。

經走訪發現，多地市縣對林業PPP模式均有需求，但發展制約因素頗多，大致為以下幾方面：一是林業對國家可持續發展的長遠作用未被充分認識。地方財政預算安排中，林業PPP往往占比很小，地方政府對林業PPP較之其他領域重視程度不高。在有限的財政預算中，政府部門優先考慮的往往是市政、交通等基礎項目，林業項目的優先性較弱。二是地方政府對林業PPP項目的認知度低，提出的林業PPP模式過于僵化。目前林業PPP模式大多仍然停留在傳統的政府投資或者招商引資層面，且在選擇適用PPP模式發展林業時大多僅僅停留在指導意見中提到的防護林建設、儲備林建設、林業保護設施建設、野生動植物保護等公益性事項上。三是多數地區的林業部門旗下缺乏合適的政府出資平臺公司。林業部門由于先前的種種改革原因，很多地方已沒有市場化、公益性的平臺公司。若采用PPP模式，就會出現缺少政府出資代表的困境，這也成為制約林業PPP發展的一大因素。基于以上原因，筆者認為林業PPP要走出目前的發展困境，應從以下幾方面入手：

建立靈活的運作模式。在地方財政不足或難以優先支持的情況下，可采取“BOT+BOO”的模式，實現項目內部資金的自我平衡。林業PPP中若土地性質屬于劃撥用地目錄的，則采用劃撥方式給予項目公司；土地性質如果是商業性質，則可將此部分土地按宗地一批次帶規劃方案招拍掛出讓，項目公司以掛牌價起始報價，參與土地競拍。

建立靈活的回報機制。根據上述運作模式，林業PPP的回報機制顯然適合“使用者付費+可行性缺口補貼”或者單純的“使用者付費”，至于使用者付費的占比可根據地方林業資源的豐富程度來設定。使用者付費來源一般包括旅游運營、商業設施的出租、林下產業運營等。

拓展子項目的多樣性，以豐富整個項目的內涵。在保護珍貴林業資源的同時，擴大林業產出和經濟效益，使林業PPP成為生態環境可持續發展的有力抓手之一。以省內某林業PPP項目為例，項目分為植物展示游覽區、引種繁育區、森林運動休憩區、森林康養體驗區等四大區塊。植物展示游覽區主要可起到觀賞和科普作用，引種繁育區主要用以對植物物種的培植與繁育、物種引進以及其他保育等科研工作，森林運動休憩區及康養體驗區主要是為旅游者、居住者提供舒適宜人的自然環境及自然享受。在一個項目中，既有科普性功能又有觀賞及休閑娛樂功能，才能吸引更多的使用者付費產出，進而減少財政支付壓力。

采用一二三產聯動模式。在財政部剛剛公布的第四批示范項目中，福建省三明市將樂縣重點生態區位森林資源保護PPP項目，采取建設—運營—移交（BOT）模式培育、改造提升約80000畝的人工林和天然林，使之成為以珍貴樹種和鄉土樹種為主的復層針闊葉混交林或復層闊葉林，并對項目范圍內的森林進行撫育、管護，確保林木健康生長運營。該項目對天然林和人工林采用不同的經營措施進行改造提升，增強高品質木材等林產品和優質生態產品供給能力，提高森林覆蓋率和林分蓄積量，具有良好的生態效益。

探索多樣性的林業平臺建設，探索國有林場及現有單位在PPP中的入股方式及途徑。經走訪，省內大部分林場屬于國有性質的事業單位，在現行制度下，探索有益的公司結構及盈利模式，具有十分重要的現實意義。同時，在林業項目中，有部分土地的使用會牽涉到大批農戶，農戶是否可以以股東身份整合進入項目也是一種有益的嘗試。