“少捕慎捕”刑事政策研究
——以基層檢察機關偵查監督實務為視角

●董喜善 陶朝華 陳艷雪/文

一、政策成因

（一）傳統辦案理念難以轉變

由于證明“社會危險性”的法律約束力不足，受打擊犯罪、維護社會穩定的定式思維模式影響，審查批捕環節的辦案人員對修改后《刑事訴訟法》精神理解不到位，經常受到社會危險性認定主觀性較強、辦案人能力水平參差不齊和非羈押性強制措施替代作用有限等各種主客觀因素影響，仍將辦案重點放在“有證據證明有犯罪事實”這一條件上，導致實踐中對“社會危險性”條件把關不嚴格。有時為了防止不批捕后犯罪嫌疑人“脫保”影響訴訟，對一些情節輕微但缺乏保障訴訟條件或非本地常住的犯罪嫌疑人 “構罪即捕”。對《刑事訴訟法》第79條中規定的“可能判處徒刑以上刑罰”條件和“社會危險性”條件審查不夠。

（二）對未決羈押認識有誤

逮捕是為保障刑事訴訟活動能夠順利進行而對犯罪嫌疑人采取未決羈押的強制措施。未決羈押通常要遵循羈押程序法定、羈押必要、羈押例外、羈押比例及司法裁判等原則，［1］即從立法和司法層面上均要求對未決羈押程序進行明確的法律規定。我國批準逮捕的權力由檢察機關行使，未決羈押的司法裁判原則在我國并不適用，其他幾項原則在我國《刑事訴訟法》的相關規定中有所體現。為了使偵查、起訴、審判程序更具有可控性，司法實踐中對逮捕這一未決羈押措施的功能產生了不同認識。

1.未決羈押利于偵查。為了順利偵破一些社會廣泛關注的重大案件、群體涉眾案件或偵破壓力較大的案件，達到“押人取供”的目的，公安機關在案件偵查中往往會要求檢察機關配合，對有偵破壓力、可捕可不捕的案件在審查批捕過程中給予“能捕則捕”的傾斜或關照。檢察機關受“檢警一家、偵訴一體”觀念的影響，也認為未決羈押能夠有效保障偵查活動順利進行，對公安機關“押人取供”、“以捕代偵”的偵查措施或手段持遷就態度，對有罪證據的取得是否具有非法性提出質疑和排除發聲不夠、頻次極低，以致監督剛性不足，批捕、起訴率高，給部分案件違法偵查、錯誤偵查埋下了隱患，增加了錯案、瑕疵案件產生的風險。

2.未決羈押有利于懲罰犯罪。逮捕作為性質最嚴厲的強制措施，在國內外的司法實踐中都存在將未決羈押作為預防犯罪、應報犯罪或安撫被害人的有力措施與方法的情形。審前“預防性羈押”和“重罪羈押”的辦案理念對司法辦案者影響頗深。在一些重大犯罪案件發生后，即使案件事實證據尚未查明，但為了達到安撫社會大眾、滿足被害人急于應報的目的，審查批捕時往往疏于考量嫌疑人有無逃亡或妨礙偵查之虞的逮捕條件，而對犯罪嫌疑人先行逮捕以緩解輿論壓力，這就使人們陷入了未決羈押具有懲罰和預防犯罪的多重功能、“以捕可以代罰”的誤區。換言之，不在第一時間限制犯罪嫌疑人的人身自由不足以體現對犯罪行為的打擊力度和對涉嫌犯罪的人進行懲罰的法律效果，不能夠強有力地震懾犯罪。但從立法本意來講，逮捕只是刑事訴訟中的一個臨時措施，它的作用除了排除社會危險性之外，最直接目的還是確保訴訟順利進行。逮捕并不意味著犯罪嫌疑人有罪，未被批準逮捕，也并不意味著犯罪嫌疑人無罪。

二、少捕慎捕刑事政策的理解與適用

（一）建立有效的監督機制

1.強化引導偵查的行使。一是建立更可行的提前介入制度。檢察機關開展刑事偵查監督是被動的靜態監督，檢察機關要有效引導偵查就得變被動為主動，與公安機關加強信息交流，及時掌握公安機關的立、破案情況，對符合介入條件的案件及時介入。公安機關對于重大案件的情況應及時向檢察機關通報，檢察機關也應及時派員參加公安機關的重要偵查活動，提出合理建議，明確偵查方向。提前介入后公安機關未報捕的案件，提前介入的偵查監督人員應當負責跟蹤監督，及時過問作出其他處理的原因并對處理的恰當性作出分析，保證提前介入的案件均有著落。提前介入后建議公安機關補充證據的，公安機關應在補偵后將證據情況報告檢察機關進行研判分析，并及時交流反饋意見。強化監督的同時，還要嚴格把握提前介入的尺度，堅持“參與、參謀、指導”的原則，不“干預、代替、包辦”，［2］充分發揮公安、檢察機關相互配合與制約的職能，真正達到檢察機關提前介入引導偵查的目的。

二是充分發揮引導偵查取證作用。引導偵查取證要有明確的目的、方向和統一的標準，對補充證據的原因、方法、可行性給出合理解釋，使偵查建議具有可操作性。檢察機關偵查監督部門與公訴部門協商后，可共同邀請偵查人員參加庭審觀摩活動，對以審判為中心的訴訟模式下控辯雙方圍繞證據進行舉證、質證、辯證的和法官對證據的采信有更生動、直觀的認識，幫助偵查人員樹立更高的證據意識和更嚴格的證據標準。通過聯席會議制度、案件評議制度和改進細化補充偵查提綱的方式，就辦案中存在的共性問題和復雜、疑難的個案進行討論和研究，統一思想認識，提高案件的證據收集質量。對“社會危險性”條件的種類進行細化，使公安機關對社會危險性的取證工作更加重視。引導公安機關收集案件事實證據的同時，要同步引導收集證明“社會危險性”方面的證據。

2.充分聽取各方意見。一是充分聽取犯罪嫌疑人的意見。在訊問犯罪嫌疑人時細化設置“對涉嫌罪名和事實有無異議”、“在偵查機關的供述是否屬實”、“偵查活動是否違法”、“有無新的陳述內容需要向辦案人員當面陳述”等四類問題，無論是當面訊問還是書面聽取，辦案人員在審查批捕環節都要充分聽取犯罪嫌疑人的供述與辯解，對其做出的無罪、罪輕的合理辯解要予以重視，并有針對性地向公安機關提出補充偵查的建議。

二是積極聽取律師意見。在審查批捕環節要進一步規范聽取律師意見的程序，采取“當面聽取、同步審查、聽中有察”的方法，更加有效、準確地保障律師權益。律師要求或主動向檢察機關陳述意見的，應當及時聽取，并將律師意見在審查逮捕意見書中列明，認真分析律師意見是否具有合理性和可采性，確保律師意見得到充分重視。同時向律師及時反饋意見的采納情況，確保律師對案件的監督作用。

三是重視聽取被害人意見。被害人向檢察機關陳述意見的目的通常是為了表達訴求和加深自己被害的印象，對犯罪嫌疑人有立即應報懲罰的訴求，希望檢察機關對犯罪嫌疑人作出批準逮捕的決定。在聽取意見的過程中，要向被害人釋法說理使其知情權利受到保護，同時也要及時掌握被害人的訴求和心理需要，做好說理疏導工作，幫助評估案件的輿情動態和訴訟風險。

3.進一步落實逮捕刑事和解工作。正確理解和適用“少捕慎捕”刑事政策，要立足審查批捕職能，堅持執法辦案與化解社會矛盾并重，嚴格貫徹“寬嚴相濟”的刑事政策，將刑事和解貫穿于審查逮捕階段和執法辦案的全過程。偵監部門對于符合和解條件的提請逮捕案件，應及時啟動和解程序，把刑事和解作為無逮捕必要的重要因素，作出不批準逮捕的決定。《刑事訴訟法》第79條對不足以防止發生社會危險性的五種應當逮捕情形的限定是對“少捕慎捕”刑事政策的體現，和解不捕也符合該立法精神。和解后，偵監部門應當以書面形式通知偵查機關和公訴部門案件和解情況，載明當事人基本情況、案件事實和處理意見，為犯罪嫌疑人在之后的訴訟中得到從輕處理打好基礎。

4.繼續嚴格限制對未成年人采取逮捕措施的適用。《刑事訴訟法》第269條第1款規定，“對于未成年犯罪嫌疑人、被告人，應當嚴格限制適用逮捕措施”，要求檢察機關嚴格把握逮捕必要性條件和適用逮捕措施，降低未成年人的未決羈押率，從案件性質、犯罪形態、涉案未成年人的一貫表現、保障訴訟、監護幫教等多方面進行審查，細化逮捕必要性條件。［3］同時，強化公安機關對未成年人逮捕必要性的證據收集，要求公安機關不僅要提供犯罪事實、情節等方面的證據材料，還需提供社會調查報告、家庭監護、社會幫教等有關未成年人逮捕必要性的證明材料。加強未成年人逮捕必要性的說理，及時向公安機關說明不捕理由，向被害人開展釋法說理工作，爭取對未成年人進行感化、挽救的理解和支持。不捕釋放時，對未成年人進行遵紀守法的訓誡教育，釋放后跟蹤督導回訪，聽取其家人、保證人以及社區幫教人員的意見，共同研究確定幫教措施和未成年人預防犯罪措施。

（二）建立捕訴銜接機制

1.建立信息互通和會商制度。偵監、公訴部門應建立經常性工作聯系，偵監部門及時向公訴部門通報立案監督案件、不捕案件的工作情況，可根據需要互派人員列席有關案件討論會議，偵監部門在辦理重大、疑難或者新型犯罪案件時，積極聽取公訴部門的意見，共同分析案件發展方向，共同會商案件，認為證據達不到逮捕條件的應當慎重批捕。

2.建立捕訴和解對接制度。如前所述，對于逮捕階段已有和解意愿的案件，公訴部門要充分借助和延續偵監部門所做的工作，對符合和解條件的案件繼續進行引導，把逮捕和解深化到起訴和解中，形成捕訴合力促成和解的工作機制。［4］公訴部門與偵監部門就案件和解背景和未達成和解原因進行溝通交流，深入了解雙方當事人之間的矛盾，最大限度的引導和解。公訴部門可在偵監部門所做的逮捕和解工作基礎上，分析案件不同階段刑事和解工作的異同并形成書面報告，總結刑事和解規律，將和解經驗不斷推廣運用。

3.建立捕訴風險預警聯動機制。執法辦案風險評估預警是化解社會矛盾、促進社會和諧、穩控社會風險的一項工作。偵監部門和公訴部門承接辦理同一案件，尤其是不捕案件時也承接了辦案風險，不論辦案風險增強還是減弱，兩部門均應溝通風險變化情況，做到早預警、早疏導，妥善處理風險，實現預警聯動。

三、“少捕慎捕”刑事政策的延伸思考

（一）積極開展捕后羈押必要性審查

強制措施的使用要不斷與案件事實證據的變化相適應。隨著案件進一步取證，如果適用逮捕的條件已經喪失，那么就應當根據案件事實、證據變化的實際情況，對犯罪嫌疑人變更強制措施。這是從“嚴”到“寬”的轉變過程，也是對“少捕慎捕”刑事政策的延伸。捕后羈押必要性審查是對不當逮捕的一種補救和糾錯方式。《刑事訴訟法》第94條規定，人民法院、人民檢察院和公安機關如果發現對犯罪嫌疑人、被告人采取強制措施不當的，應當及時撤銷或者變更。如果原逮捕決定或批準逮捕所依據的事實證據條件、刑罰條件、社會危險性條件發生了變化，羈押犯罪嫌疑人的必要性喪失或者減弱，無論依職權還是依申請，都應該開展捕后繼續羈押必要性評估審查，如發現患有嚴重疾病、雙方當人事達成和解等無羈押必要性的情節，要及時停止或者消減因逮捕對嫌疑人帶來的人身自由限制，及時變更強制措施予以釋放。

（二）關于國外保釋制度的思考

國外保釋制度在減少看守所、拘留所成本，降低羈押風險方面效果顯著。從對保釋制度的適用率來看，英國的實踐經驗最為豐富。英國拒絕保釋的情形主要有：有足夠的理由不會按照保釋要求出庭、有足夠的理由相信可能進一步犯罪、有足夠的理由相信會威脅、干擾、傷害證人、妨害司法程序的進行三種情形。［5］這與2001年最高人民檢察院和公安部發布的《關于依法適用逮捕措施有關問題的規定》中“有逮捕必要”的六種情形具有相似性。不管是“減少羈押”還是“少捕慎捕”，英國保釋制度的例外和我國“有逮捕必要”的規定，都是從社會危險性和保證訴訟的角度出發，對于羈押必要性的精神內涵認識二者是一致的，而非羈押措施制度卻存在較大差異。

我國取保候審制度與英國保釋制度中的有條件保釋具有一定的相似性，但條件設置存在較大差異。取保候審制度的保證方式有提供保證人和繳納保證金兩種，而保釋制度還增加了留存家庭住址、定時到警察局報到、宵禁、提交護照、提供防止逃跑的安全措施等多樣化條件，［6］即使是繳納保證金也是根據犯罪嫌疑人的財產狀況和涉罪輕重來確定保證金數額，雖然部分條件與我國取保候審制度中被取保候審人的義務內容有一定重合，但實踐中的具體應用情況還是存在很大差距。例如保釋制度中提交護照這一條件與取保候審人向公安機關留存護照等身份證件的內容十分相似，但司法實踐中留存證件的適用率極低。我國取保候審制度由于適用條件的限制，存在適用比例小、質量低和司法救濟不力的缺陷，作用發揮有限。要轉變我國未決羈押率高于世界各國的現狀，不僅要有“少捕慎捕”的刑事政策指導，還要積極將國外保釋制度中好的經驗做法借鑒到我國取保候審制度中來，可以考慮進一步完善取保候審程序制度，擴大取保候審適用范圍，減少未決羈押，實現未決羈押的非常態化。

注釋：

［1］袁勁秋：《論現代審前羈押制度遵循的普遍原則》，載《河北法學》2005年第3期。

［2］天津市北辰區人民檢察院課題組：《檢察機關“提前介入”問題研究》，載《河北法學》2009年第3期。

［3］張棟：《未成年人案件羈押率高低的反思》，載《中外法學》2015年第3期。

［4］天津市河北區人民檢察院課題組：《完善檢察機關“捕訴銜接”工作機制研究》，載《法學雜志》2013年第1期。

［5］徐靜村、潘金貴：《論英國保釋制度及其借鑒意義》，載《政治與法律》2004年第1期。

［6］同［5］