公安派出所偵查活動檢察監督實證研究*

●楊 飛/文

一、公安派出所偵查活動檢察監督的必要性分析

（一）監督派出所偵查活動是分權制衡原理和訴訟規律必然要求

《刑事訴訟法》賦予偵查機關太多自由裁量權，除了逮捕強制措施需要報經檢察機關批準外，其他刑事強制措施及偵查手段均由公安機關自行決定，凡是權力都有被濫用的可能。我國實行流水式刑事訴訟模式，一旦出現執法不規范、取證不到位等情況將導致刑事案件辦理不公，甚至造成冤假錯案，迫切需要加強檢察權對派出所刑事偵查活動的控制和指揮。

（二）監督派出所偵查活動是完善法律監督體系和深化司法體制改革應然要求

檢察機關是國家的法律監督機關，監督覆蓋刑事訴訟的全過程，但在現行法律監督體系中，檢察機關關注的重點是對同級公安機關層面的監督，在派出所層面上的監督存在盲區或者針對性不強。黨的十八屆四中全會明確指出完善對派出所偵查活動的監督是檢察改革的重點任務之一，全國各級檢察機關正在對這項工作開展實踐探索，為將來的立法積累寶貴經驗。

（三）監督派出所偵查活動是適應公安派出所職能演變和提升執法規范現實要求

絕大多數刑事案件都屬于派出所的受案范圍，以天津市某區派出所辦案數為例，轄區內13個派出所在2016年度共受理刑事案件4086起，占全區公安機關受理案件總數95%以上。派出所逐漸成為刑事案件辦理的主力軍，但是由于派出所警力不足、執法意識、執法能力不強等原因，在辦理刑事案件過程中依然存在執法行為不規范、不文明等情形，亟待通過加強外部監督加以改善。

二、試點工作的基本情況

（一）監督目標——實現偵查監督工作與刑偵工作雙贏

在監督目標上各地檢察機關保持了高度的統一，即以協調處理好檢警關系為原則，以提升報捕案件質量，實現偵查監督工作與刑偵工作雙提高為目標。雙贏目標的設立破除了民警認識誤區，打消了其接受監督顧慮，有利于檢察機關履行好法律監督職責，形成打擊刑事犯罪的合力。

（二）監督內容——偵查活動過程的職能性監督全覆蓋

公安派出所辦理刑事案件涉及立案以及強制措施、搜查、查封、扣押等偵查措施各個環節。在立案監督方面，通過構建刑事案件信息共享機制，拓寬監督渠道，實現對公安派出所有案不立或不應立而立案行為的監督。在偵查活動監督方面，通過定期或不定期巡檢的方式，對公安派出所的日常刑事執法活動和特定執法場所進行監督。對發現的可能存在的機制性、一類性問題，開展專項檢察，從制度建設、規范行為、組織保障和加強執行力等方面向公安派出所提出檢察意見和建議。

（三）監督方式——由靜態監督向動態監督轉變

試點地區改變了以往在辦公室坐等案件上門的慣性思維，主動出擊，創新動態監督模式開展同步監督。建立刑事案件信息通報制度，檢察機關與公安機關定期召開聯席會議，通報雙方執法工作數據和情況。北京等地檢察機關探索建立駐公安派出所檢察室制度，根據轄區內各基層派出所辦理案件情況，選定其中一個或幾個派出所設立駐所檢察官辦公室；建立定期或者不定期巡查制度，定期或者不定期派員前往轄區公安派出所，監督公安派出所刑事案件的辦理情況。

（四）監督模式——呈多樣化

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上述幾種模式各有優劣：

1.派駐檢察官辦公室模式。以江蘇省揚州市人民檢察院為例，規定每月駐所檢察官必須到對應的派出所開展一次檢查，深入派出所了解、核查公安派出所的立案情況、偵查強制措施情況及偵查執行情況，囿于偵查監督部門的人員配備現狀，該模式較難保證監督范圍的全面性，且派駐檢察室的人員力量弱化，監督能力不足。

2.片區式監督模式。以江蘇省南京市鼓樓區人民檢察院為例，建立“專人專片”掛鉤聯系制度。通過一個片區檢察官負責多個派出所，實現監督范圍全覆蓋；通過靜態監督與動態監督有機集合，實現監督過程的全覆蓋。但是，片區式監督模式是“一對多”的監督方式，在監督的深度和及時性方面比較欠缺。

3.集中監督模式。以北京市檢察機關為例，將檢察官辦公室設在公安機關執法辦案管理中心，檢察官依托登陸公安機關執法辦案管理中心信息平臺和公安機關違法犯罪綜合信息管理系統等公安機關執法辦案平臺開展監督，及時做好日常記錄。集中監督模式克服了監督范圍的片面化，又實現了全面、深化地監督，但是受制于案件信息錄入，對公安機關監督的自愿性程度要求較高。

4.派駐街鎮（社區）檢察室。以上海市檢察機關為例，依托社區檢察室，運用日常檢查、案件檢察、專項檢察（查）、接受控告申訴等手段開展監督。由于社區檢察室啟動早，相關配套機制比較健全，開展監督的效果還是比較好，但是派駐街鎮（社區）檢察室在職責定位上除了監督派出所刑事執法問題外，還承擔了社會矛盾化解、法律宣傳等任務，因此其法律監督職能劃分不清，不能做到對刑事執法監督的專一。

5.設置訴訟監督部模式。在湖北，以大冶市人民檢察院為代表的一些人數較少的檢察院，順應司改要求，通過對內機構進行改革成立訴訟監督部，其職責包括對派出所偵查活動監督，加大了訴訟監督力度。大冶市人民檢察院對所轄的14個派出所根據上年案件數進行分級，年均辦案數在100件以上的派出所定為一級監督單位，進行每月監督；年均辦案數在50件以上的派出所為二級監督單位，進行雙月監督；其余年均辦案50件以下的派出所為三級監督單位，每季度對其監督。定員分級監督模式克服人數不足的劣勢，但同樣在監督的深度和及時性方面比較欠缺。

三、試點工作存在的主要問題

（一）實踐障礙反映出的兩種理念誤區

多數地區檢察機關主動加強與公安機關交流溝通，用實實在在的工作贏得了公安機關的理解與支持。但由于缺乏統一的法律法規規定，直接導致公安機關產生兩種錯誤監督理念：其一，消極配合監督理念。由于基層公安派出所案件數量多，工作任務重，事務繁雜瑣碎，部分公安干警對檢察機關的監督工作存在抵觸情緒，認為在派出所開展檢察監督就是 “挑刺”、“管閑事”。其二，過分依賴監督理念。為避免承擔偵查違法的錯誤責任，部分公安干警將案件是否達到立案標準、罪與非罪、采取何種強制措施統統推給檢察機關，檢察監督在某種程度上淪為派出所工作的“拐棍”和“擋箭牌”。

（二）全面監督模式與監督部門力量不足之間存在矛盾

從目前監督模式上來看，全面監督對監督部門人力、精力要求比較高。各地檢察機關普遍面臨案多人少的問題，基層檢察院偵監部門檢察官往往力不從心。從監督的方式看，科技化、信息化程度較低，直接影響了監督效率。從各地試點現狀來看，檢察人員主要通過定期現場巡查、提前介入等現場檢查的方式獲取監督線索，極大地消耗了檢察機關有限的人力和物力。部分檢察機關已經嘗試借助網絡共享平臺，但是海量的系統數據，缺乏智能自動篩查功能，同樣很難及時準確掌握偵查動態信息。

（三）適合派出所偵查活動特點的監督方式欠缺

1.血親監督方式是制約派出所偵查活動監督的最大癥結。目前，我國檢察機關對同級公安機關實行整體監督，檢察機關發現偵查活動違法時，針對公安法制部門下發檢察建議或糾正違法，再由法制部門傳導至基層派出所，具有間接性的特征。法制部門與基層派出所同為公安機關的組成部分，這種內部監督具有同體性血親監督的色彩。

2.糾錯方式單一，難以滿足實踐需要。公安派出所辦理刑事案件的范圍與公安刑偵支隊有所區別，進而導致采用糾錯的方式有所不同。由于派出所辦理一些簡單案件，辦案瑕疵主要集中在執法不規范上，但由于案多人少的問題，檢察干警難以對全部的輕微違規案件進行當面的口頭糾正。若要發現后全部跟進對應的書面法律文書，定然引起公安機關消極抵制。

3.監督主體之間協作與銜接程序有待進一步完善。實踐中，對派出所辦案實施監督的部門涉及偵查監督、公訴、控申等部門，以往檢察機關內部建立了信息共享機制，初步實現了執法信息內部互聯互通。但目前多地試點檢察機關在一個或多個派出所設立駐所檢察官辦公室，作為新生事物，駐所檢察官辦公室設置則缺乏法律支撐，人員配置由哪個部門提供、與其它監督部門工作協作和銜接、職能劃分尚未明確，在科室職能未作改變的大背景下，如何解決監督信息的流轉、案件后續跟蹤反饋的銜接、駐所檢察官怠于履行或濫用監督權力監管等問題直接制約著派出所監督的深入開展。

四、公安派出所偵查活動檢察監督的制度構建

（一）監督模式層面的制度構建

依據上文分析，監督力量不足是制約對派出所偵查活動監督工作深入開展的主要因素之一。筆者認為以偵監部門為主導、以街鎮（社區）檢察室為配合的駐所檢察官制度更有利于實踐運作，即偵監部門利用辦案信息共享網絡平臺獲取案件線索，同時在公安派出所設立駐所檢察官辦公室，聯合或者委托社區檢察室開展巡訪檢查、接受申訴、控告，完成相關線索的調查工作及后續檢察監督等工作。當然，在依托街鎮（社區）檢察室原有機構、人員基礎上，還需要進一步改革優化充實檢察隊伍，及時制定統一的監督標準，完善工作開展流程，強化非法證據排除、違法性審查等系統性專業培訓，全面提升監督專業化建設。

駐所檢察官辦公室能否發揮好作用，關鍵取決于與偵查監督部門的協作配合。應深化立案監督的全方位配合協作。駐所檢察官辦公室通過日常檢察發現公安機關當立不立、以罰代刑、怠于立案等監督線索后，應當及時移送偵查監督部門。偵查監督部門在審查立案監督線索過程中需要進一步調查核實的，可以委托駐所檢察官辦公室開展調查并及時答復偵查監督部門。應探索偵查活動監督的雙向合作。偵查監督部門針對公安派出所辦理案件制發追捕意見后，應及時將案件信息向駐所檢察官辦公室通報，由駐所檢察官辦公室對抓捕落實情況進行跟蹤。駐所檢察官辦公室負責對書面糾違監督意見反饋情況進行檢察，定期復查監督意見是否得到常態落實。應落實不捕案件的后續檢察監督。駐所檢察官辦公室負責強化對不捕案件的后續偵辦、移送審查起訴等情況的跟蹤，結合網上辦案流程，構建不捕案件線索移送、匯總建檔、跟蹤監督和信息反饋機制。駐所檢察官辦公室和偵查監督部門對履職過程中發現的公安派出所辦案傾向性問題應當相互通報；對偵查監督部門未書面監督的違法和瑕疵情形，駐所檢察官辦公室可梳理匯總后進行類案監督。

（二）監督事項來源層面的制度構建

1.建立健全刑事案件信息和數據資源共享制度。首先，應探索建立公檢辦案信息共享網絡平臺。通過互聯網全面梳理偵查活動法律監督節點和難點，把偵查監督事項細化，實現對提請逮捕案件的全面監督。可以嘗試從兩個方面擴展監督范圍：其一，將其流程與公訴、執行監督等部門銜接，實現后程序對偵查監督環節主動作為的監督，及時發現駐所檢察官怠于監督或濫用監督權的情況；其二可以實現與公安機關執法辦案系統對接，將案件提請批準逮捕之前的偵查活動納入監督范圍，逐步實現對案件的全程監督。其次，應完善檢察機關內部訴訟監督平臺，實現訴訟監督信息（線索）的網上錄入、流轉、辦理。最后，構建專業的投訴受理平臺。除偵監干警主動發現外，還應采用微信平臺、報刊廣播、電臺、電視臺、設立舉報電話等多種形式收集案件線索。

2.完善相關監督保障機制建設。首先，健全提前介入和案件指導機制。對檢察機關提前介入公安派出所偵辦案件類型、邀請程序、介入方式、人員資格、保密要求作出明確的規定。其次，建立對重點環節備案審查制度。可以將不立案或刑事立案后轉行政處罰的、具有“另案處理”情況的、經檢察機關不予批準逮捕或退補后不起訴的撤案、適用取保候審或監視居住等強制措施期滿等案件作為檢察監督重點，制作對各類重點案件檢察流程、檢察項目、檢察標準的監督指引。最后，堅持日常檢查和專項檢察相結合的監督機制。駐所檢察官辦公室開展日常檢查、檢察，主要檢查辦案區域使用情況，查看各類臺帳。針對公安派出所執法中的突出、常發及典型問題，檢察機關可以定期或不定期、單獨或者聯合公安機關開展專項檢查，形成專項檢查報告。

（三）監督事項處理層面的制度構建

1.完善非法證據排除的調查機制。駐所檢察部門可以通過調取視頻錄像資料、聽取辦案人員意見、復核重要證人等方式查實取證合法性情況，并向偵查監督部門反饋，從而健全非法證據排除的發現、調查、監督機制。檢察官可以邀請公安機關法制部門、警務督察部門一同開展調查核實工作，調查核實不得干擾和妨礙偵查活動正常進行。

2.構建多層次監督糾錯方式。（1）口頭糾正。對于公安派出所在辦理案件過程中存在的不影響實體公正的輕微違法行為進行口頭糾正，不要求向分局備案，但要求限期改正。（2）問題通報。定期召開聯席會議，針對一段時期內派出所偵查活動各環節出現的一般性、偶然性的違法行為予以通報。（3）書面糾正。針對日常發現的公安派出所執法活動中的共性問題，通過檢察建議促進基層派出所完善工作機制。對于情節嚴重且已造成損害后果的違法行為，及時發出《糾正違法通知書》，按照現有公安機關的相關規定，《糾正違法通知書》列入公安機關內部考核范圍。（4）執法監督白皮書。年終歲末將日常發現的共性問題進行信息匯總、分析，對執法中存在源頭性、基礎性的問題發布《執法監督白皮書》，發給公安分局領導及各派出所。