績效導向下國庫工作改革現存問題及對策

李文英，程澤宇

（中國人民銀行石嘴山市中心支行，寧夏 石嘴山 753000）

1 預算績效管理概述

1.1 預算管理的研究背景

2003年《黨的十六屆三中全會》建立了預算績效評價體系，推進了績效評價試點工作，探索提高財政資金使用效益的新途徑；2005《中央部門預算支出績效管理辦法（施行）》，對中央部門績效評價試點工作進行了引導和規范；2011財政部印發了《關于推進預算績效管理的指導意見》，提出了建立健全“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制；2012年9月財政部出臺了《預算績效管理工作規劃（2012-2015）》，圍繞“建立機制、完善體系、健全智庫、實施工程”重點工作推進了預算績效評價工作要求；2013年財政部發布了《預算績效評價共性指標體系框架》，對預算績效評價共性指標體系框架給予了參考性意見；2014年《中華人民共和國預算法》著重強調了績效管理，明確了各級預算應當遵循講求績效原則；2015年，財政部制定了《中央部門預算績效目標管理辦法》，加強了預算績效目標管理科學性、規范性和有效性。

1.2 預算績效管理的主要內容

第一，績效目標管理。績效目標是指財政預算資金計劃在一定期限內達到的產出和效果，是建設項目庫、安排部門預算、實施績效監控、開展績效評價等的重要前提和保障。第二，績效運行跟蹤監控管理。對績效目標運行情況進行監督跟蹤管理是預算績效管理的重要環節，可有效避免績效運行目標與預期目標偏離情況。第三，績效評價實施管理。預算執行結束后，需對預算資金的產出和結果進行預算評估，是預算績效管理的核心，可以通過績效評價實施管理，重點評價其產出和結果的經濟性、效率性和效益性。第四，績效評價結果反饋和應用管理。績效評價結果的反饋幫助預算執行單位更好地進行管理制度和管理措施的完善改正，這也是年度編制預算的重要依據。

2 績效導向對國庫工作改革的影響

隨著我國財政改革的不斷深化，以預算績效管理為突破口，特執行國庫集中支付系統改革，不僅建立和完善了財政國庫管理制度，同時加強了對預算績效目標的監控和管理水平，提高了財政資金的使用效益。石嘴山市自2003年實行國庫集中支付系統改革以來，將預算管理資金、專戶管理資金和往來資金全部納入財政國庫集中支付管理。2013年12月石嘴山市中心支庫全面執行國庫支付電子化管理系統，不斷推進國庫集中支付改革。改革后的國庫集中支付資金總額和筆數不斷上升，2017年支付總額為由394264萬元、支付筆數為57878筆，分別較2013年增長了6.7%、31.7%。其中，直接支付比例由75.2%減少到62.7%，授權支付比例由24.8%增加到37.3%。

截至2017年，全市151家預算單位納入集中支付電子化管理系統，實現了全市預算單位的覆蓋，財政動態監控系統也上線運行，對預算執行進行追蹤監控。系統內可查詢每工作日所進行撥款的歷史記錄，提高了預算執行信息的完整性，為預算執行帶來方便的同時鞏固了系統安全性，筑牢財政資金安全防線。

據2017年監測管理數據顯示，預算違規使用量從2013年的5799筆減少到2017年的325筆。

3 績效導向下國庫工作改革后仍存在的問題

我國公共財政體系日漸完善，雖通過預算績效管理較好地完成了由重“分配”向重“管理”轉變，但在社會經濟等多方面限制下，預算績效管理方面尚處于初級階段，與發達國家仍有所差距。通過對比國外的先進經驗，為我國國庫在績效導向下進一步改進提出完善措施，如發達國家大都著力構建高效、負責的政府，根據該目標所衍生的預算績效管理體系也隨之規范，擁有與之配套的改革及健全的法律保障，不僅完善了部門預算管理制度、明細預算管理框架、細分各部門預算管理職責，還全程監督財政資金以方便進行績效評價。相較于此，我國的預算績效管理中國庫集中支付系統仍存在較多問題。

3.1 國庫監督職能尚未完全發揮，后續追蹤無法實現

國庫集中支付系統上線以來，加入系統的預算單位逐年增多，但仍未完全覆蓋，依舊存在部分單位或部門尚未加入系統或單位的某些收支業務未納入國庫集中制度管理范圍的問題，國庫支出系統未能全部進行監控，加之財政專戶的大量存在，使得國庫監督職能未能完全發揮。國庫集中支付系統雖初步對資金的撥付渠道進行了規范，但無法管理調節資金的使用信息和用途。且資金撥付后，國庫的監督效力也隨之失效，無法實時監控資金支付使用和運轉情況，預算管理的事后審計監督、績效評價之間存在監管時滯，對違規行為的發現和處置時間延后，未能全面發揮國庫在預算績效管理中所賦予的監督職能，對預算績效實行成果不能提供確鑿依據，無法為后續的預算編制和管理提供有效信息。

3.2 預算單位多且雜，信息化建設緩慢，系統管理失效

財政直接支付或授權支付，都需通過國庫部門人工審核與審批。預算單位的多、雜和預算信息的繁多導致國庫部門無法快速提取有關預算的重要信息，另因財政部門的預算指標管理軟件不對國庫部門開放，無法直接進行有關預算信息的查詢與搜索，可能造成財政清算未能及時進行撥款，且臨時性預算支出時有發生，無法依托文件查明是否符實、是否真實合規，只能按財政支付要求撥款，故無法履行管好政府“錢袋子”的職責，未真正貫徹“先有預算后有支出、沒有預算不支出”的原則。且因國庫部門電子化改革進程緩慢無法與財政部門信息化建設水平相匹配，現行系統無法進行文件傳導等功能，對預算單位撥款的及時性造成負面影響，使真正有目的、有需求的緊急資金無法撥付，造成資金掛賬現象。

3.3 相關法律法規無法與國庫相關改革協同配套，存在滯后性

國庫集中支付改革不僅要求國庫加強對國有資金的監管、預測和分析，還要求國庫對有關預算名目的資金進行審核撥付。新《預算法》、《國家金庫條例》等相關法律對人民銀行國庫部門在預算收支核算中的地位進行了明確，也對國庫部門所履行的職責進行了強調，但從本質上其未對國庫部門的資金監管和預算單位的管理進行明確細化，未提供準確依據，使得國庫部門對不符合預算法規的預算單位撥款無法可依，且有關國庫集中支付的規章制度也明顯具有滯后性，不能對國庫集中制度發展提供有力幫扶，影響了國庫職能的發揮，無法全面實施預算績效管理。

4 相關對策建議

4.1 加強信息全監控系統建設，健全國庫監控體系

可健全國庫單一賬戶體系，對部分可合并的預算單位進行清理，加強預算嚴肅性和規范性，進一步細化預算科目及明細，增強預算的科學性和透明度。同時加快推進預算單位清算撥款系統建設和國庫動態監控系統改革，動態監控預算單位使用財政資金所進行的全部活動，實時反映預算單位的所有支付行為，設置相關預警指標，對不符合預算指標的資金劃撥予以系統提示或自動報警，以便國庫人員查詢核對，對相關的問題進行監督處理，以每年的國庫監督成效來為下一年預算編制做鋪墊。

4.2 推進財稅庫銀系統橫向聯網，實現國庫系統管理

加速推進國庫系統電子化建設，提高國庫現代化信息管理水平，確保資金及時撥付，避免人為因素導致的文件欠缺或資金掛賬。深入推進財政、銀行、國庫、預算單位之間的橫向聯網，實現財稅庫銀信息共享，建成財政國庫管理系統一體化，實現系統內可查詢、可搜索預算單位及相應文件。預算編制中，可派遣國庫專人參與預算編制，提高對預算的理解和認知，保證預算撥款符合預算編制。對臨時性撥款應貫徹“有據可依”，真正貫徹“先有預算后有支出、沒有預算不支出”原則，提高預算編制和預算實行的精確性。

4.3 優化法制環境，提高法庫配套

可積極向財政部門提出修訂完善《預算法》建議，制定符合當下所實行的績效管理辦法的相關規定，進一步明確細化我區國庫履行的職責與監管方向，使國庫有法可依，也可對國庫資金管理方式、資金運行程序、支付憑證等進行系統化規定，同時，提高預算單位、代理銀行對預算資金使用的違規成本，側面用利益激勵和約束代理人的行為，以加強對預算的管理。