國家明令淘汰的特種設備應嚴格按照目錄來確定

文|張榮

《中國質量技術監督》2017年第12期“拋磚引玉”刊載的《使用國家明令禁止的燃煤鍋爐該如何處理》一文是地方質量技術監督部門在日常特種設備安全監管中遇到的一起典型案例。近年來，特別是在習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的論斷后，各級政府職能部門對涉及環保的工作，進一步加強了關注。對于特種設備安全監察部門而言，進一步加大了對特種設備節能方面的檢查力度。因此，在日常行政執法中經常會遇到涉及節能——國家明令淘汰的特種設備的案例。對該案的集中探討有助于特種設備安全監察人員進一步明確國家明令淘汰的特種設備的涵義、判定方式，切實提升特種設備案件行政執法的能力和水平。

本案涉及的案例是A市質監局根據群眾提供的舉報線索，按照《中華人民共和國特種設備安全法》（以下簡稱《特種設備安全法》）第61條第（一）項、《質量技術監督行政處罰程序規定》（國家質量監督檢驗檢疫總局令第137號）第12條第1款的規定，對B公司開展特種設備安全監察，發現該公司涉嫌使用國家明令淘汰的鍋爐。

國家明令淘汰的特種設備是指安全性能、能效指標等不滿足有關法規、標準要求并列入國家特種設備淘汰產品目錄的產品。根據《中華人民共和國節約能源法》（以下簡稱《節約能源法》）第16條第三款規定，國家對落后的耗能過高的特種設備實行淘汰制度。淘汰的特種設備目錄由國務院管理節能工作的部門會同國務院有關部門制定并公布。關于淘汰產品的目錄，自1982年以來，原國家經貿委已經發布了三批淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄，對推進節能技術進步起到了促進作用。經國務院批準，國家發改委2005年頒布了首部《產業結構調整指導目錄》，其后，根據實際情況對目錄內容進行了多次調整，目前的最新版是《產業結構調整指導目錄（2011年本）》（2013年修訂）。該目錄涉及20多個行業，其中鼓勵類539條，限制類190條，淘汰類399條。其中淘汰類明確規定TQ60、QT80塔式起重機和QT16、QT20、QT25井架簡易塔式起重機以及固定爐排燃煤鍋爐（雙層固定爐排燃煤鍋爐除外）等特種設備列入淘汰類產品目錄。《特種設備安全法》明確規定，應對于特種設備的設計、制造、改造、檢驗、檢測等環節進行嚴格審查，確保特種設備淘汰制度的貫徹實施。

具體到本案，A市質監局依據A市建成區人民政府根據《國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》（國發〔2013〕37號）出臺的規定來判定B公司使用的一臺型號為DZL-0.7-AII的燃煤鍋爐屬于國家明令淘汰的鍋爐，筆者認為這一判斷缺乏法律和事實依據。判斷特種設備是否屬于國家明令淘汰的產品應根據《產業結構調整指導目錄（2011年本）》（2013年修訂）來確定。

《國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》（以下簡稱《通知》）第一條第（一）項規定：全面整治燃煤小鍋爐。加快推進集中供熱、“煤改氣”、“煤改電”工程建設，到2017年，除必要保留的以外，地級及以上城市建成區基本淘汰每小時10蒸噸及以下的燃煤鍋爐，禁止新建每小時20蒸噸以下的燃煤鍋爐；其他地區原則上不再新建每小時10蒸噸以下的燃煤鍋爐。可見，A市建成區政府進行“自我加壓”，規定2016年全面淘汰20噸以下燃煤鍋爐，比《通知》規定的2017年提前了整整一年。筆者認為，20噸以下燃煤鍋爐是A市建成區政府列為的淘汰特種設備，只是A市建成區明令淘汰的特種設備，只在A市建成區對于使用單位有約束力，并不屬于國家明令淘汰的特種設備的范疇。由此，第一種意見認為的：B公司的行為涉嫌違反了《特種設備安全法》第32條第2款的規定，依據《特種設備安全法》第84條第（一）項對該公司進行處理的方式，于法于理相悖。

第二種意見認為，B公司的行為涉嫌違反了《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）第40條的規定，應依據該法進行處理。筆者認為欠妥當。理由是《大氣污染防治法》第40條是對使用不符合環境保護標準或者要求的鍋爐作出的禁止性規定。而不符合環境保護標準和要求，不能由A市質監局直接作出判定，而應由法定檢驗機構對鍋爐進行檢驗后才能作出判斷。

第三種意見認為，根據《大氣污染防治法》第40條規定，質監部門不能單獨對B公司開展特種設備安全監察，筆者認為，該種說法是很荒謬的，《特種設備安全法》賦予了地方質量技術監督部門對于特種設備的安全監察的法定職責，其中也包括對國家明令淘汰的特種設備的監察。至于按照特別條款優于普通條款的原則，建議環保部門根據《大氣污染防治法》第107條規定對B公司作出處理，筆者認為A市質監局屬于“畫蛇添足”，完全沒有必要這樣建議。A市質監局應對B公司開展特種設備安全監察后，發現案件不屬于本行政部門管轄，屬于環保部門管轄，應依據《質量技術監督行政處罰程序規定》第11條規定，將該案移送至所在地的環保部門。

綜上，筆者認為，認定特種設備是否屬于國家明令淘汰的產品應特別謹慎，不能想當然，不能簡單化，不能依據某省、某市自己設定的產品淘汰目錄來確定，而應嚴格按照《產業結構調整指導目錄（2011年本）》（2013年修訂）來認定，否則會帶來行政處罰失當，引發行政復議、行政訴訟。