基于江西省實(shí)踐淺談高速公路建設(shè)政府監(jiān)管

文/廖曉峰 楊文廣 黃亮清

一、高速公路建設(shè)政府監(jiān)管介紹

高速公路政府監(jiān)管指具有法律地位、相對(duì)獨(dú)立地政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，運(yùn)用公共權(quán)力制定以及實(shí)施一定的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)高速公路建設(shè)、投資、運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督與管理。我國(guó)現(xiàn)行的公路建設(shè)管理體制，是通過不斷探索實(shí)踐和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步形成的，其核心內(nèi)容是以項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制為主的四項(xiàng)基本制度。

改革開放以來，高速公路建設(shè)在快速發(fā)展的同時(shí)，各地交通運(yùn)輸主管部門結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)形成了不同的監(jiān)管模式。然而，不同的歷史時(shí)期，公路建設(shè)市場(chǎng)面臨不同的問題，政府監(jiān)管手段必須與時(shí)俱進(jìn)。現(xiàn)有的公路建設(shè)管理體制在整體上是合理有效的，但局部機(jī)制設(shè)計(jì)和具體操作仍存在不足，政府監(jiān)管需要通過研究和實(shí)踐探索予以解決。《意見》為改革和創(chuàng)新指明了方向，簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府監(jiān)管成為新時(shí)期高速公路建設(shè)管理體制改革的主題之一。

二、高速公路建設(shè)政府監(jiān)管現(xiàn)狀

公路建設(shè)事業(yè)的發(fā)展離不開政府監(jiān)管，政府監(jiān)管與公路建設(shè)的關(guān)系涉及公路基本建設(shè)程序、建設(shè)市場(chǎng)管理、公路建設(shè)依法行政等內(nèi)容。在我國(guó)公路建設(shè)管理體制改革前，公路建設(shè)政府監(jiān)管主要存在以下幾方面的問題：

一是政府監(jiān)管職責(zé)和定位不清晰，存在錯(cuò)位現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理的思維，政府習(xí)慣于運(yùn)動(dòng)式和行政管理、行政命令式的建設(shè)模式，習(xí)慣于直接管理高速公路建設(shè)項(xiàng)目，既做裁判員又做運(yùn)動(dòng)員。政府監(jiān)管依然存在越位和缺位現(xiàn)象，仍需進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，厘清職責(zé)定位，做好依法行政。

二是公路建設(shè)制度體系不夠健全，監(jiān)管手段有待進(jìn)一步創(chuàng)新。伴隨改革的不斷深入和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公路建設(shè)投融資模式的不斷創(chuàng)新，已有的公路建設(shè)制度體系不能完全適應(yīng)國(guó)家、交通運(yùn)輸部對(duì)公路建設(shè)發(fā)展提出的新要求。公路建設(shè)的政府監(jiān)管方式方法和技術(shù)手段需要進(jìn)一步強(qiáng)化，信息化的手段未得到大力推廣，社會(huì)監(jiān)督作用不明顯。

三是公路建設(shè)行業(yè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的壓力巨大。公路建設(shè)投資規(guī)模大、參與人員多、資金流動(dòng)大、社會(huì)影響大，在資質(zhì)評(píng)審、設(shè)計(jì)變更、索賠、計(jì)量支付、招投標(biāo)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，管理人員權(quán)力集中，擁有較大的自由裁量權(quán)，一些意志薄弱的人把握不住，違反廉政規(guī)定，以權(quán)謀私。

三、江西省高速公路建設(shè)政府監(jiān)管的做法

2013年下半年以來，江西省交通廳在深刻領(lǐng)會(huì)中央和交通運(yùn)輸部全面深化改革戰(zhàn)略思路及部署的基礎(chǔ)上，樹立“依法行政，健全制度；創(chuàng)新舉措，強(qiáng)化監(jiān)管；狠抓廉政，做好服務(wù)”的監(jiān)管思路，通過推行公路工程電子化招標(biāo)投標(biāo)，完善公路建設(shè)市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)體系，創(chuàng)新質(zhì)量安全監(jiān)管方式，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管等舉措，進(jìn)一步規(guī)范公路建設(shè)市場(chǎng)主體行為，著力解決公路建設(shè)過程中的深層次問題，保障公路建設(shè)項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用、環(huán)保、廉政等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（一）依法行政，健全制度

江西省交通建設(shè)主管部門共制定各類公路工程建設(shè)管理制度31項(xiàng)，內(nèi)容包括基建程序、招投標(biāo)管理、從業(yè)單位資質(zhì)審查、設(shè)計(jì)變更、造價(jià)管理、信用評(píng)價(jià)等方面，基本涵蓋了公路建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域，為依法行政提供了有力的保障。針對(duì)以往政府監(jiān)管存在的錯(cuò)位問題，江西省交通建設(shè)主管部門廢除了一大批沒有上位法支持的習(xí)慣做法，堅(jiān)持依法行政職責(zé)。具體做法有：

一是改變以往由江西省交通建設(shè)主管部門組建臨時(shí)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)直接管理高速公路項(xiàng)目的做法，不再直接管理高速公路項(xiàng)目，落實(shí)了項(xiàng)目法人職權(quán)。

二是取消了江西省交通重點(diǎn)工程招投標(biāo)監(jiān)督小組審議制度，政府不再審批招標(biāo)限價(jià)、工程量清單和評(píng)標(biāo)結(jié)果，落實(shí)了項(xiàng)目法人的權(quán)力。

三是改革了設(shè)計(jì)變更審批機(jī)制，明確設(shè)計(jì)變更的基本原則、分類和管理權(quán)限、工作程序等，江西省交通建設(shè)主管部門只負(fù)責(zé)審批設(shè)計(jì)變更圖文件和相應(yīng)預(yù)算，不再審批變更最終費(fèi)用結(jié)算。

四是改變以往工程索賠由江西省交通建設(shè)主管部門審批的做法，明確工程索賠為承包人和發(fā)包人履行施工合同的民事行為，工程索賠由項(xiàng)目法人根據(jù)雙方合同條款依法審核。

（二）創(chuàng)新舉措，強(qiáng)化監(jiān)管

隨著公路投資主體的多元化，市場(chǎng)環(huán)境日益復(fù)雜，江西省交通建設(shè)主管部門通過完善市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)體系、加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)管理，積極開展專項(xiàng)治理活動(dòng)等舉措，強(qiáng)化公路建設(shè)監(jiān)管，具體做法有：

一是完善市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)體系。通過構(gòu)建電子化招投標(biāo)交易系統(tǒng)平臺(tái)，采集從業(yè)單位資質(zhì)、人員、業(yè)績(jī)、財(cái)務(wù)、獲獎(jiǎng)等信息，并長(zhǎng)期向外公開（涉及商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的除外），接受社會(huì)監(jiān)督，利用信息化手段，做到市場(chǎng)主體信用信息公開、透明。截至目前，該平臺(tái)已累計(jì)采集2500多家從業(yè)單位的各類信息近20萬(wàn)條。另外，依據(jù)交通運(yùn)輸部《公路施工企業(yè)信用評(píng)價(jià)規(guī)則》，結(jié)合本省公路建設(shè)實(shí)際情況，制定《江西省公路施工企業(yè)信用評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》，考慮到項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)承包人履約表現(xiàn)的掌握程度明顯優(yōu)于其他單位，對(duì)公路施工企業(yè)信用評(píng)價(jià)的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算公式更突出項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)意志，使最終的信用評(píng)價(jià)結(jié)果更貼合項(xiàng)目管理實(shí)踐。

二是規(guī)范項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。江西省全面推行公路工程電子招標(biāo)，營(yíng)造公平公正公開的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；將電子招標(biāo)與信用評(píng)價(jià)相結(jié)合，探索“擇優(yōu)”機(jī)制，推行“同級(jí)得分、信用優(yōu)先”的做法，有效運(yùn)用信用評(píng)價(jià)結(jié)果；嚴(yán)懲招投標(biāo)過程中的違法違規(guī)行為，實(shí)行投標(biāo)人行賄行為一票否決，在有罪行賄檔案查詢的基礎(chǔ)上增加非罪行賄行為檔案查詢，嚴(yán)懲弄虛作假、出借資質(zhì)投標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、評(píng)標(biāo)專家等違規(guī)行為，并予以處罰，進(jìn)一步凈化市場(chǎng)，規(guī)范招投標(biāo)行為。

三是重視項(xiàng)目建設(shè)事中監(jiān)管。事中監(jiān)管是公路建設(shè)項(xiàng)目的重心，為此，江西省交通建設(shè)主管部門抓住公路建設(shè)工程分包、設(shè)計(jì)變更、服務(wù)和貨物采購(gòu)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步強(qiáng)化事中監(jiān)管。通過制定《江西省公路工程設(shè)計(jì)變更管理辦法》，明確設(shè)計(jì)變更的條件、變更的分類和管理權(quán)限、變更程序及設(shè)計(jì)變更費(fèi)用，同時(shí)加大設(shè)計(jì)變更督查力度，規(guī)范設(shè)計(jì)變更管理；通過出臺(tái)本省施工分包管理辦法，合理放寬分包準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)分包行為的陽(yáng)光化、規(guī)范化，加強(qiáng)施工分包管理；針對(duì)高速公路項(xiàng)目服務(wù)類業(yè)務(wù)直接發(fā)包現(xiàn)象、貨物采購(gòu)的突出問題，制定專項(xiàng)制度，明確采購(gòu)形式和組織，以及供應(yīng)方式，推行貨物類集中采購(gòu)，大力推行服務(wù)和貨物陽(yáng)光采購(gòu)。

四是加強(qiáng)工程質(zhì)量安全監(jiān)管。近年來，面對(duì)公路體制改革試點(diǎn)期等方面的新形勢(shì)，江西省交通建設(shè)主管部門嚴(yán)守質(zhì)量和安全兩條“底線”，采取“細(xì)化責(zé)任、創(chuàng)新方法、專項(xiàng)整治、抓住關(guān)鍵”措施，不斷提升質(zhì)量安全監(jiān)管能力和監(jiān)管效果。依法監(jiān)管方面推動(dòng)省人大常委會(huì)制定了《江西省交通建設(shè)工程質(zhì)量與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，從立法層面明確了公路建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)、職責(zé)；精確監(jiān)管方面，依托信息網(wǎng)絡(luò)對(duì)高墩橋梁施工、隧道開挖、預(yù)制場(chǎng)等重要部位安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵工程全天候遠(yuǎn)程監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查可視化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化。專項(xiàng)整治方面，強(qiáng)力開展“鋼筋保護(hù)層合格率偏低”“路基填筑不規(guī)范”“路面施工質(zhì)量”“工地試驗(yàn)室”四個(gè)專項(xiàng)整治活動(dòng)，重點(diǎn)解決本省公路建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。通過樹立典型示范點(diǎn)、利用“榜樣力量”、打造好宣傳平臺(tái)、著力開發(fā)好“工法”、嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲等手段全面深入開展施工標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，提升了本省施工質(zhì)量安全水平。追責(zé)問責(zé)方面，每次督查都及時(shí)厘清質(zhì)量安全問題的責(zé)任，及時(shí)通報(bào)和處罰，僅2016年共對(duì)直接監(jiān)督項(xiàng)目中質(zhì)量安全行為不規(guī)范的98 家施工企業(yè)（共118個(gè)施工標(biāo)段）、16家監(jiān)理企業(yè)（共25個(gè)監(jiān)理標(biāo)段）、35家母體機(jī)構(gòu)設(shè)立的工地試驗(yàn)室（共45個(gè)工地試驗(yàn)室）和58名監(jiān)理人員、24名試驗(yàn)檢測(cè)人員予以信用評(píng)價(jià)扣分處理，并每半年在相關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行公開曝光，形成了強(qiáng)大威懾。

五是積極開展市場(chǎng)整治行動(dòng)。2015年以來，江西省交通建設(shè)主管部門以公路建設(shè)市場(chǎng)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)為契機(jī)，抓住問題排查和整改的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)100余家涉事從業(yè)單位分別予以了信用降級(jí)、取消評(píng)為AA級(jí)的資格、信用扣分、限期整改、行政約談、罰款等處罰，其中14家企業(yè)累計(jì)處罰款307萬(wàn)元，13家企業(yè)被處以信用降級(jí)，29家企業(yè)被取消評(píng)為AA級(jí)的資格，7家企業(yè)被江西省交通建設(shè)主管部門行政約談，11名責(zé)任人員受到黨紀(jì)或行政處理。

（三）狠抓廉政，做好服務(wù)

一是加強(qiáng)廉政建設(shè)。針對(duì)資質(zhì)評(píng)審、設(shè)計(jì)變更、索賠、計(jì)量支付、招投標(biāo)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，及管理人員權(quán)力集中，擁有較大的自由裁量權(quán)的問題，江西省交通建設(shè)主管部門通過完善制度體系，強(qiáng)化制度執(zhí)行，同時(shí)創(chuàng)新交通重點(diǎn)項(xiàng)目巡察機(jī)制。2014年開始，江西省交通建設(shè)主管部門借鑒黨委巡視制度，成立了由紀(jì)檢牽頭、建設(shè)管理、質(zhì)監(jiān)等有關(guān)部門參加的全省交通重點(diǎn)項(xiàng)目巡察組，制定交通重點(diǎn)項(xiàng)目巡察制度，對(duì)全省交通重點(diǎn)項(xiàng)目在招標(biāo)投標(biāo)、工程變更、分包轉(zhuǎn)包等方面進(jìn)行專項(xiàng)巡察。通過巡察，發(fā)現(xiàn)了一批平時(shí)日常監(jiān)管不易發(fā)現(xiàn)的問題，形成強(qiáng)大震懾，取得良好效果。

二是做好社會(huì)服務(wù)。根據(jù)國(guó)家和部建設(shè)服務(wù)型政府的要求，江西省交通建設(shè)主管部門在企業(yè)信息備案、資質(zhì)審查、公路建設(shè)行政審批、招標(biāo)備案等日常工作中，明確規(guī)則，規(guī)范程序，熱情服務(wù)，并在規(guī)范保證金繳退和創(chuàng)新農(nóng)民工工資管理方面取得成效。規(guī)范工程保證金繳退方面，排查35個(gè)高速公路項(xiàng)目及12個(gè)水運(yùn)工程項(xiàng)目，共計(jì)1327個(gè)標(biāo)段，清退無(wú)上位法依據(jù)收取保證金6486.82萬(wàn)元，目前已累計(jì)返還逾期保證金共計(jì)162095.81萬(wàn)元。創(chuàng)新民工工資管理方面，制定《關(guān)于創(chuàng)新交通建設(shè)工程民工工資管理的實(shí)施意見》和《江西省交通建設(shè)工程民工工資管理工作規(guī)程》，開發(fā)民工工資管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)民工工資網(wǎng)上動(dòng)態(tài)化管理，累計(jì)上線高速公路建設(shè)項(xiàng)目22個(gè)、港航工程項(xiàng)目2個(gè)，共錄入民工信息8.97萬(wàn)份，發(fā)放民工工資31.2億元。

四、江西省高速公路建設(shè)政府監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

（一）依法行政方面

注重頂層設(shè)計(jì)，不斷健全各項(xiàng)規(guī)章制度，并在實(shí)踐中監(jiān)督落實(shí)、修改完善。共制定出臺(tái)31項(xiàng)規(guī)章制度，為公路建設(shè)依法行政、依規(guī)建設(shè)提供有力的保障，廢除了一批不適宜的做法和制度，精簡(jiǎn)事前審批事項(xiàng)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、工程量清單、投標(biāo)報(bào)價(jià)、設(shè)計(jì)變更等審批事項(xiàng)進(jìn)行改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，提高了工作效率。

（二）強(qiáng)化事中事后監(jiān)管方面

通過推行電子招標(biāo)、信息公開化、信用評(píng)價(jià)考評(píng)應(yīng)用等辦法，并不斷創(chuàng)新和豐富監(jiān)管方式，加大項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)督察力度，突出對(duì)招標(biāo)投標(biāo)、質(zhì)量安全、工程變更、工程分包等重要環(huán)節(jié)的監(jiān)管，收到了良好效果。

（三）廉政建設(shè)和社會(huì)服務(wù)方面

堅(jiān)持制度創(chuàng)新，高度重視廉政建設(shè)和社會(huì)服務(wù)工作，通過開展巡察、規(guī)范保證金繳退等工作，重點(diǎn)抓住招投標(biāo)、資金監(jiān)管、資質(zhì)審查、工程變更、工程分包等關(guān)鍵領(lǐng)域，健全了廉政防范機(jī)制。在民工工資管理方面，運(yùn)用法治化和智能化方式，深層次解決了民工欠薪問題，取得多方滿意的效果，有效促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

五、結(jié)束語(yǔ)

政府監(jiān)管是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜、責(zé)任重大的工作任務(wù)，需要從政策頂層設(shè)計(jì)、市場(chǎng)從業(yè)底層管理、落實(shí)項(xiàng)目監(jiān)督管理為核心等多層次、多方面去做好這項(xiàng)工作。我國(guó)高速公路建設(shè)處于穩(wěn)定發(fā)展階段，政府作為行業(yè)監(jiān)管的主導(dǎo)者，依然面臨著諸多挑戰(zhàn)。本文通過江西省交通運(yùn)輸主管部門對(duì)政府監(jiān)管的探索與實(shí)踐，希望為國(guó)內(nèi)同行帶來一些借鑒參考。